某某省某某市某某县生活垃圾焚烧发电PPP项目财政承受能力论证报告
某某县生活垃圾焚烧发电 PPP 项目
财政承受能力论证报告
某某县财政局 咨询有限公司
某某县生活垃圾焚烧发电 PPP 项目财政承受能力论证报告
某某县财政局 某某有限公司
2018 年 8 月
目 录 一、 项目描述 .......................................................................................................... 1 （一）
项目名称 ................................................................................. 1 （二）
项目实施主体 .......................................................................... 1 （三）
项目建设背景 .......................................................................... 1 （四）
项目建设基本情况 ................................................................... 2 1.主要产出说明 ............................................................................. 2 2.项目实施机构 ............................................................................. 4 3.合作期限 ..................................................................................... 4 （五）
项目运作模式 .......................................................................... 4 1、PPP 运作方式 ........................................................................... 4 2、回报机制 .................................................................................. 5 二、论证目的和依据 ............................................................................................... 8 （一）
目的 ........................................................................................ 8 （二）
依据 ........................................................................................ 8 三、财政支出责任识别 ......................................................................................... 10 （一）
股权投资 ............................................................................... 10 （二）
运营补贴 ............................................................................... 10 （三）
风险承担 ............................................................................... 10 （四）
配套投入 ............................................................................... 15 四、财政支出责任测算 ......................................................................................... 15 （一）
股权投资支出 ........................................................................ 15 （二）
运营补贴支出 ........................................................................ 15 （三）
风险承担支出 ........................................................................ 16 （四）
配套投入支出 ........................................................................ 17 （五）
财政支出总额 ........................................................................ 17 五、财政承受能力评估 ......................................................................................... 18
（一）
财政支出能力评估 ................................................................. 18 （二）
行业和领域均衡性评估 .......................................................... 20 六、财政承受能力论证结论 ................................................................................ 21 七、 专家评审结论表 ........................................................................................... 22
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一、 项目描述 （一）
