某某省某某市某某市生活垃圾焚烧发电PPP项目财政承受能力论证
某某 市生活垃圾焚烧发电
PPP 项目
财政承受能力论证报告
某某 市财政局
二○一六年七月
目录
一、项目概况 ................................................. 1 （一）
项目名称 .............................................. 1 （二）
项目运作方式 .......................................... 2 二、 责任识别 ................................................ 2 （一）
股权投资支出责任....................................... 2 （二）
运营补贴支出责任....................................... 2 （三）
承担风险支出责任....................................... 3 （四）
配套投入支出责任....................................... 5 三、 支出测算 ................................................ 5 （一）
财政股权投资支出测算 ................................... 5 （二）
运营补贴支出测算....................................... 5 （三）
风险承担支出测算....................................... 7 （四）
财政配套投入支出测算 ................................... 8 （五）
汇总分析 .............................................. 8 四、 能力评估 ................................................ 8 （一）
财政支出能力评估....................................... 8 （二）
行业领域平衡性评估 .................................... 11 五、 结论 ................................................... 11
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某某 市生活垃圾焚烧发电
ＰＰＰ项目财政承受能力评估
一、项目概况
（一）项目名称 本项目名称：某某市生活垃圾焚烧发电ＰＰＰ项目（以下简称“本项目”或“项目”）
项目概况 本项目地址所属的金山工业园区地处某某市经济发展一级扩散圈内，位于某某市党峪镇区南部，西与地北头镇相邻， 东南与丰润区接壤，北距党峪镇区仅 5 分钟车程，园区内有 112 国道、唐遵铁路南北穿越，地理位置和交通条件十分优越。
项目将用 14 个月时间，建设一个集垃圾处理、发电、余热利用及飞灰处理功能为一体的环保型垃圾处理产业基地， 平均日处理垃圾量可达 300 吨。该项目的建成对于某某市环境保护具有十分重要的意义。
本项目采用独立建设方案进行建设：
某某市生活垃圾焚烧发电工程总占地面积 30000m2，远期总规模为 600t/d 的生活垃圾焚烧线，配套焚烧炉尾气处理设施和余热利用系统。项目分两期建设，其中一期建设规
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模为 300t/d，配置 1 台 300t/d 炉排焚烧炉和 1 台 6MW 凝汽式汽轮发电机组。主设备年运行时间为 8000 小时。同时预留二期建设用场地。主要建设内容为焚烧主体工程、配套工程、生产管理设施，绿化率 15%。项目自土建施工始计，建设期为 14 个月。
（二）项目运作方式 本项目运作方式具体为：
1）通过竞争性磋商方式选择社会投资人； 2）选定的社会投资人在项目地点成立项目公司； 3）某某市人民政府授权环卫处为签约主体与项目公司签署《特许经营权协议》； 4）由项目公司在特许经营期内对本项目进行投资、融资、建设和运营管理； 5）特许经营期结束后，项目公司将正常运行情况下的上述设施完好无偿移交给某某市政府或其指定机构。
二、责任识别
（一）股权投资支出责任 政府方通过竞争性磋商方式选择社会投资人，由中选社会投资人成立项目公司。政府不需出资组建项目公司，因此不承担股权投资支出责任。
（二）运营补贴支出责任 本项目由项目公司负责生活垃圾焚烧发电厂的投资、建
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设、运营、维护工作。政府将按照项目协议约定向项目公司支付垃圾处理运营服务费用。
（三）承担风险支出责任 本项目涉及各类潜在风险，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，应由最有能力消除、控制或降低风险的一方承担风险。在《特许经营权协议》中需具体明确 项目风险的责任分担，实现项目风险在政府和社会资本之间的合理分配。
原则上，项目设计、建设、融资和运营维护等商业风险由社会资本承担；项目法律、政策等风险由政府承担；项目行政审批、不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
具体风险分配见下表：
风险类型
风险描述
分配风险方式与降低风险措施
建设风险
1.完工延误风险 政府造成延误由政府承担，项目公司造成延误由项目公司承担，不可抗力延误通过保险规避风险。
2.建设成本超支风险 项目公司承担。
3.建设质量风险 项目公司承担。
项目运营风险和成本超支风险 4.实际运营成本高于项目公司预期成本
磋商后，此类风险由项目公司承担。
5.由于项目公司的管理问题造成项目运营成本超支
由项目公司承担。项目公司应通过加强管理提高效率以降低这类风险。
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6.由于项目动力、主要原材料价格、人员工资等主要成本因素价格上涨导致成本超支
设计根据直接成本因素来调整生活垃圾焚烧发电处理价格的公式，由政府方与项目公司共同承担此类风险。
生活垃圾供应量不确定性风险
7.生活垃圾量供应不足 政府是否承担这种风险由政府决策。如果政府承担，将会降低垃圾补贴费价格，否则会提高价格，甚至导致招标失败。
8.生活垃圾热值较低
由项目公司承担 通货膨胀 9.由于通货膨胀，项目实际收入减少 由政府方与项目公司共同承担此类风险。
汇率变化 10.由于汇率变化，国外投资者实际收入减少
由国外投资者承担此类风险。
法律变更与经营环境 11. 由于环境保护的需要，对项目在二噁英、臭味等方面的要求提高，会导致项目公司必须投入改造费用或增加运行成本
此类风险应由双方共同承担。一次投入或运行费用增加在一定范围内由项目公司承担，超出一定范围后对超出的部分政府方承担。
