某某市某某县天然气利用工程PPP项目财政承受能力论证报告
某某 市 某某 县燃气利用工程 PPP 项目
财政承受能力论证
2015
年
7 7
月
I
目录
第一章 项目基本概况...............................................................................................................- 1 - 1.1 项目名称......................................................................................................................... - 1 - 1.2 项目范围......................................................................................................................... - 2 - 1.3 项目实施机构................................................................................................................. - 2 - 1.4 项目建设、运营内容..................................................................................................... - 2 - 1.5 建设计划及项目进展..................................................................................................... - 2 - 1.6 项目运作目标和意义..................................................................................................... - 3 - 第二章 财政承受能力论证.......................................................................................................- 4 - 2.1 编制依据、原则、目的................................................................................................. - 4 - 2.2 项目财务分析................................................................................................................. - 5 - 2.2.1 基本条件及假设.................................................................................................... - 5 - 2.2.2 财务分析主要结论................................................................................................ - 5 - 2.3 财政承受能力责任识别................................................................................................. - 6 - 2.3.1 股权投资支付责任............................................................................................. - 6 - 2.3.2 运营补贴支出责任............................................................................................. - 6 - 2.3.3 风险承担支出责任............................................................................................. - 6 - 2.3.4 配套投入支出责任............................................................................................... - 7 - 2.4 财政支出责任测算......................................................................................................... - 8 - 2.4.1 股权投资支出测算............................................................................................. - 8 - 2.4.2 运营补贴支出测算............................................................................................... - 8 - 2.4.3 风险承担支出测算............................................................................................... - 8 - 2.4.4 配套支出责任测算................................................................................................ - 8 - 2.4.5 汇总分析................................................................................................................ - 9 - 2.5 财政承受能力评估....................................................................................................... - 12 - 2.5.1 本级财政收支情况及预估.................................................................................. - 12 - 2.5.2 项目支出责任占比本级财政数据预估............................................................. - 12 - 2.6 行业和领域均衡性评估...............................................................................................- 15 - 2.7 财政承受能力论证结论...............................................................................................- 18 -