项目名称 某某县生活垃圾焚烧发电 PPP 项目，以下简称“本项目”。
（二）
项目实施主体 某某县城区管理综合执法局作为本项目实施机构，按照某某县政府对本项目《实施方案》的批复，在某某县政府授权下，组织各相关部门和单位，开展社会投资人的协议谈判工作。社会资本方最终确定后，由政府方出资代表与社会资本共同出资设立项目公司，某某县城区管理综合执法局代表某某县政府与项目公司正式签订《PPP 项目合同》及相关法律文件。
某某县城区管理综合执法局协助组织具体选择社会投资人的前期准备、协议谈判及后期实施工作。
（三）
项目建设背景 某某县位于某某省东南部，隶属于邯郸市，地处冀、鲁、豫三省交界处，海拔：45 米，是冀、鲁、豫三省经济、文化交流的枢纽地带。某某县是某某省首批扩权试点县、省级历史文化名城，是国家小麦商品粮生产基地，全国食品工业强县，全国粮食生产先进县，被誉为“中国面粉之都”、“中国花生之乡”和“中国小磨香油之乡”。全县面积 1052 平方公里，耕地 110 万亩。全县辖 6 个镇，14 个乡，651 个行
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政村。某某县属黄河冲积平原，黑龙港流域，温带大陆性季风气候，境内有漳河、卫河、马颊河三条河流横贯全境，全县地势平坦，土地肥沃，资源丰富，适合花生、小麦、玉米、大豆等多种农作物和各类干鲜果品的种植。
某某县现有 1 座垃圾处理厂，位于旧治乡李六牌村，日处理能
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力较低，远远不能满足全县的垃圾处理的需求。
生活垃圾焚烧处理技术的能够实现垃圾的快速无害化和最大限度地实行减量化处理，同时还能对焚烧产生的热能进行回收利用，比较适宜大规模处理未经分类的生活垃圾，在国内也有较多的应用。国家在“十二五”期间也大力扶持垃圾焚烧发电技术，并在发电配套费用、上网电价以及税收方面都出台了一系列的优惠政策，目前是建设垃圾焚烧发电厂最好的时机，也是解决某某县环境问题的最好时机。
（四）
项目建设基本情况 本项目估算总投资 27776.15 万元，其中建设投资 26875.89 万 元，建设期利息 857.44 万元，铺底流动资金 42.82 万元。最终投资额度，以建设完成后的政府方相关部门确定的结果为准。
表 1-1 投资估算表 序号 项 目 名 称 费用（万元）
一 第一部分费用 22462.37 1 建筑工程 11944.79 2 设备购置 8711.6 3 安装工程 1805.99 二 第二部分费用 3133.71 三 基本预备费 1279.8
建设投资 26875.89 四 建设期利息 857.44 五 铺底流动资金 42.82
项目总投资 27776.15 本项目实施前期工作费用，统一纳入项目总投资，如果已由政府
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方垫付，项目公司成立后支付给相关政府方。
1 . 主要产出说明 建设规模：设计日焚烧处理城市生活垃圾 500 吨，年处理 18.25 万吨。
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最大年上网电量：5384.00 万度。
建设地点：某某县旧治乡李六牌村生活垃圾处理厂内垃圾填埋场西北角，具体位置详见下图：
用地面积：44038.70 平方米。
垃圾处理工艺：本项目选用引进国外技术，国内生产制造的机械炉排炉工艺，新建一条 500t/d 的焚烧处理线。
烟气处理工艺：本项目烟气处理采用旋转喷雾半干法工艺，烟气排放标准满足《生活垃圾焚烧污染控制标准》（GB18485-2014）要求 （最终以环评报告为准）。
渗沥液处理工艺：本项目拟采用“UASB 反应器＋膜生物反应器 （MBR）＋纳滤（NF）＋反渗透（RO）”处理工艺，处理后出水达到 《城市污水再生利用 工业用水水质》GB/T 19923-2005 中的敞开式循环冷却水系统补充水标准。渗沥液经处理后，回用于冷却塔补水。
工业废水排放标准：本项目废水处理采用“过滤+高效反渗透” 的处理工艺，出水水质达到《城市污水再生利用工业用水水质》 （GB/T19923-2005）中的敞开式循环冷却水系统补充水标准。废水经过处理后，回用于冷却塔补水。
灰渣控制标准 ：1）炉渣热灼减率 ≤3%（重量%）。2）飞灰在 厂内经固化+稳定化处理后，满足危险废物鉴别标准——浸出毒性鉴别 GB5085.3-2007 和《生活垃圾填埋场污染控制标准》
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GB16889— 2008 的要求后，运输至填埋场指定区域进行填埋处理。
噪声控制标准 ：厂内的噪声治理应符合现行国家标准《城市区域环境噪声标准》GB3096，厂界噪声标准执行《工业厂界噪声标准》 （GB12348）中的二类标准。即围墙 1 米处噪声级限度：白天≤60dB
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（A），夜间≤50dB（A）。对建筑物的直达声源噪声控制，应符合现行《工业企业噪声控制设计规范》GBJ87 的有关规定。
恶臭控制：本工程所散发的臭气污染物浓度满足《恶臭污染物排 放标准》GB14554－93 中二级新扩改建标准。
2 . 项目实施机构 某某县城区管理综合执法局。
3 . 合作期限 本项目合作期为 30 年，其中建设期 2 年，运营期 28 年。
（五）
项目运作模式 1、PPP 运作方式 本项目运作方式采用 BOT 方式。
具体运作方式为：某某县政府授权某某县城区管理综合执法局作为实施机构，负责项目实施方案编制、社会资本方采购等工作； 由中标社会资本方独资组建项目公司（SPV），某某县城区管理综合执法局与项目公司（SPV）签署《PPP 项目合同》，项目公司负责项目的融资、投资、建设和运营，合作期满后，将项目所有资产无偿移交给某某县政府或其指定机构。
本项目合作期为 30 年，其中建设期 2 年，运营期为 28 年。项目公司通过发电入网获得上网电费（使用者付费），收益不足部分由政府进行可行性缺口补助。
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图 2 本项目 PPP 运作方式 2、回报机制
项目回报机制指的是项目收入的来源方式，根据财政部《PPP 项目合同指南（试行）》，PPP 项目常见的收益来源有：使用者付费、政府付费和可行性缺口补助。项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，决定了社会资本的回报方式及稳定性，是 PPP 项目运作成功的关键。
本项目回报机制为可行性缺口补助。
