某某市炎帝文化苑PPP项目-财政承受能力论证
《政府和社会资本合作项目财政承受能力论 证》 论
证
报
告
项目名称：
某某市炎帝文化苑 PPP 项目
主办单位：
某某市住房保障和城乡建设管理局
咨询单位：
某某
时 间：
二〇一六年十月
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目录 一、财政承受能力论证依据 ............................................................ 1 （一）财政承受能力论证概述 .................................................. 1 （二）财政承受能力论证的意义 ................................................ 1 （三）财政承受能力论证构成要素 .............................................. 2 二、项目概况 ........................................................................ 3 （一）项目基本情况 .......................................................... 3 1．建设内容 ................................................................. 3 2．项目选址 ................................................................. 3 3 项目规模 .................................................................. 4 4.项目性质 .................................................................. 6 5.项目实施单位 .............................................................. 6 （二）项目目标和效益 .................................................................................................... 6 1.项目目标 .................................................................. 6 2.项目效益分析 .............................................................. 6 （三）项目产出说明 .......................................................... 8 （四）项目进度 ............................................................................................................. 11 （五）项目公司股权结构 ............................................................................................... 12 三、财政承受能力论证依据 ........................................................... 12 （一）运作模式 ............................................................. 12 （二）风险分配框架 ......................................................... 13 1.风险分配基本原则 ......................................................... 13 2.风险分配基本框架 ......................................................... 13 （三）付费机制 ............................................................. 15 （四）投融资结构 ........................................................... 15 四、责任识别 ....................................................................... 16 （一）股权投资支出责任 ....................................................... 16 1.股权投资支出责任识别 ..................................................... 16 2.股权投资支出责任分析 ..................................................... 16 （二）运营补贴支出责任 ....................................................... 16