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第一章
项目基本概况
某某市某某县燃气利用工程建设地址位于内蒙古某某 某某县工业园区。某某县隶属内蒙古自治区首府某某市， 位于某某西南，南临黄河，北近阴山，海拔在 988——1277 米之 间；地理坐标在东径 111°2＇30＂——111°32ˊ21〞，北纬 40°5 ˊ55〞——40°33ˊ15〞之间，南北直距 54.5 公里，东西直距 42 公 里，总面积 1416.8 平方公里。
县境北与土默特左旗相连，东与和林格尔县相邻，东南与清水河 交界，西南隔黄河与鄂尔多斯市准格尔旗相望，西与包头市土默特右 旗接壤。
某某镇镇区是某某县、某某镇两级人民政府所在地，位于境内 西南部黄河与黑河交界处。东北距某某 73 公里，东距和林格尔 县城 62 公里，南距准格尔旗薛家湾镇 71 公里，西距包头市 128 公里， 北距土默特左旗察素齐镇 62 公里。城市建成区面积 30.64 平方公里， 其中某某镇城区 11.17 平方公里，工业区 19.47 平方公里。
根据某某镇及工业园区目前用气量需求及将来的迅速发展，为了 更好地发挥燃气资源对地方经济的支撑作用，促进地方经济的快速发 展，在苏-东-准线开口，新建一条高压天然气管线向工业园区及县城 各类天然气用户供气。
项目总投资为 20050 万元。
本项目拟采用 PPP 模式建设、运营。项目已被国家财政部确定为政府和社会资本合作示范项目。
1.1
项目名称
某某市某某县燃气利用工程 PPP 项目
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1.2
项目范围
根据某某镇及工业园区目前用气量需求及将来的迅速发展，为了 更好地发挥燃气资源对地方经济的支撑作用，促进地方经济的快速发 展，在苏-东-准线开口，新建一条高压天然气管线向工业园区及县城 各类天然气用户供气。
1.3
项目实施机构
某某某某县住房和城乡建设规划局
1.4
项目建设、运营内容
主要建设内容包括天然气储存输配中心（含天然气门站）1 座； LNG 汽车加注站 1 座；预留 LCNG 汽车加气站 1 座；预留 LNG 应急调峰站 1 座）、CNG 卸气站、LNG 加注站、中压天然气管道、调压柜(箱)、后方配套设施、SCADA 系统、调度中心等。其中天然气储存输配中心占地面积约 150 亩，CNG 卸气站占地面积约 2 亩，LNG 加注站占地面积约 15 亩/座。主要供气对象包括某某县某某镇及某某工业园区居民、公建用户、工业用户、燃气供热企业等。
本项目建设期 2 年。项目开工时间：2016 年 8 月 1 日，项目完 成时间：2018 年 7 月 31 日。
特许经营期为 2018-2041 年，特许经营期共 25 年。
成立项目公司后，政府方占有公司股份
10%，社会资本方占股
90%。项目公司成立后，向商业银行或政策性银行进行项目融资。
1.5
建设计划及项目进展
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目前，本项目规划选址已获得市规划局批复、建设项目建设用地 已通过市国土资源局预审、环评文件已获市环境保护局批复，可研已 获市发展改革委批复通过，工程相关审批手续齐全。
本项目已完成识别及准备阶段工作，尚未进入采购阶段，但审批 手续齐备、前期准备充分，预计可在近期进入采购阶段。
项目经营期为 23 年，其中建设期 2 年、运营期 25 年。
1.6
项目运作目标和意义
通过市场化运作引入新的资金和机制，不仅有利于解决政府在基 础设施投资、建设、管理中面临的诸多问题，缓解政府在短期内对本 项目的投资压力，而且促进了投资主体的多元化，发挥政府和社会资 本各自的优势，形成互利合作关系，可以以最有效的成本为公众提供 高质量的服务。
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第二章
财政承受能力论证
2.1
编制依据、原则、目的
1.编制依据 (1)《中华人民共和国预算法》 (2)《中华人民共和国政府采购法》 (3)《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕 43 号）
(4)某某院《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（2013 年 96 号文）
(5)《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导 意见》（国发【2014】60 号）
(6)《某某院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共 服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发
【2015】42 号）
(7)《财政部关于推广运用政府和社会资本作模式有关问题的通 知》（财金【2014】76 号）
(8)《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金【2014】113 号）
(9)《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 【2015】21 号）
2.编制原则 本项目财政承受能力论证采用定量和定性分析方法，坚持合理预 测、公开透明、从严把关，统筹处理好当期与长远关系，规范 PPP 项 目财政支出管理，有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险，实 现 PPP 可持续发展。
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3、财政承受能力论证的目的 通过测算政府和社会资本合作（以下简称 PPP)项目的各项财政支出责任，科学评估目前实施的 PPP 项目实施对当前和今后年度财政收支平衡状况的影响，评估 PPP 项目的财政责任支出预算对财政的承受能力，规范 PPP 项目的各项财政支出管理，有序推进项目的投资管理，防范和控制财政风险。
2.2
项目财务分析
2.2.1
基本条件及假设
1、在建工程资产值约 20050 万元。
2、续建工程建设投资估算约 0 万元。
3、特许经营期 25 年（含建设期 2 年）。