项目公司负责投资、建设、运营和维护本项目，收入来源中，一部分为通过焚烧发电并入国家电网，获得的并网发电收入（使用者付费）；第二部分为政府对收益不足部分进行的可行性缺口补助。
具体回报机制如下：
项目公司收入=使用者付费+可行性缺口补助+增值税退税收入
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1 . 使用者付费 项目公司获得的并网发电收入。
2 . 可行性缺口补助 可行性缺口补助=垃圾处理补贴 × 绩效考核系数-（可用性付费 ×
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30%+运维服务）
× （1-绩效考核系数）
（1）垃圾处理补贴 垃圾处理补贴=垃圾处理服务费补贴+垃圾处理量补贴 1）垃圾处理服务费补贴 垃圾处理服务费=结算垃圾处理量×垃圾处理服务单价结算垃圾处理量=实际垃圾处理量-无效垃圾处理量。
2）垃圾处理量补贴：
当实际垃圾处理量低于基本处理量时，按照以下公式计算：
垃圾处理量补贴=（垃圾处理服务单价-垃圾焚烧单位运营可变成本及相关税费）
× （基本处理量-实际垃圾处理量）
（2）绩效考核：
城区管理综合执法局对项目公司建设及运营质量、效率等进行考核（考核方法详见第十章），最终确定绩效考核系数。
（3）支付方式：
可行性缺口补助部分，进入运营期后，城区管理综合执法局每年结合绩效考核情况，确定最终付费金额，并向县财政局发起拨款申请， 县财政局审核通过后支付给项目公司。
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图 3 本项目回报机制
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注:
①“ 基本处理量 ” 为 项目开始运营之日起，合作期限内，某某县政府应与项目公司结
算的各年度最低垃圾处理量。本项目基本处理量设为每年度的垃圾预测量。
②“垃圾处理服务单价”：指某某县政府与社会资本方结算的处理每吨垃圾的政府补贴
单价，根据中标的垃圾处理服务单价下浮率、竣工审计、运营数据审计结果等确定。
③“实际垃圾处理量”：本项目每年实际焚烧处理的垃圾吨数。
④“无效垃圾处理量”：
如果项目公司在处理垃圾过程中：
(1)焚烧炉排放的二 噁 英超标，视为项目公司在被发现违约日前五（5）日加上被发现违
约日至整改完毕日之和的天数，所处理的垃圾为无效处理量； (2)烟气黑度超标，视为项目公司在被发现违约日前三（3）日加上被发现违约日至整改
完毕日之和的天数，所处理的垃圾为无效处理量； (3)大气污染物除二 噁 英和烟气黑度外的任何一项超标，视为项目公司在被发现违约日
前五（5）日加上被发现违约日至整改完毕日之和的天数，所处理的垃圾为无效处理量； (4)恶臭、垃圾渗滤液、其它废水和厂界噪声中任何一项指标超标，视为项目公司在被
发现违约日前三（3）日加上被发现违约日至整改完毕日之和的天数，所处理的垃圾为无效处理量。
(5)地磅计量误差超过国家标准要求的，视为项目公司在被发现违约日前三（3）日加上
被
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发现违约日至整改完毕日之和的天数，所处理的垃圾为无效处理量。
⑤“结算垃圾处理量”：经过双方共同确定，可用于计算垃圾处理服务费的垃圾吨数。
（3）激励相容机制 通过激励相容机制的设计，使社会资本方利己的经济理性行为产生有利于政府和社会公众总体利益的结果。
本项目激励相容机制主要体现为当项目收益超出预测水平一定
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幅度后，超额收益由政府方与社会资本方共享。1）使用者付费部分：
运营期间，当每年的并网电费收入超过预测收入 10%时，10%以内的部分由社会资本享有；超出预测收入 10%的部分扣除收益相关运营可变成本及税费后，20%归政府所有，用于抵扣本项目政府补贴。
2）垃圾处理费部分：
当实际垃圾处理量高于预测垃圾处理量时，超出部分的垃圾处理费收入扣除相关运营可变成本及税费后，20%归政府所有，用于抵扣本项目政府补贴。
二、论证目的和依据 （一）
目的 本报告通过对某某县生活垃圾焚烧发电 PPP 项目中政府方的责任识别以及政府财政能力分析，识别、测算政府和社会资本合作项目的各项财政支出责任，科学评估本项目实施对某某县当前及今后年度财政支出的影响，防范和控制财政风险，为 PPP 项目财政管理提供依据，为政府方决策提供参考。
根据《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21 号）（以下简称“《财政承受能力论证
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指引》”）财政承受能力论证的结论分为“通过论证”和“未通过论证”。“通过论证”的项目，各级财政部门应当在编制年度预算和中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。“未通过论证”的项目，则不宜采用 PPP 模式。
（二）
依据 □
《中华人民共和国预算法》；
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□
《中华人民共和国政府采购法》； □
《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕 43 号）； □
《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76 号）； □
《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金〔2014〕113 号文）； □
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》 （发改投资〔2014〕2724 号）； □
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台运行的通知》（财金〔2015〕166 号）； □
《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金〔2015〕21 号）； □
关于印发《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》的通知（财金〔2016〕92 号）； □
《财政部 住房城乡建设部 农业部 环境保护部关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施 PPP 模式的通知》（财建〔2017〕455 号）； □
《关于规范政府和社会资本合作（PPP）综合信息平台项目