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1.运营补贴支出责任识别 ..................................................... 16 2.运营补贴支出责任分析 ..................................................... 16 （三）风险承担支出责任 ....................................................... 20 1.风险承担支出责任识别 ..................................................... 20 2.风险承担支出责任分析 ..................................................... 20 （四）配套投入支出责任 ....................................................... 21 1.配套投入支出责任识别 ..................................................... 21 2.配套投入支出责任分析 ..................................................... 21 五、支出测算 ....................................................................... 22 （一）股权投资支出 ........................................................... 22 1.股权投资支出测算依据及基础数据 ........................................... 22 2.股权投资支出计算公式 ..................................................... 22 3.股权投资支出计算过程及结果 ............................................... 22 （二）运营补贴支出 ........................................................... 22 1.运营补贴支出测算依据及基础数据 ........................................... 22 2.可行性缺口补贴支出计算 ...................................................... 23 （三）风险承担支出 ........................................................... 23 1.风险承担支出测算依据及基础数据 ........................................... 23 2.风险承担支出计算公式 ..................................................... 23 3.风险承担支出计算过程及结果 ............................................... 24 （四）配套投入支出 ........................................................... 25 1.配套投入支出测算依据及基础数据 ........................................... 25 2.配套投入支出计算公式 ..................................................... 25 3.配套投入支出计算过程及结果 ............................................... 25 五、能力评估 ....................................................................... 26 （一）财政支出能力评估 ....................................................... 26 1.本项目财政支出责任 ....................................................... 26 2.财政支出能力评估 ......................................................... 26 （二）行业和领域平衡性评估 ................................................... 29 1.行业和领域平衡性分析 ..................................................... 29 2.行业和领域平衡性评估结论 ................................................. 29
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（三）信息披露与校正 ......................................................... 29 （四）财政承受能力论证结论 ................................................... 30
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一、财政承受能力论证依据 （一）财政承受能力论证概述 财政承受能力论证是指识别、测算 PPP 项目的各项财政支出责任， 科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出影响，为财政管理 PPP 项目提供依据。传统的政府采购模式在项目开始时，预算往往被 低估，在项目真实成本出现前产生巨大的沉没成本，而 PPP 模式则 要求在项目开始前就估算出项目全生命周期成本。因此，PPP 有助于 在合同达成之前发现项目的真实成本。
因政府对 PPP 的支持形式不同，会形成不同类型的财政支出责任， 主要分为直接支出责任和或有支出责任。直接支出责任的要求明确，只是支付的具体额度有时并不确定。直接财政责任包括：可行性缺口补助，指政府出资支持具有经济可行性但不具有商业可行性的项目；政府付费，指政府依据项目所提供服务和资产定期支付费用。或有支出责任取决于不受政府控制的未来不确定事件，所以支付的发生、 额度以及时间都难以预知。或有负债主要来自政府对一些风险因素的 担保、比如：汇率、通胀、价格、流量方面的风险、不可抗力、因终 止而需要政府支付的补偿款、以及信用担保。