4、按“企业会计准则解释第 2 号”，购买资产及续建工程按无形 资产进行处理，摊销年限 8 年，无残值，平均摊销。
5、项目公司注册资本 6000 万元。
6、项目总投资 20050 万元，资金来源为：项目公司股本 6000 万 元；融资资金 14050 万元。
7、融资利率按中国人民银行 5 年及以上贷款利率利率 4.9%计算， 偿还期 23 年，宽限期 2 年（即建设期）。
8、融资借款均暂按等额本息方式偿还方式进行测算。
9、运营维护成本按 2%增幅每年进行调整。
10、税费按法定标准记取。
11、法定公积金按净利润的 10%计提至注册资金的 50%； 12、运营费按年 2%增幅，两年一调整。
2.2.2
财务分析主要结论
经测算，在股东内部收益率不低于 7%的情况下，在项目执行过
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程中，应加强监管，设置合理的收入分配方式与调价机制，防止项目 公司收益过高，保证公共利益。
2.3
财政承受能力责任识别
根据 PPP 项目所在地区财政情况，财政部门识别和测算单个项目的财政支出责任后，进行 PPP 项目财政承受能力评估。财政承受能力评估包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估。财政支 出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对 当前及今后年度财政支出的影响，以便于财政部门汇总年度全部已实 施和拟实施的 PPP 项目财政承受能力评估方案。
2.3.1
股权投资支付责任
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的 情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目 公司，政府不承担股权投资支出责任。本项目 PPP 模式实施方式采 用政府直接投资参股的授权经营方式，通过政府与社会资本进行股权 合作，以更好的实现 PPP“风险共担、利润共享”机制。项目公司拟定资本金为 6000 万元，其中政府方占有项目公司股份 10%的股份， 即投入 600 万元。社会资本方占股 90%，即投入 5400 万元股本金。
2.3.2
运营补贴支出责任
本项目由某某县政府授予项目公司经营权，项目公司负责本项 目运营、维护及更新。项目公司通过使用者付费回收投资并获得合理 收益。本项目收益良好，政府运营补贴支出数额为 0。
2.3.3
风险承担支出责任
本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和 风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风 险。在特许经营协议中具体明确项目风险的分配，使政府和社会资本
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间合理分配项目风险。具体风险类型如下表所示：
表 2-1 风险类型
风险类型
风险描述
风险分配
建设风险
1.完工延误风险 政府造成延误由政府承担；项目公司造成延误由项目公司承担； 因不可抗力造成的延误通过保 险 降低风险。
2.建设成本超支风险 项目公司承担。
3.建设质量风险 项目公司承担。
项目运营风险和成本超支风险
4.实际运营成本高于项目公司预期成本。
项目公司承担。
5.由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支。
由项目公司承担：项目公司应通过加强管理提高效率以降低此 类风险。
6.由于项目人员工资、通货膨胀等主要成本因素价格上涨导致成本超支。
设计根据直接成本因素来调整服务费用的公式，由政府方与项目公司共同承担此类风险。
7. 由于项目公司的管理问题造成项目的融资和财务风险。
由项目公司承担。
规划及法律政策环境变更
8.对项目环境保护等方面的要求提高，导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本。
由政府方承担。
9.对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少。
由政府方承担。
10.政府对项目实施没收、充公等。
由政府方承担。
不可抗力 11.发生自然灾害等不可抗力事件， 致使项目不能或暂时不能正常运
转。
要求项目公司为项目设施购买 财产保险，用以灾害后项目设施的修 复。不可抗力期间，双方各自 要求项目公司为项目设施购买 财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，双方各自 承担风险。
2.3.4
配套投入支出责任
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责 任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与
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现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。根据实施方案确认，本项目配套设施已经完善，不存在政府额外付费情况。
2.4
财政支出责任测算
2.4.1
股权投资支出测算
股权投资支出责任是指在政府和社会资本共同组建项目公司的 情况下，政府承担的股权投资责任。
股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股比 项目公司拟定资本金为 6000 万元，其中政府方占有项目公司股份 10%的股份，即投入 600 万元。
2.4.2
运营补贴支出测算
运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责 任。在不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。本项目 为使用者付费模式，项目现金流及收益较好，政府在项目运营期内不 承担运营支出责任。
2.4.3
风险承担支出测算
风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。本项目中，参考行业经验，产生较大政府支出责任 概率且支出额度较高的风险事件主要是由政府方原因造成城市规划 调整导致本项目设施改造成本大幅增加、税种和税率的变化、国家和 地方提高运营维护标准导致维护费用提高等。由上述主要风险产生的 支出金额在特许经营期内总计约为 0 万元。
2.4.4
配套支出责任测算
配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责 任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与 现有相关基础设施和公用事业的对接等。计算公式为：
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本项目因为新增项目，工程前期准备工作包括征地、拆迁、标线 迁移、勘察设计等工作，均计入前期费用，由投资人支付，故政府无 配套投入支出责任。