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库管理的通知》（财办金〔2017〕92 号）
□
《某某县生活垃圾焚烧发电 PPP 项目实施方案》； □
《某某县生活垃圾焚烧发电项目可行性研究报告》 □
《市政公用设施建设项目经济评价方法与参数》； □
某某县提供的其他相关的文件资料。
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三、财政支出责任识别 在 PPP 项目全生命周期的不同阶段，对应政府承担不同的义务， 财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴、风险承担和配套投入。
（一）
股权投资 股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
本项目中标社会资本方独资组建项目公司，政府方不出资，股权投资为 0。
（二）
运营补贴 运营补贴支出责任是指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。
本项目采用可行性缺口补助模式。项目运营期间，政府需要通过支付垃圾处理费的形式进行补贴，项目公司依此收回投资成本并获取合理回报。
（三）
风险承担 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。根据项目实施方案，本项目设计了 PPP 模式下的风险分配机制，政府方需承担的风险主要有：
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1.政府决策失误或过程冗长风险 该风险指程序不规范、政府缺乏 PPP 的运作经验和能力、前期准备不足和信息不对称等造成项目决策失误和过程冗长。
本项目中，该风险由政府方承担。
为了对该风险进行有效管理，一方面，双方可在项目合同中设置
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相应的前提条件，前提条件的设置可以有效地防范政府决策过程冗长所来带的危害。另一方面，社会投资者与政府部门应建立协调机制进行充分沟通，以互赢为目标进行项目条件的谈判，并聘请专业机构进行方案论证和决策支持。
2.土地获取风险 土地获取风险包括土地使用权获得困难、土地取得成本和时间超过预期等，使得项目成本增加或项目延期。
本项目中，该风险由政府方承担。
政府在土地获取方面拥有足够的经验和处理此类风险的资源，政府部门的法律效力也能保证土地获取事宜。因此，政府方有义务获得该项目所需要的土地等，并保证项目公司在经营期内有权独占使用。
3.配套设施缺陷风险 配套设施缺陷风险指相关的基础设施缺失、不到位等原因引发的风险。
在本项目中，相关配套设施提供风险由政府方承担。政府方负责完成相应项目配套设施，完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接，若因配套设施未能提供而导致项目无法正常营运，相关损失由政府方承担。
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为了对该风险进行有效管理，首先，建议在合同中约定项目相关的配套安排及时间节点；其次，可以将配套基础设施的齐全设置为合同约定权利和义务生效的前提条件。
4.融资风险 融资风险包括融资结构不合理、金融市场不健全、融资的可及性等因素引起的风险，其中最主要的表现形式是资金筹措困难。
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在本项目中，融资风险由社会资本方承担，具体应对措施为：
1）在采购社会投资人阶段，确定 PPP 项目社会投资人之后，政府方与中标者草签合同，中标者凭草签的合同在规定的期限内完成融资； 2）在建设期和运营期，若发生融资风险，由社会资本方自行承担相应的损失。
5.技术风险 技术风险指所采用技术不成熟、难以满足预定的标准和要求，或者适用性差，迫使追加投资进行技术改进。
在本项目中，技术风险由社会资本方承担。
建议社会资本方在项目前期对项目的规模、前景等项目条件进行合理测算，选择最为合适的技术方案，并在合同中将所选用的方案、应遵循的技术规范和要求等技术细节都明确规定。
6.完工风险 完工风险主要表现为工期拖延，成本超支，项目运营后达不到设计时预定的目标，从而导致现金流不足，不能按时偿还债务等。
在本项目中，由于项目公司技术、成本等因素造成的完工风险由社会资本承担。
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建议明确建设过程中的进度、质量定期检查的期限和流程，以适时对建设过程进行监督管理，并应该明确延误事件发生后的应对方案。
7.能力不足风险 能力不足风险，即由于社会资本方能力不足等原因致使项目建设、运营效率低下，进而导致公共服务质量不高，社会效益、经济效
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益未达到预期。
本项目中，该风险由社会资本承担。
首先，社会资本方应当根据行业特点和运营要求制定科学合理的运营方案，确保本项目能够可持续地实现有效运营。
其次，在本项目中，实施机构可会同第三方机构建立垃圾焚烧发电的绩效考核体系，建立整改和处罚以及退出机制。
第三，在合同中，双方明确规定构成社会资本违约事件的范围， 以及发生这些违约事件之后政府部门应该采取的通知、答复、处理等措施。
8.唯一性风险 唯一性风险，即政府或其他投资人新建或改建其他相似项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争，该风险由政府方承担。
9.政府信用风险 政府信用风险指政府不履行或拒绝履行合同约定的责任和义务而给项目带来的直接或间接的危害。在本项目中，该风险主要体现在可能出现的基本财政支持、项目公司股权变动、项目配套安排等方面。
本项目中，该风险由政府方承担。
社会资本方可在项目合同中要求政府部门作出相应的声明和保
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证，在合同中约定政府履行责任和义务的时间节点和方式。如果政府方不及时履行相关责任和义务，社会资本方有权要求政府方履行责任和义务的同时支付违约金或赔偿金；如果政府方未按约定履行责任和义务，社会资本方有权以“政府方违约”为由提前终止项目，政府方除按本项目剩余资产价值支付补偿金外，还应给予项目公司合理的盈利补偿。
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10.政府干预风险 政府干预风险是指政府部门直接干涉项目建设或运营，影响社会投资者的自主决策权力，进而对项目的建设或运营产生不利影响，该风险由政府方承担。