（二）财政承受能力论证的意义 一是恰当评估财政支出责任可确保 PPP 模式有效且具有竞争性。如果政府不能有效评估支出责任，那么一些投标人会押注于在竞标成 功后与政府重新谈判（届时已没有竞争对手），期望在建设或运营阶 段获得更多政府补助。由于一些企业把赌注压在自己可以影响政府的未来决策上， 在这种情况下，PPP 模式就可能会失效，不能形成有效的竞争，反而助长投机行为。
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二是财政承受能力论证对政府推广 PPP 的信誉非常重要。建立前期清晰的预算机制，以确保按时支付直接负债和或有负债，可以提升社会资本对政府的信任度。如果社会资本认为存在政府支付风险，将 会对政府不信任。即使信任，也可能要求政府承担化解这种风险的成 本，并纳入 PPP 合同的定价机制中，削弱风险分担给政府带来的好 处。
三是开展 PPP 项目财政承受能力论证，是政府履行合同义务的重要保障，有利于规范 PPP 项目财政支出管理，有序推进项目实施， 有效防范和控制财政风险，实现 PPP 模式可持续发展。
（三）财政承受能力论证构成要素 财政承受能力论证的主要构成要素包括：
第一，明确财政承受能力论证流程，并将其纳入 PPP 项目准备与审批程序中（PPP 项目开发阶段）。财政承受能力论证主要包括责任 识别、支出测算、能力评估和论证结论等，其中责任识别又分为股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等。
第二，确保财政承受能力在 PPP 项目实施阶段得到充分监督管理 （PPP 项目实施阶段）。从单个项目和全部项目等不同层面进行监管， 在编制政府中长期预算时安排 PPP 项目支出责任，并根据需要将其 作为政府常规财政报告的内容进行披露。
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二、项目概况 （一）项目基本情况1．建设内容 （1）某某市炎帝文化苑非遗展示中心工程 某某市炎帝文化苑非遗展示中心项目总用地 57704.75m2 （折合 86.56 亩），总建筑面积 20895.7m2 ，项目包括展示中心、室外绿化、铺装等内容， 总投资约为 12486.26 万元， （2）某某市炎帝文化苑农产品展示中心工程 项目总用地 66666.67m2（折合 100 亩），总建筑面积 6505m2，项目包括农产品产品展示中心、公共厕所、室外绿化、铺装、小品等内容，总投资约 9025.46 万元。
（3）某某市炎帝文化苑河道治理及景观绿化提升改造工程项目。
项目景观绿地工程（含水体景观）、硬化铺装工程（含道路铺装、主题展示区铺装）、亮化工程、建筑工程、炎帝主题雕塑工程、城市水秀工程、小品工程、综合管网工程（含市政污水管线改造工程）、标识系统工程及配套设施工程等，总投资为 23507.3 万元。
2．项目选址 本项目三个子项目均位于某某市内，其中：
炎帝文化苑非遗展示中心工程位于丹河以东的锦华街与精卫路交叉口西北侧。
文化苑农产品展示中心工程位于丹河以西的神农路与康乐街交叉口东南侧。
炎帝文化苑河道治理及景观绿化提升改造工程位于康乐东街南侧，锦华街北侧，神农路东侧，精卫路西侧。
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3 项目规模 某某市文化苑 PPP 项，包括三个子项目，总投资 45019.02 万元，具体见表 1-1，各项目主要建设内容包括：
表 1-1 某某市文化苑 PPP 项目投资汇总表 序号
项目
投资
备注
1
某某市炎帝文化苑非遗展示中心工程
12486.26
2
某某市炎帝文化苑农产品展示中心工程
9025.46
3
某某市炎帝文化苑河道治理及景观绿化提升改造工程
23507.3
合计
45019.02
（1）某某市炎帝文化苑非遗展示中心工程 项目总投资为 12486.26 万元，其中：建安工程费用 8821.08 万元，设 备购置费 77.40 万元，其他费用 2817.60 万元，基本预备费 770.18 万元。项目总投资将根据财政审计的竣工决算数为准。（数据来源：达华工程管理 （集团）有限公司山西分公司编制的《某某市炎帝文化苑非遗展示中心工程可行性研究报告》）。
表 1-2 主要技术经济指标表 序号 指标名称 单位 数量 备注 1 总用地面积 m2 57704.75 折合 86.56 亩 2 总建筑面积
20895.7
2.1 地上建筑面积 m2 8362.22
2.2 地下建筑面积 m2 12533.48
3 容积率 - 0.15
4 建筑占地面积 m2 6466.32
5 建筑密度 % 11.2
6 绿地率 % 30
7 机动车停车位 辆 350 全为地下 8 建筑控制高度 m 22.7 最高点 9 工程总投资 万元 12486.26
9.1 建筑安装工程费 万元 8821.08
9.2 设备购置费 万元 77.40
9.3 工程建设其他费 万元 2817.60
9.4 基本预备费 万元 770.18
(2)某某市炎帝文化苑农产品展示中心工程 项目总投资为 9025.46 万元，其中：建安工程费用 5672.78 万元，设 备购置费 136.40 万元，其他费用 2708.21 万元，基本预备费 508.07 万元。项目总投资将根据财政审计的竣工决算数为准。（数据来源：达华工程管理
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（集团）有限公司山西分公司编制的《某某市炎帝文化苑非遗展示中心工程可行性研究报告》）。
表 1-3 主要技术经济指标表 序号 指标名称 单位 数量 备注 1 总用地面积 m2 66666.67 折合 100 亩 2 总建筑面积
6505
2.1 地上建筑面积 m2 6399
2.2 地下建筑面积 m2 106
3 容积率 - 0.1
4 建筑占地面积 m2 4594
5 建筑密度 % 6.9
6 绿地率 % 36.97
7 机动车停车位 个 89 其中无障碍车位 3 个 8 建筑控制高度 m 21.7
9 工程总投资 万元 9025.46
9.1 建筑安装工程费 万元 5672.78
9.2 设备购置费 万元 136.40
9.3 工程建设其他费 万元 2708.21
9.4 基本预备费 万元 508.06