2.4.5
汇总分析
根据上述分析，政府股权支出责任为 600 万元；运营期期间，运 营补贴支出额为 0 万元；运营期期间，由于政府方原因造成运营成本增加，25 年政府支出责任总计 600 万元；无配套投入支出。整个合作期某某县本级财政总计支出费用为 600
万元。
财政支出责任总计详见表 2-3《财政支出责任汇总表》。
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表
2 2- -3 3
财 政 支 出 责任汇 总表
单 位 ：
万元
n n
年份
政府股权投资支出额
运营补贴支出额
风险承担支出额
配套投入支出额
财政支出责任
备注
1 2017 300 0 0 0 300 建设期 PPP 合作期 2 2018 300 0 0 0 300 建设期 PPP 合作期 3 2019
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 4 2020
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 5 2021
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 6 2022
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 7 2023
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 8 2024
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 9 2025
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 10 2026
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 11 2027
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 12 2028
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 13 2029
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 14 2030
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 15 2031
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 16 2032
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 17 2033
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 18 2034
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 19 2035
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 20 2036
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 21 2037
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 22 2038
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期
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23 2039
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 24 2040
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期 25 2041
0 0 0 0 运营期 PPP 合作期
2.5
财政承受能力评估
本项目财政支出能力评估主要从对某某县按照《关于印发<政 府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引> 的通知》（ 财经 [2015]21 号）的相关要求评价财政承受能力，并为财政支出的分配提供参考依据。
2.5.1
本级财政收支情况及预估
依据某某县 2011-2015 年公共财政预算收入及支出，预计未来公共财政预算收入和支出增长速度为 6.00%和 10%。
根据某某县 2011-2015 年公共财政预算收入及支出情况测算， 某某县 2016 年至 2033 年收支预估情况详见表 2-4《本地财政年收支预估情况表》。
2.5.2
项目支出责任占比本级财政数据预估
根据财经[2015]21
号文的要求，“每一年度全部
PPP
项目需要从 预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10% "。
本项目为新建项目，从 2017 年开始支付股权投资支出，支出 600 万元，若以某某县本级财政每年一般公共预算支出为对标，则项目支 出责任占比预估详见表
2-5《项目支出责任占比市财政数据预估表》。
通过以上数据对标可知，某某县本级一般公共预算支出额度可 以满足本项目支出。本项目建设期 2017 年占比最高，占比为 0.1%, 项目计算期支出占比平均值约为 0.008%本项目的财政支出处于本级财政可承受能力范围之内。
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表 2-4 本地财政年收支预估情况表
年份
所处时期
计算期第 n 年
一般公共预算支出 一般公共预算支出增长率 2011
164605
2012
168249 2.21% 2013
217673 29.38% 2014
233399 7.22% 2015
236426 1.30% 2016
260069 10.00% 2017 建设期 合作期 0 286075 10.00% 2018 建设期 合作期 1 314683 10.00% 2019 运营期 合作期 2 346151 10.00% 2020 运营期 合作期 3 380766 10.00% 2021 运营期 合作期 4 418843 10.00% 2022 运营期 合作期 5 460727 10.00% 2023 运营期 合作期 6 506800 10.00% 2024 运营期 合作期 7 557480 10.00% 2025 运营期 合作期 8 613228 10.00% 2026 运营期 合作期 9 674551 10.00% 2027 运营期 合作期 10 742006 10.00% 2028 运营期 合作期 11 816207 10.00% 2029 运营期 合作期 12 897828 10.00%