12.对项目公司税收等方面的法律变更，导致项目公司实际收入减少 由双方共同分担。在一定范围内的变更由项目公司承担，超出一定范围后由政府方承担超出的部分。
不可抗力 13.政府对项目设施实施征用等
由政府方承担。
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14.发生自然灾害等不可抗力事件，致使项目不能或暂时不能正常运转
要求项目公司为项目设施购买财产保险，用以灾害后项目设施的修复。不可抗力期间，双方各自承担风险。
（四）配套投入支出责任 项目拟建厂选址区域配套成熟，因此政府无需额外的配套投入支出责任。
三、
支出测算
（一）财政股权投资支出测算 本项目政府不承担股权支出责任，股权投资支出为零。
（二）运营补贴支出测算 根据《关于印发<政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引>的通知》（财金〔2015〕21
号），对可行性缺口补助模式的项目，在项目运营补贴期间，政府承担部分直接 付费责任。对运营补贴支出计算公式：
建设成本：根据本项目技术资料，本项目按独立建设方案进行建设的总投资为 32926.28 万元，其中：一类工程建 设费用 26583.07 万元；二类工程建设费用 2548.79 万元； 建设期借款利息为 1092.38 万元；铺底流动资金 371.49 万 元，基本预备费 2330.55 万元。
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合理利润率：合理利润率应以商业银行中长期贷款利率水平为基准，充分考虑可用性付费、使用量付费、绩效付费的不同情景，结合风险等因素确定（财金〔2015〕21 号）。
当前五年期以上贷款基准利率为 4.9%。本项目属于环境治理行业，经营风险较低，初步考虑将年合理利润率定为 5.88%（4.9%乘以调整系数
1.2）。
年度折现率：年度折现率应考虑财政补贴支出发生年 份，并参照同期地方政府债券收益率合理确定（财金〔2015〕
21 号）。
本次项目地点为某某市，参考唐山金融控股集团有限公司债券收益率为 4.35%，本项目暂定折现率为 4.35%。
n：代表折现年数。
财政运营补贴周期：本项目财政运营补贴周期为 29 年， 假设政府自 2018 年开始支付垃圾处理运营服务费用。
年度运营成本：根据环卫处提供资料和行业经验数据测算，本项目年度运营成本为 1468.8 万元。按运营期投产后正常垃圾处理量 300 吨/日计算，年垃圾处理量 108000 吨（按 360
天计算），单位运营成本按
136
元/吨计算，年运营成本
为 1468.8 万元。
当年使用者付费：本项目的使用者付费收入主要为售电
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收入，即为全年售电量×电费单价。根据设计文件及某某市
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电价，得出各年度使用者付费收入如下：
单位：万元 年份
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
0
2052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 年份
2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036
2052.05 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 年份
2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046
2052.05 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052 2,052
根据上述条件计算，29 年内运营补贴合计为 55891.2 万元，平均每年 1927.28 万元。每年支付明细如下：
单位：万元 年份
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
0
757.56 812.13 869.07 928.49 990.49 1055.19 1122.71 1193.16 1266.68 年份
2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036
1343.39 1423.44 1506.98 1594.15 1685.11 1780.02 1879.07 1982.42 2090.27 2202.81 年份
2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046
2320.25 2442.80 2570.67 2704.11 2843.35 2988.65 3140.28 3298.49 3463.59 3635.87
（三）风险承担支出测算 本项目中，政府支出概率较高且支出数额较大的风险事件主要包括政府方造成的完工延误、设计变更调整导致建设成本大幅增加、税收政策调整、政府对项目设施采取的没收和充公行为以及其他不可抗力事件等。
由于上述各类风险引致的具体支出数额和概率均难以准确预测，因此本项目以比例法测算风险承担支出。假定在建设期按全部建设成本 3%进行估算，运营期按全部运营成本5%估算，则本项目在建设期风险承担支出为 1097.54 万元, 在运营期平均 73.44 万元/年,29 年共计支出 2129.76 万元。
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具体如下表：
单位：万元 年份
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
1097.54 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 年份
2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036
73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 年份
2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046
2320.25 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 73.44 （四）财政配套投入支出测算 本项目无额外的配套投入支出，因此配套支出为零。
（五）汇总分析 根据上述分析及测算，按财金〔2015〕21 号文的规定进行计算，特许经营期内财政运营补贴支出共 55891.2 万元； 无股权投资支出和配套投入支出，风险承担支出共 3227.3 万元。具体如下：
单位：万元 年份