（3）某某市炎帝文化苑河道治理及景观绿化提升改造工程 项目总投资为 23507.30 万元，其中：建安工程费用 18666.09 万元，设 备购置费 216.93 万元，其他费用 2991.02 万元，基本预备费 1633.26 万元。项目总投资将根据财政审计的竣工决算数为准。（数据来源：达华工程管理 （集团）有限公司山西分公司编制的《某某市炎帝文化苑非遗展示中心工程可行性研究报告》）。
表 1-4 主要技术经济指标表 序号 指标名称 单位 数量 备注 1 用地面积 m2 200867.05 折合 301.15 亩 2 主要建设内容
2.1 绿化工程
2.1.1 景观绿地工程 m2 127637 含河道面积（不包括水秀）
2.1.2 水体景观工程 项 1 含驳岸、亲水平台等建设 2.2 硬化铺装工程 m2 55320 含主题展示区铺装、停车场、道路等 2.3 建筑工程 m2 7790 含炎帝宫、神农书院、游客服务中心、公厕等 2.4 炎帝主题雕塑 座 1 锻铜材质 2.5 城市水秀 m2 12900
2.6 小品工程 项 1 含雕塑群、廊亭、假山、景观桥等 2.7 亮化工程 m2 200867.05
2.8 标识工程 项 1 各级各类指示标志 2.9 市政污水管道改造 项 1 包括污水、中水管道改造 2.10 其他配套工程 项 1 含土方工程、配套管线工程、环卫工程等
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3 工程总投资 万元 23507.30
3.1 建筑安装工程费 万元 18666.09
3.2 设备购置费 万元 216.93
3.3 工程建设其他费 万元 2991.02 含土地相关费用 3.4 基本预备费 万元 1633.26
4.项目性质 新建 5.项目实施单位 某某市住房保障和城乡建设管理局 （二）项目目标和效益 1.项目目标 本项目通过政府与社会资本合作模式，旨在提高某某市炎帝文化的品味，满足海峡两岸炎黄子孙，追思先祖，展示某某悠久文化传承；促进产业结构调整，完善投资环境；增加就业机会，提高居民生活水平；健全城市功能，提高城市形象，提升城市知名度。
2.项目效益分析 （1）
项目运作意义 1）项目建设有利于传承弘扬炎帝文化，增进文化认同，维护国家统一和民族团结，有利于促进社会和谐和中华民族伟大复兴 炎帝神农氏是我们中华民族的人文始祖。以炎帝为代表的民族融合发展，经夏、商、周及其后的发展融为一个以中原族体为主的，包括四方民族的多元一体中华民族大家庭。几千年来，炎帝作为中华民族始兴与统一的象征。中华文明的起源是多元的，正由于以炎帝为代表的远古文化作为源头的始基，在这个意义上，炎帝文化就是中华文化之源。而以炎帝子孙为荣，以同源同祖为亲，已成为维护中华民族大团结和统一的感情枢纽和精神力量。保护非物质文化遗产有利于增强中华民族的文化认同，有利于维护国家统一和民族团结，有利于促进社会和谐和可持续发展，是实现中华民族伟大复
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兴的必由之路 2）项目建设是某某市产业结构调整、大力发展文化旅游产业的现实要
求 长期以来，某某市主要依托煤矿资源发展起来的经济体系，在推动某某经济迅猛发展的同时，也带来了产业结构单一、增长方式粗放、资源和环境约束日益加剧等问题，资源型产业的竞争力和比较优势呈衰减趋势。尤其是 2014 年以来，占某某市经济半壁河山的煤炭产业，受山西省煤炭供给侧结构性改革的影响，某某经济也受到严重冲击，迫切需要寻找一条新的出路来替代传统能源产业，加快推进经济结构调整已经成为某某市发展面临的最重要课题。
而另一方面，某某市最具优势的文化旅游产业，近年来虽然实现了蓬勃发展，在全市位居前列，但总体发展水平上处于初级阶段，文化和旅游产业占全市经济的比重仍然偏低。旅游产业资源缺乏整合，开发利用度低，发展定位模糊，产业体系不完整，市场主体势单力薄。
文化旅游产业是国际公认的 21 世纪全球最有前途的“朝阳产业”。文化支撑力已成为促进经济社会发展的动力机制和活力源泉。在经济转型和结构升级的过程中，文化产业成为加快经济结构转型升级的主要选择。特别是在文化消费水平较高、文化资源丰富、文化特色突出的地区，文化产业更易成为国民经济的支柱产业。加快文化旅游产业发展符合科学发展的客观规律。
本项目是某某市打造炎帝文化旅游产业的重点工程。项目建成后将进一步完善和加强文化旅游基础设施，优化旅游规划布局，对大力发展文化旅游产业、使具有某某地域特色的非物质文化遗产得到传承和保护。
3）项目的建设，有利于推动某某市农业精品、名品的快速发展，实现品牌的整合和旗帜品牌的重塑 项目的实施为某某市农产品创造了一个宣传推广平台，将某某市特色
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农产品全面展示给来某某的游客，建立起某某特色农产品给对外宣传的桥头堡阵地。
4）项目实施对修复丹河生态系统，提升城市环境质量，改善居民生活环境具有重要意义 丹河由北向南贯穿某某市全境，为黄河流域沁河水系一级支流，丹河属于季节性河流，水量有限，稀释自净能力弱。新城区域丹河滨水地带缺乏整体景观的开发和打造，场地呈现出杂乱无章的形态，未能发挥其应有的景观作用。
随着经济发展和社会的进步，城镇居民对生活环境品质要求逐渐提高， 丹河的生态系统建设成正逐步成为某某市政府工作的重要内容。因此本项目的实施，促进区域内地表水、中水的合理利用，通过修复河道自然形态， 提高植被绿化水平和水土保持水平，涵养水源，形成自然生态的良性循环， 切实解决影响可持续发展的突出环境问题，与此同时，滨水休闲公园也可为当地居民进行户外休闲、娱乐提供场所，有利于丰富当地居民的生活和提升其生活品质。
（三）项目产出说明 通过项目建设，各子项的产出：
（1）炎帝文化苑非遗展示中心 炎帝文化苑非遗展示中心建设项目属于县级非物质文化展馆，地上总建筑面积 8362 平米，包括了科普展教、公众服务、后勤管理等功能，具体功能布置见表 1-5，通过建设，有助于加快开发炎帝神农文化资源，促进某某市文化和旅游的深度融合，提升某某市文化旅游产业，实现记录着某某社会生产生活方式、风俗人情、文化理念的某某面塑、剪纸、秧歌、鼓书、黑陶、白起豆腐等一系列非物质文化遗产得到传承和保护。