11.收回/国有化风险 本项目为市政垃圾处理项目，由于项目的性质，项目公司的资产、股权存在着被征收或国有化的风险，由政府方承担。
首先，当风险发生时，社会资本方可依照相关法律法规，要求政府方予以合理的赔偿。其次，双方可以在项目合同中约定，当发生国有化风险时，政府方除按本项目剩余资产价值支付赔偿金外，还应给予项目公司合理的盈利补偿。
12.公众反对风险 因本项目采用焚烧方式处理垃圾，可能会导致选址周围居民的反对。因政府在与公众沟通中处于较有利地位，政府有义务在前期及项目实施过程中做好公众宣传和舆论疏导工作。
如因公众反对导致项目无法正常开展，该风险由政府方承担。
13.法律政策变更风险 法律政策变更风险是指法律、法规及其他政府政策的变化而引起
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项目成本增加、收益降低等后果。
本项目中，本级政府可控的法律变更风险由政府方承担，本级政府不可控的由社会资本方和政府方共同承担。
若本级政府可控的法律变更发生于建设期间，项目公司可提出书面申请延长建设工期，若该变更发生于运营期，项目公司有权向政府方提出补偿要求；若该变更导致合同无法继续履行，则政府方应按项
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目提前终止进行补偿。
14.税收调整风险 税收调整风险包括中央或地方政府的税收政策变更所产生的不利影响。本项目在垃圾处理行业，涉及较多的税收优惠政策，相关的政策存在调整的可能。
因税收调整导致税费增加的，政府方增加相应的政府补贴弥补项目公司收益；因税收政策调整导致税费减少的，政府方在政府付费中扣减相应的金额。
（四）
配套投入 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
四、财政支出责任测算 （一）
股权投资支出 股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入， 应依法进行评估，合理确定价值。计算公式为：
股权投资支出 项目资本金 政府占项目公司股权比例
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根据项目实施方案，社会资本方独资组建项目公司，某某县政府方不出资，股权投资支出为 0。
（二）
运营补贴支出 在本项目合作期限内，政府的运营补贴支出责任为政府绩效付费，每年的政府付费支出测算结果如下：
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表 4-1 运营年度政府总支出 单位：万元
年份 合计 2020 2021 2022 2023 2024 可行性缺口补助 28642.93 874.10 891.51 909.38 927.73 946.57 年份 2025 2026 2027 2028 2029 2030 可行性缺口补助 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 年份 2031 2032 2033 2034 2035 2036 可行性缺口补助 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 年份 2037 2038 2039 2040 2041 2042 可行性缺口补助 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 年份 2043 2044 2045 2046 2047
可行性缺口补助 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55
政府补贴单价为 57.4 元/吨。
测算得全部运营期内政府总支出为 28642.93 万元，平均每年补 贴支出为 1022.96 万元。
（三）
风险承担支出 风险承担支出应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。本项目通过 PPP 实施进行风险合理分配后，政府方需要承担的风险即自留风险，政府方风险承担比例为 5%。
由于无法对风险发生数额和概率进行准确测算，本报告在对风险分类的基础上采用比例法，按照项目的全部建设成本和全生命周期运营成本的 10%对政府风险承担支出进行测算。
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本项目合作期限内政府承担的风险支出为 385.25 万元。
表 4-2 政府各年风险承担支出列表 单位：万元 项目 合计 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024
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建设成本 27776.15 10958.02 16818.12 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 运营成本 49273.93 0.00 0.00 1600.82 1619.41 1638.49 1658.09 1678.20 建设、运营成本之和 77050.07 10958.02 16818.12 1600.82 1619.41 1638.49 1658.09 1678.20 政府风险支出 385.25 54.79 84.09 8.00 8.10 8.19 8.29 8.39 项目 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 建设成本 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 运营成本 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 建设、运营成本之和 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 政府风险支出 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 项目 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 建设成本 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 运营成本 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 建设、运营成本之和 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 政府风险支出 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 项目 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047