2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 年运营补贴 1097.54 831.00 885.57 942.51 1001.93 1063.93 1128.63 1196.15 1266.60 1340.12 年份
2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 年运营补贴 1416.83 1496.88 1580.42 1667.59 1758.55 1853.46 1952.51 2055.86 2163.71 2276.25 年份
2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 年运营补贴 2393.69 2516.24 2644.11 2777.55 2916.79 3062.09 3213.72 3371.93 3537.03 3709.31
四、能力评估
（一）财政支出能力评估 在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长率计算。根据某某市 2011 年至 2015 年每年财政预算执行情况，
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2011-2015 年某某市本级一般公共预算收支情况如下：
单位：万元 年份
一般公共预算
收入
同比增长
一般公共预算
支出
同比增长
2011 125375 — 262135 — 2012 144153 15.00% 270309 3.12% 2013 127613 -11.47% 247251 -8.53% 2014 111051 -12.98% 234864 -5.01% 2015 96500 -13.10% 278736 18.68%
经计算，2011—2015 年某某市本级一般公共预算收入年平均增长率为-5.64%，一般公共预算支出年平均增长率为2.07%。假定 2016—2046 年一般公共预算支出数额增长率为 2%，则 2015—2046 年一般公共预算收支数额预估如下：
单位：万元 年份
一般公共预算支出
年份
一般公共预算支出
2015 278736 2031 382644.80 2016 284310.72 2032 390297.69 2017 289996.93 2033 398103.65 2018 295796.87 2034 406065.72 2019 301712.81 2035 414187.03 2020 307747.07 2036 422470.77 2021 313902.01 2037 430920.19 2022 320180.05 2038 439538.59 2023 326583.65 2039 448329.37 2024 333115.32 2040 457295.95 2025 339777.63 2041 466441.87 2026 346573.18 2042 475770.71 2027 353504.64 2043 485286.12 2028 360574.74 2044 494991.85 2029 367786.23 2045 504891.68 2030 375141.96 2046 514989.52
根据财金〔2015〕21
号文的要求，“每一年度全部
PPP
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项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过
10%”。
综合本项目根据财金〔2015〕21 号文的规定测算结果、财政收支数额预测及本地区其它 PPP 项目支出数额预测，本项目在 2017—2046 年期间各年度支出占当年公共预算支出的比例均在 1%以内，远小于文件要求的 10%上限，考虑到某某市 PPP 项目仍处于起始发展阶段，本项目对本地区财政的影响处于风险可控的范围内，故而通过财政承受能力论证。
具体结果如下：
单位：万元 年份
本项目预计财政支出
预计一般
公共预算支出
占比
2016 0 284310.72 0% 2017 1097.54 289996.93 0.38% 2018 831.00 295796.87 0.28% 2019 885.57 301712.81 0.29% 2020 942.51 307747.07 0.31% 2021 1001.93 313902.01 0.32% 2022 1063.93 320180.05 0.33% 2023 1128.63 326583.65 0.35% 2024 1196.15 333115.32 0.36% 2025 1266.60 339777.63 0.37% 2026 1340.12 346573.18 0.39% 2027 1416.83 353504.64 0.40% 2028 1496.88 360574.74 0.42% 2029 1580.42 367786.23 0.43% 2030 1667.59 375141.96 0.44%
12
年份
本项目预计财政支出
预计一般
公共预算支出
占比
2031 1758.55 382644.80 0.46% 2032 1853.46 390297.69 0.47% 2033 1952.51 398103.65 0.49% 2034 2055.86 406065.72 0.51% 2035 2163.71 414187.03 0.52% 2036 2276.25 422470.77 0.54% 2037 2393.69 430920.19 0.56% 2038 2516.24 439538.59 0.57% 2039 2644.11 448329.37 0.59% 2040 2777.55 457295.95 0.61% 2041 2916.79 466441.87 0.63% 2042 3062.09 475770.71 0.64% 2043 3213.72 485286.12 0.66% 2044 3371.932 494991.85 0.68% 2045 3537.031 504891.68 0.70% 2046 3709.311 514989.52 0.72% 注：表中 PPP 项目预计财政支出合计为本项目预计所需财政支出，某某市暂无有其他在运营的 PPP 项目。
（二）行业领域平衡性评估 本项目涉及生活垃圾焚烧发电处理，目前本项目符合某某生活垃圾处理需求，且除上述项目外，某某市暂未建设其他垃圾焚烧发电项目，因此不会出现 PPP 项目过于集中的问题。
五、结论
实施本项目，当前及今后年度财政支出金额占一般公共
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预算支出的比例小于 10% ，某某市财政对本项目的财政承受能力较强。同时，本项目开展符合某某市经济社会发展需要和当地群众对公共服务的需求，符合行业和领域的均衡性要求。
综上所述，本项目财政中长期持续可行,通过财政承受能力论证。