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表 1-5 某某市炎帝文化苑非遗展示中心建规模一览表 空间组成 功能用房 使用面积（m2 ）
建筑面积（m2 ）
小计（m2 ）
占比
科普展教 普通展示厅 2388 3980
4610
55.13% 特别展示厅 270 450 讨论室 108 180
公众服务 图书室 270 450
930
11.12% 科研室 180 300 休息室 108 180
后勤管理 作业室 600 1000
2822
33.75% 试验与准备室 162 270 库房 721 1202 办公室 210 350
合 计
8362 8362 100.00% 备注：公共卫生间男女厕位比例应为 1:1 或 4:6。
（2）炎帝文化苑农产品展示中心 农产品展示中心总建筑面积 6112m2，使用面积 3888m2，具体功能见表1-6。项目的建设，对于当地特色农产品展示与宣传有重要作用，对当地农产品品牌建设，产业发展也具有积极意义，同时农产品展示中心工程也是炎帝文化苑项目的组成部分，对于炎帝农耕文化品牌的打造，将炎帝农耕文化 与当地农产品产业相结合，带动地区产业发展具有重要意义。
表 1-6 某某市炎帝文化苑农产品展示中心建规模一览表 空间组成
功能用房
间数
使用面积
（m2 ）
建筑面积 （m2 ）
展览空间
展览厅
1
1690
2600
公共服务
休闲厅
1
390
600
购物厅
1
329
506
新闻中心
1
195
300
仓储空间
库房
1
650
1000
后勤管理
行政办公用房
5
98
150
临时办公用房
4
130
200
会议室
1
147
226
设备用房
1
260
400
厕所
1
85
130
合计
3888
6112
（3）炎帝文化苑河道治理及景观绿化提升改造工程 项目总用地 200867.05m2（折合约 301.15 亩），主要建设内容包括景观绿化工程、硬化铺装工程、建筑工程、炎帝主题雕像、城市水秀、市政管线
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改造、小品工程、亮化工程、配套工程等。项目的建设对于修复河道自然形态，提高植被绿化水平和水土保持水平，涵养水源，形成自然生态的良性循环都具有重要的作用，同时也对于炎帝文化苑项目的景观有较大的提升。具 体内容见表 1-6。
表 1-7 主要建设内容一览表 序号
工程名称
单位
数量
备注
1
绿化工程
1.1
景观绿化
m2
102537
不含河道景观
1.2
水体景观
1.2. 1
驳岸改造
1497
1.2. 2.1
硬质驳岸
m
857
1.2. 2.2
草质驳岸
m
641
1.2. 2
亲水平台
m2
3000
水秀周边
2
硬化铺装工程
2.1
主题展示区铺装
m2
41471
2.1. 1
主题展示区铺装
m2
37665
2.1. 2
停车场
m2
2131
2.1. 3
红色运动塑胶场地
m2
1675
2.2
道路铺装工程
m2
13849
2.2. 1
沥青混凝土道路铺装
m2
3591
2.2. 2
人行道
m2
4436
2.2. 3
园路
m2
5822
3
建筑工程
3.1
神农书院
m2
350
3.2
炎帝宫
m2
6000
3.3
游客服务中心
m2
1000
3.4
公共厕所
m2
440
两座
4
炎帝主题雕塑
座
1
含基础
5
城市水秀
m2
12900
6
小品工程
6.1
雕塑群
项
1
含 9 组雕塑群
6.2
廊、亭
座
6
6.3
景观桥
m2
810
6.4
景石
项
1
在神农书院周围
6.5
座椅
项
1
含花岗岩石材座椅 334m、石雕座凳 80 个
11
序号
工程名称
单位
数量
备注
7
亮化工程
9m 景观高灯
套
35
5m 景观中灯
套
62
3.5m 景观园灯
套
84
草坪灯
套
125
射灯
套
50
挂柱灯
套
14
地埋灯
套
148
LED 灯带
m
300
8
标识工程
指示、标识牌
项
1
各级各类标识
9
现有市政污水管线改造
新增箱涵
m
1000
拆除箱涵
m
860
原中水管移线
m
600
10
其他配套设施
10.1 土方工程
渣土外弃
m3
19500
外购种植土
m3
66380
场内倒运
m3
32500
毛石挡墙
m3
1141
微地形
m2
78000
10.2 综合管线工程
热镀锌钢管给水管
m
294
PE 给水管
m
3128
含浇洒灌溉供水管
污水管线
m
333
雨水管线
m
629
强电管线
m
18502
含景观照明线路
弱电管线
m
7000
供暖管线
m
940
变配电设备
套
2
630kva，1500kva
柴油发电机组
套
1
规格 100kw
换热机组
套
1
10.3 售卖亭
座
4
10.4 环保设施
果皮箱
个
278
材质以钢木为主
垃圾转运站
座
2
污水处理一体机
台
1
化粪池
座
2
10.5 活动设施
项
1
含篮球场、乒乓球桌凳
（四）项目进度 （1）炎帝文化苑非遗展示中心，建设工期为 2 年（24 个月）。
（2）炎帝文化苑农产品展示中心，建设工期为 2 年（24 个月）。
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（3）炎帝文化苑河道治理及景观绿化提升改造工程项目，建设工期为 2 年（24 个月）
（五）项目公司股权结构 项目总投资初步估算为 45019.02 万元，项目资本金为 20%， 80%为项目公司债务性融资。权益性融资拟以政府指定国有公司某某市 XX 公司和中标社会资本合资成立 SPV 的方式完成，融资额度为 9004 万元，其中政府出资 2701 万元，占股 30%，社会资本出资 6303 万元，占股 70%，债务性融资拟由社会资本负责完成，通过债务性融资的方式进行，融资额度为36015.02 万元。
三、财政承受能力论证依据 （一）运作模式 据财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金【2014】113 号）及本项目特点，拟采用“建设-运营-移交”（BOT）的模式进行运作，项目运作结构如下图：
授权出资代表
PPP协议
股东协议
占股30%
占股70%
可用性服务费+
高平市文化苑 运维绩效费
融资 项目公司
（SPV）
投资、建设、运营维护
金融机构