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2030 运营期 合作期 13 987611 10.00% 2031 运营期 合作期 14 1086372 10.00% 2032 运营期 合作期 15 1195009 10.00% 2033 运营期 合作期 16 1314510 10.00% 2034 运营期 合作期 17 1445961 10.00% 2035 运营期 合作期 18 1590557 10.00% 2036 运营期 合作期 19 1749613 10.00% 2037 运营期 合作期 20 1924574 10.00% 2038 运营期 合作期 21 2117032 10.00% 2039 运营期 合作期 22 2328735 10.00% 2040 运营期 合作期 23 2561608 10.00% 2041 运营期 合作期 24 2817769 10.00%
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表 2-5 项目支出责任占比市财政数据预估表
序号
年份
一般公共预算支
出
本项目年实际支
出
占比
1 2017 286075 300 0.10% 2 2018 314683 300 0.10% 3 2019 346151 0 0.00% 4 2020 380766 0 0.00% 5 2021 418843 0 0.00% 6 2022 460727 0 0.00% 7 2023 506800 0 0.00% 8 2024 557480 0 0.00% 9 2025 613228 0 0.00% 10 2026 674551 0 0.00% 11 2027 742006 0 0.00% 12 2028 816207 0 0.00% 13 2029 897828 0 0.00% 14 2030 987611 0 0.00% 15 2031 1086372 0 0.00% 16 2032 1195009 0 0.00% 17 2033 1314510 0 0.00% 18 2034 1445961.1 0 0.00% 19 2035 1590557.2 0 0.00% 20 2036 1749613 0 0.00% 21 2037 1924574.3 0 0.00% 22 2038 2117031.7 0 0.00% 23 2039 2328734.9 0 0.00% 24 2040 2561608.3 0 0.00% 25 2041 2817769.2 0 0.00% 2.6
行业和领域均衡性评估
行业和领域均衡性评估，是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围， 以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
根据某某县财政局公告信息，现某某县尚无在实施天燃气领域 PPP 项目。在自治区“8337”发展思路，以“保障民生、注重多元、完善功能”为总的发展方针下，天燃气领域推进 PPP 模式具有更加重
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要的现实意义，根据目前某某县经济社会发展情况，以及公众对公 共服务的需求平衡状况，天燃气利用领域未出现过于集中的情况。
截至 2016 年某某县共实施 3 个 PPP 项目，3 个项目财政支出责任合计占公共预算支出比例最高为 2019 年，占比为 1.735%，在《政 府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》要求的标准之内。满 足年 PPP 项目预算不超当年公共预算支出的 10%的要求。
表 2-6 2016 年某某县 PPP 项目支出占政府公共支出比例表
序号
年份
一般公共预算支出 某某县燃气利用工程 呼喇公路托县段 某某县黄河小镇项目 合计 项目年预测支出
占比 项目年预测支出
占比 项目年预测支出
占比 某某县年预测支出
占比(%) 1 2016 260069 0 0 0 0
0 0 2 2017 286075 300 0.10% 180 0.063% 2500 0.8739% 2980 1.042% 3 2018 314683 300 0.10% 120 0.038% 2500 0.7945% 2920 0.928% 4 2019 346151 0 0.00% 6000 1.73% 4.87 0.0014% 6004.8662 1.735% 5 2020 380766 0 0.00% 6000 1.58% 4.87 0.0013% 6004.8662 1.577% 6 2021 418843 0 0.00% 6000 1.43% 4.87 0.0012% 6004.8662 1.434% 7 2022 460727 0 0.00% 6000 1.30% 4.87 0.0011% 6004.8662 1.303% 8 2023 506800 0 0.00% 6000 1.18% 4.87 0.0010% 6004.8662 1.185% 9 2024 557480 0 0.00% 6000 1.08% 4.87 0.0009% 6004.8662 1.077% 10 2025 613228 0 0.00% 6000 0.98% 4.87 0.0008% 6004.8662 0.979% 11 2026 674551 0 0.00% 6000 0.89% 4.87 0.0007% 6004.8662 0.890% 12 2027 742006 0 0.00% 6000 0.81% 4.87 0.0007% 6004.8662 0.809% 13 2028 816207 0 0.00% 6000 0.74% 4.87 0.0006% 6004.8662 0.736% 14 2029 897828 0 0.00% 6000 0.67% 4.87 0.0005% 6004.8662 0.669% 15 2030 987611 0 0.00% 6000 0.61% 4.87 0.0005% 6004.8662 0.608% 16 2031 1086372 0 0.00% 6000 0.55% 4.87 0.0004% 6004.8662 0.553% 17 2032 1195009 0 0.00% 0 0.00% 4.87 0.0004% 4.8662 0.000% 18 2033 1314510 0 0.00% 0 0.00% 4.87 0.0004% 4.8662 0.000%
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2.7
财政承受能力论证结论
综上所述，本项目财政承受能力论证的结论为 “ 通过论证 ” 。“通 过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划 时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。
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