建设成本 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
运营成本 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04
建设、运营成本之和 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04 1786.04
政府风险支出 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93
（四）
配套投入支出 在本项目中相关配套支出为 0 元。
（五）
财政支出总额 政府财政支出责任包括政府股权投资、运营补贴支出、风险承担支出和配套投入支出，在合作期内，政府支出责任总金额为 29028.18 万元。各年财政支出总额如下表所示：
表 4-3 政府各年财政支出列表 单位：万元 项目 合计 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 股权投资支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 运营补贴支出 28642.94 0.00 0.00 874.10 891.51 909.38 927.73 946.57 风险承担支出 385.24 54.79 84.09 8.00 8.10 8.19 8.29 8.39
25
配套投入支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 财政支出总额 29028.18 54.79 84.09 882.10 899.61 917.57 936.02 954.96 项目 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032
26
股权投资支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 运营补贴支出 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 风险承担支出 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 配套投入支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 财政支出总额 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 项目 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 股权投资支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 运营补贴支出 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 风险承担支出 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 配套投入支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 财政支出总额 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 项目 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047
股权投资支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
运营补贴支出 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55 1047.55
风险承担支出 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93 8.93
配套投入支出 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00 0.00
财政支出总额 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48
五、财政承受能力评估 （一）
财政支出能力评估 财政支出能力评估，是根据 PPP 项目预算支出责任，评估 PPP 项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。按照财政部的《财政承受能力论证指引》的要求，每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。
根据某某县财政局提供的 2012-2017 年县本级一般财政预算收 支决算表，某某县 2012-2017 年一般公共预算支出数额总体呈现上升趋势，如下表所示。
表 5-1 某某县一般公共预算支出列表 单位：万元 年份 2012 2013 2014 2015 2016 2017
27
一般公共预算支出 180870 204939 216104 293330 276111 302089 增长率
13.31% 5.45% 35.74% -5.87% 9.41% 平均增长率 11.61%
28
通过表 5-1 可以发现，某某县财政一般公共预算支出从 2012 年 180870 万元增长到 2017 年 302089 万元，平均增长率为 11.61%，保持了较高的增长态势。考虑到国家未来经济因结构转型导致的下行风险压力较大，GDP 增速放缓，土地财政收支不确定性增加，结合财政支出按照收支平衡、略有结余的原则，统筹考虑，假设在项目合作期内， 2018 年某某县财政一般预算支出增长率按照 8.59% 计算， 2019-2047 年年增长率按照 9%计算。未来 30 年某某县财政一般公共预算支出预测如下表所示：
表 5-2 某某县未来 30 年一般预算支出预测列表
单位：万元
某某县已有 PPP 项目为某某省邯郸市某某县城西园区污水处理厂（PPP）项目。
本项目政府支出责任和某某县全部 PPP 项目各年度政府支出责 任如下表所示：