金融机构
中标社会资本
高平市XX公司
高平市住房保障和城乡建设管理局
炎帝文化苑河道治理及景观绿化提升改造工程项目
炎帝文化苑农产品展示中心工程
炎帝文化苑非遗展示中心工程
授权实施机构
高平市政府
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（二）风险分配框架 1.风险分配基本原则 根据财政部《PPP 项目合同指南》（试行）说明，PPP 项目应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。
在本项目中，风险分配应遵循下列基本原则：
1)承担风险的一方应该对该风险具有控制力、最有效率； 2）承担风险的一方能够将该风险合理转移（例如通过购买相应保险）； 3）承担风险的一方对于控制该风险有更大的经济利益或动机； 4）由该方承担该风险最有效率； 5）如果风险最终发生，承担风险的一方不应将由此产生的费用和损失转移给合同相对方。
本项目实施过程中，相关各方将复杂、难以控制的风险在各方之间进行合理分配，可以有效降低项目总体风险程度，确保项目成功实施。按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险通常由社会资本承担；法律、政策和最低需求等风险通常由政府承担；不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
2.风险分配基本框架 通过考量本项目中政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，按照风险由最有控制力的一方来承担、承担的风险程度与所得回报相匹配、承担的风险要有上限以及风险分配优化、风险收益对等和风险可控的原则。综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分 担风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险 由社会资本承担，法律、政策等风险由政府承
14
担，不可抗力等风 险由项目公司承担。具体而言，本项目的风险分配框架见表 2-1：
风险分配框架
表 2-1 风险类型 政府承担 共同承担 社会资本承担 项目决策、审批延误风险 √
可用性风险
√
市场竞争风险 √
配套基础设施风险 √
政府干预风险 √
腐败风险 √
征用/公有化风险 √
政府信用风险 √
法律及监管体系不完善风险 √
法律变更风险 √
完工风险
√ 融资风险
√ 财务风险
√ 工程/运营变更风险
√ 特许经营人能力不足风险
√ 组织协调风险
√ 运营成本超支风险
√ 技术风险
√ 供应风险
√ 残值风险
√ 社会投资人变动风险
√ 获得项目相关保险
√ 不可抗力风险
√
环保风险
√
项目测算方法主观
√
项目财务监管不足风险
√
费用支付风险
√
税收调整风险
√
合同文件冲突/不完备风险
√
市场需求变化、利率风险及
√
第三方延误/违约风险
√
政府/公众反对风险
√
15
担保增信
项目公司 其他资金 （80%) 其他融资 项目贷 银行贷款 社会资本 30%
项目资本金 （20%) 70%
社会资本 高平市XX公司
项目设施投资建设、运营与维护 特许经营权
（三）付费机制 本项目属于政府可行性缺口补贴项目，本项目按照“可行性缺口补贴” 模式，由政府向项目公司支付使用者付费不足部分。政府可行性缺口补贴方 式的相关支出纳入市政府财政预算。项目建成投入使用后，政府支付缺口补 贴的费用自运营日起开始支付，合作期满后项目设施无偿移交给政府或其 指定机构。
（四）投融资结构 本项目社会效益显著，财务效益欠佳。在项目初期，因巨大的投入成本在初期难以回收。因此，政府需通过投资补贴或运营期财政补贴等方式给予项目可行性缺口补贴（VGF）。运营期内政府以购买可 用性服务和运营绩效服务的方式补偿项目公司建设成本和维护所支出的费用并使社会资本获得合理的回报。政府补贴资金将纳入某某市中长期财政规划。
根据 PPP 项目投融资结构的一般安排，并综合考虑某某市文化苑项目的实际情况，本项目设计了以下投融资结构：
资金流出 资金流入
可用性服务费+缺口补贴费用
图 2-1某某市炎帝文化苑 PPP项目投融资结构图
高平市政府
16
四、责任识别 为了科学评估项目实施对当前及今后年度财政收支平衡状况的影响， 并为 PPP 项目财政预算管理提供依据，需要对项目的各项财政支出责任进行清晰的识别和测算。财政支出责任主要包括股权投资、运营补贴及配套设施的投入。
（一）股权投资支出责任 1 . 股权投资支出责任识别 指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任。如果社会资本单独组建项目公司，政府不承担股权投资支出责任。
2 . 股权投资支出责任分析 在本项目中，政府方承担股权投资支出责任的 5%。
（二）运营补贴支出责任 1 . 运营补贴支出责任识别 指在项目运营期间，政府承担的直接付费责任。不同付费模式下，政府承担的运营补贴支出责任不同。政府付费模式下，政府承担全部运营补贴支出责任；可行性缺口补助模式下，政府承担部分运营补贴支出责任；使用者付费模式下，政府不承担运营补贴支出责任。
2 . 运营补贴支出责任分析 在本项目中的运营期间，政府需向项目公司支付可行性缺口补贴费用。
（1）运营成本 参照前期可研报告和投资收益水平，在项目建设期与质量缺项责任期结束后，本项目需要进行运营维护工作，根据可研资料，本项目的运营成本
17
如表 4-1 所示。
表 4-1 某某市炎帝文化苑运营成本测算表
序号
岗位名称
单位
数量
单价 小计 （万元）
备注 一
管理费用
1 总经理 万元/年 1 8 8
2 财务人员 万元/年 2 4 8
3 综合办公室 万元/年 2 3.5 7
4
保洁人员
万元/年
15
3
45 " 遗 展示 与 农产 品 展
示 5 垃圾清运人员 万元/年 2 3 6
6 安保人员 万元/年 12 3 36
7 设备维护人员 万元/年 6 4.5 27
小计
137
二
炎帝文化苑非遗展示中心工程
1
铺装维护管理成本 m2
28257 4 11
2
绿地养护管理费 m2
17311 6 10
小计
22
三
炎帝文化苑农产品展示中 心工程
1
铺装维护管理成本 m2
25875 4 10
2
绿地养护管理费 m2
17311 6 10
小计
21
四
河道景观维护管理成本
1 景观设施维护管理费 m2 55320 4 22
2 绿地养护管理费 m2 102537 6 62
3 水体保洁费 m2 12900 2.4 3
小计
87
合计
266
（2）运营收入测算 非遗文化展示中心共有停车位 350 个、农产品展示中心共有停车位 89 个、河道治理景观部分停车位 61 个，停车位收费参考当地平均水平，暂按 10 元/个.天估算。参考同类型项目经验，运营期前两年停车位使用率依次为 60%和 80%，第三年至第五年停车位使用率为 85%、90%、95%，随后稳定
18
为 100%，则运营期 10 年内累计含税停车位收入为 1661 万元。
表 4-2 运营收入估算表
序号
年限
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
计算期
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
1.1
停车位收入
非遗文化展示中心
停车位收入
77 102 109 115 121 128 128 128 128 128 停车位数量
350 350 350 350 350 350 350 350 350 350 使用率
60% 80% 85% 90% 95% 100% 100% 100% 100% 100% 单价
3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 农产品展示中心
停车位收入
19 26 28 29 31 32 32 32 32 32 停车位数量
89 89 89 89 89 89 89 89 89 89 使用率
60% 80% 85% 90% 95% 100% 100% 100% 100% 100% 单价
3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 河道景观
停车位收入
13 18 19 20 21 22 22 22 22 22 停车位数量
61 61 61 61 61 61 61 61 61 61 使用率
60% 80% 85% 90% 95% 100% 100% 100% 100% 100% 单价
3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650 3650
合计
110 146 155 164 173 183 183 183 183 183
19
20
（三）风险承担支出责任 1 . 风险承担支出责任识别 指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任。通常由政府承担的法律风险、政策风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况，会产生财政或有支出责任。
2 . 风险承担支出责任分析 （1）法律风险、政策风险：本项目法律和政策风险发生的概率极低； （2）政府方原因导致的合同终止风险：在本项目中，交易结构清晰明了，政府方原因导致合同终止的风险低。
（3）最低需求风险：本项目属可行性缺口补贴项目，政府承担最低 80% 需求风险。
（4）技术风险：本项目采用的是 BOT 的运作模式，前期设计质量引起
的风险由政府方承担，不能转移，因此存在技术风险。
风险分配框架 表 2-4 风险类型 政府承担 共同承担 社会资本承担 项目决策、审批延误风险 √
可用性风险 √
市场竞争风险 √
配套基础设施风险 √
政府干预风险 √
腐败风险 √
征用/公有化风险 √
政府信用风险 √
法律及监管体系不完善风险 √
法律变更风险 √
完工风险
√ 融资风险
√ 财务风险
√
21
工程/运营变更风险
√ 特许经营人能力不足风险
√ 组织协调风险
√ 运营成本超支风险
√ 技术风险
√ 供应风险
√ 残值风险
√ 社会投资人变动风险
√ 获得项目相关保险
√ 不可抗力风险
√
环保风险
√
项目测算方法主观
√
项目财务监管不足风险
√
费用支付风险
√
税收调整风险
√
合同文件冲突/不完备风险
√
市场需求变化、利率风险及
√
第三方延误/违约风险
√
政府/公众反对风险
√
（四）配套投入支出责任 1 . 配套投入支出责任识别 指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。配套投入支出应依据项目实施方案合理确定。
2 . 配套投入支出责任分析 本项目是新建项目，原有配套设施均已齐备，项目公司负责项目的投融资、建设、运营维护，政府不承担配套投入支出责任。
22
五、支出测算 （一）股权投资支出 1 . 股权投资支出测算依据及基础数据 （1）依据：依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。
（2）基础数据：
项目资本金：项目总投资的 20%；
政府占项目公司股权比例：
30 %。
2 . 股权投资支出计算公式 股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例 3 . 股权投资支出计算过程及结果 股权投资支出= 45019.02×20%×30%=2701 万元。
（二）运营补贴支出 1 . 运营补贴支出测算依据及基础数据 （1）依据：应当根据项目建设成本、运营成本及利润水平合理确定， 并按照不同付费模式分别测算。
（2）基础数据：
建设成本：45019.02 万元。
在本项目中的运营期间，政府需向项目公司支付可行性缺口补贴费用。
23
2 . 可行性缺口补贴支出计算 （1）政府可行性缺口补贴服务费
在项目运营期间，政府承担可行性缺口补贴费用，可行性缺口补贴费用计算见表 5-1 表 5-1 政府承担可行性缺口补贴费用
序号
年份
政府承担支出 （万元）
备注
1
2019 6589
2
2020 6551
3
2021 6541
4
2022 6532
5
2023 6522
6
2024 6513
7
2025 6513
8
2026 6513
9
2027 6513
10
2028 6513
合计 65300