表 5-3 某某县全部 PPP 项目各年度政府支出责任表 年度 2018 2019 2020 2021 2022 2023 一般公共预算支出 328047.00 357572.00 389753.00 424831.00 463066.00 504742.00 年度 2024 2025 2026 2027 2028 2029 一般公共预算支出 550168.00 599684.00 653655.00 712484.00 776608.00 846502.00 年度 2030 2031 2032 2033 2034 2035 一般公共预算支出 922688.00 1005729.00 1096245.00 1194907.00 1302449.00 1419669.00 年度 2036 2037 2038 2039 2040 2041 一般公共预算支出 1547439.00 1686709.00 1838513.00 2003979.00 2184337.00 2380927.00 年度 2042 2043 2044 2045 2046 2047 一般公共预算支出 2595211.00 2828780.00 3083370.00 3360873.00 3663352.00 3993053.00
29
单位：万元 项目 2018 2019
2020 2021 2022 2023 2024 2025 本项目政府支出责任 54.79 84.09
882.10 899.61 917.57 936.02
954.96 1056.48 其余项目政府支出责任 220.75 169.65
118.55 67.45 16.35 16.35
16.35 271.85
20
全部 PPP 支出占比
0.30%
0.25%0.26% 0.23% 0.22% 0.20% 0.19% 0.20% 0.20% 0.18% 0.17%
0.15% 0.15%
0.13%
0.12% 0.11%0.10% 0.10% 0.08% 0.07% 0.09% 0.08% 0.08%
0.07% 0.06% 0.06% 0.05%
0.05% 0.05% 0.05% 0.04% 0.04% 0.03%0.03%0.03%
0.03% 0.00%
全部项目政府支出责任 275.54 253.74 1000.65 967.06 933.92 952.37 971.31 1328.33 项目 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 本项目政府支出责任 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 其余项目政府支出责任 220.75 169.65 118.55 67.45 16.35 16.35 16.35 16.35 全部项目政府支出责任 1277.23 1226.13 1175.03 1123.93 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 项目 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 本项目政府支出责任 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 其余项目政府支出责任 16.35 16.35 16.35 16.35 16.35 16.35 16.35 16.35 全部项目政府支出责任 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 项目 2042 2043 2044 2045 2046 2047
本项目政府支出责任 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48 1056.48
其余项目政府支出责任 16.35 16.35 16.35 16.35 16.35 0.00
全部项目政府支出责任 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 1072.83 1056.48
某某县全部 PPP 项目政府支出责任占一般公共预算支出预测数的比例在 0.03%-0.26%之间波动（见下图所示）。
2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 2037 2038 2039 2040 2041 2042 2043 2044 2045 2046 2047 全部占比 0.08 0.07 0.26 0.23 0.20 0.19 0.18 0.22 0.20 0.17 0.15 0.13 0.12 0.11 0.10 0.09 0.08 0.08 0.07 0.06 0.06 0.05 0.05 0.05 0.04 0.04 0.03 0.03 0.03 0.03 图 4 全部 PPP 项目政府支出责任占一般预算支出比例的演化趋势 由以上数据可知，本项目合作期间，某某县所有 PPP 项目的政府支出责任未超过一般公共预算财政支出的 10%。所以本项目通过 PPP 运作符合《财政承受能力论证指引》的要求，完全在财政支出承受能力范围之内的。
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（二）
行业和领域均衡性评估 按照财政部《关于印发政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》（财金[2015]21 号）的要求，行业和领域平衡性评估是根据 PPP 模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和
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公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域 PPP 项目，防止某一行业和领域 PPP 项目过于集中。
根据财政部、发改委、人民银行印发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发[2015]42 号）
指出：在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励运用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与，本项目属于环境保护领域，是国家鼓励采用 PPP 模式的领域。
本项目为某某县第二个 PPP 项目，所以本项目的实施，不会造成某某县 PPP 项目领域过于集中，并且本项目的顺利开展还会对某某县环境保护领域的 PPP 项目起到引领和示范作用，因此本项目是符合财政承受能力论证的行业和领域均衡性要求的。
六、财政承受能力论证结论 综上所述，某某县所有 PPP 项目的政府支出责任占一般预算支出的比例符合财政部的《财政承受能力论证指引》的要求，某某县生活垃圾焚烧发电 PPP 项目运作完全在财政支出承受能力范围之内，同时行业和领域均衡性也符合要求，因此无论从政府支出能力评估还是行业和领域均衡性的角度出发，本项目均能够通过财政承受能力论证。
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七、专家评审结论表