（三）风险承担支出 1 . 风险承担支出测算依据及基础数据 （1）依据：应充分考虑各类风险出现的概率和带来的支出责任，可采用比例法、情景分析法及概率法进行测算。如果 PPP 合同约定保险赔款的第一受益人为政府，则风险承担支出应为扣除该等风险赔款金额的净额。
（2）基础数据：
运营费用； 风险比例：
5 %（技术风险引起，养护费用增加约占同期比例）； 2 . 风险承担支出计算公式 （1）比例法。
在各类风险支出数额和概率难以进行准确测算的情况下，可以按照项
24
目的全部建设成本和一定时期内的运营成本的一定比例确定风险承担支出。风险承担成本=项目建设运营成本×风险承担成本比例 由于政策、法律等由政府承担的风险较难准确量化及预测，因此，本项目采用比例法进行该部分财政支出测算。结合本项目特点，采用比例法进行风险测算，比例法主要是按照项目建设运营成本的一定比例确定风险承担成本。
通常风险承担成本不超过项目建设运营成本的 10%。出于谨慎性考虑， 本项目风险系数取上限 10%；可转移风险承担成本占项目全部风险承担成本的比例一般为 70%—85%。那么自留风险在 30%-15%，本项目取中值 20%自留风险=风险承担成本×自留风险成本系数。
（2）情景分析法。
在各类风险支出数额可以进行测算、但出现概率难以确定的情况下，可针对影响风险的各类事件和变量进行“基本”、“不利”及“最坏”等情景假设，测算各类风险发生带来的风险承担支出。计算公式为：
风险承担支出数额=基本情景下财政支出数额×基本情景出现的概率+ 不利情景下财政支出数额×不利情景出现的概率+最坏情境下财政支出数额×最坏情景出现的概率 （3）概率法。
在各类风险支出数额和发生概率均可进行测算的情况下，可将所有可变风险参数作为变量，根据概率分布函数，计算各种风险发生带来的风险承担 3 . 风险承担支出计算过程及结果 （1）本项目风险承担支出数额如下表所示：（单位：万元）风险承担按照政府支出的 5%来计算。
25
（四）配套投入支出 1 . 配套投入支出测算依据及基础数据 （1）依据：应综合考虑政府将提供的其他配套投入总成本和社会资本方为此支付的费用。配套投入支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。本项目中，相关配套投入支出已列支进入项目建设成本中。
（2）基础数据：
由社会资本方投资、建设、运营，在项目建成后 10 年内通过政府可行性缺口补贴模式，向社会资本支付，产生配套投入支出。
2 . 配套投入支出计算公式 配套投入支出数额=政府拟提供的其他投入总成本-社会资本方支付的费用 3 . 配套投入支出计算过程及结果 本项目是新建项目，原有配套设施均已齐备，项目公司负责项目的投融资、建设、运营维护，政府不承担配套投入支出责任。测算时不予计算。为 0 元。
汇总以上分析测算，本项目全生命周期内由财政支出的股权投资、运营补贴分别测算如下：
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政府可行性缺口补贴测算表
序号
年份 股权投资（万元）
运营补贴（万元）
财政补贴费 （万 元）
风险承担费 （万 元）
使用者付费收入 （万元）
总计
备注
1
2017 1621
1621
2
2018 1080
0.0
1080
3
2019
0 6276 314
6589
4
2020
6239 312
6551
5
2021
0 6230 311
6541
6
2022
0 6221 311
6532
7
2023
0 6212 311
6522
8
2024
0 6203 310
6513
9
2025
0 6203 310
6513
10
2026
0 6203 310
6513
11
2027
0 6203 310
6513
12
2028
0 6203 310
6513
合计
2701
0 62190
0
68001
五、能力评估 （一）财政支出能力评估1 . 本项目财政支出责任 财政支出责任数额（i）=当年股权投资支出（i 1 ）+当年运营补贴支出 （i 2 ）+当年风险承担支出（i 3 ）+当年配套投入支出数额（i 4）
2 . 财政支出能力评估 （1）一般公共预算支出测算：
1）基础数据：
①政府综合财力：2010-2015 年度，某某市本级当年一般公共预算支出为 26.32 亿元。
27
表 5-1 某某市地方公共财政收支情况
序号
年份
GDP
环比增长
某某市 公共预算 收入
环比增长 公共预算支出
环比增长 1
2010 1796700
85800
143700
2
2011 2084200 16.00%
102639 19.63% 178266 24.05% 3
2012 2154298 3.36%
119094 16.03% 206771 15.99% 4
2013 2335259 8.40%
126366 6.11% 220788 6.78% 5
2014 2147419 -8.04%
121365 -3.96% 216566 -1.91% 6
2015 1997302 -6.99%
125616 3.50% 263240 21.55% 平均增长率
3%
8.26%
13.29% 注：数据来自于某某市财政局各年度统计数据，统计口径为某某市本级。
2）计算依据：未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均增长率计算，并根据实际情况进行适当调整。
3）结合项目所属财政和国家经济形势，以及前 5 年公共预算支出变化情况，进行修正。因 2011、2012、2013 年属于国家经济高速发展期，进入 2014、2015 年度经济发展放缓，经济下行压力较大，结合某某市一般公共支出方向等，一般公共预算支出计算基数取现值，未来 10 年的平均增长率 修正为 6.5%，计算公式为 P n =P 0 ×[1+6.5%]n ，预测结果见表 4-2。
表 4-2 某某市财政支出能力预测 序号
年份
一般公共预算支出 预测数额（万元）
增长率
备注
1
2017 263240.0 6.5%
2
2018 280350.6 6.5%
3
2019 298573.4 6.5%
4
2020 317980.7 6.5%
5
2021 338649.4 6.5%
6
2022 360661.6 6.5%
7
2023 384104.6 6.5%
8
2024 409071.4 6.5%
9
2025 43...