某某市城区东、南外环道路快速化改造工程PPP项目财政承受能力论证报告
某某市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项目财政承受能力论证报告
（修正稿）
目
录
一、
前言
-------------------------------- ----------------
1 (一) 项目名称 --------------------------------------------- 1 (二) 项目实施机构 ----------------------------------------- 1 (三) 报告编制目的 ----------------------------------------- 1 (四) 报告编制依据 ----------------------------------------- 1 二、
政策指引
-------------------------------- ------------
4 (一) 相关政策 --------------------------------------------- 4 (二) 财政承受能力论证工作流程 ----------------------------- 5 三、
项目概况
-------------------------------- ------------
6 四、
项目
PPP 方案概述
-------------------------------- ---
7 (一) PPP 投融资模式 --------------------------------------- 7 (二) 特许经营安排 ----------------------------------------- 7 (三) PPP 项目公司组建、股权和控制权 ---------------------- 10 五、
主要项目机制
-------------------------------- -------
11 (一) 项目收入机制 ---------------------------------------- 11 (二) 项目调价机制 ---------------------------------------- 14 (三) 主要风险分配 ---------------------------------------- 14 六、
项目投资
-------------------------------- -----------
16 (一) 初始投资 -------------------------------------------- 16 (二) 维持运营投资估算 ------------------------------------ 17
(三) 流动资金估算 ---------------------------------------- 17 七、
财务测算
-------------------------------- -----------
17 (一) 财务评价计算期 -------------------------------------- 17 (二) 项目回报水平 ---------------------------------------- 17 (三) 项目成本 -------------------------------------------- 18 (四) 税务条件 -------------------------------------------- 19 八、
财政承受能力论证
-------------------------------- ---
20 (一) 某某市财政一般预算支出情况 -------------------------- 20 (二) 某某市财政一般预算支出预测 -------------------------- 20 (三) 项目财政支出责任识别 -------------------------------- 21 (四) 本项目财政承受能力分析 ------------------------------ 22 (五) 行业和领域均衡性分析评估 ---------------------------- 27 九、
结论和建议
-------------------------------- ---------
28
1
一、
前言
( 一) 项目名称
某某市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项目（以下简称“本项目”）。
( 二) 项目实施机构
某某市住房保障和城乡建设局（以下简称“住建局”）。
( 三) 报告编制目的
某某市政府决定本项目采用 PPP 模式引入社会投资人，由其与政府授权机构共同出资成立项目公司，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、运营和维护本项目。特许经营期满后，项目公司将项目设施无偿移交给政府指定机构。
结合某某市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项目实际情况和国内城市道路 PPP 模式经验，按国家相关 PPP 政策文件就拟定 PPP 方案进行财政承受能力论证，判断是否可以采用 PPP 模式代替政府传统投资运营方式提供公共服务，以供政府决策。
( 四) 报告编制依据
本报告主要编制依据和参考资料包括：
(1) 《某某市东环南环快速路工程项目可行性研究报告》，同济大
2
学建筑设计研究院（集团）有限公司；
(2) 《某某市城区东、南外环道路快速化改造工程实施方案》，北京金准咨询有限公司，2016 年 1 月； (3) 《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》（国发[2015]42 号文），2015 年 4 月; (4) 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（令第 25 号）， 国家发改委、财政部、住房和城乡建设部、交通运输部、水利部、中国人民银行，2015 年 6 月 1 日施行； (5) 《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金[2014]76 号），财政部；
(6) 《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号），财政部；
(7) 《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》 （财金[2015]57 号），财政部；
(8) 《中华人民共和国政府采购法实施条例》 （某某院令第 658 号）; 2015 年 3 月 1 日；
(9) 《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发[2014]43 号；
(10) 《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）； (11) 《关于印发<地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法> 的通知》（财预[2014]351 号）；
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(12) 《国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724 号）； (13) 《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）
的通知》（财金[2014]113 号）； (14) 《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（ 财库 [2014]214 号）；
(15) 其他相关资料。
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二、
政策指引
( 一) 相关政策
某某院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发 42 号）
中明确：“健全财政管理制度。开展财政承受能力论证，统筹评估和控制项目的财政支出责任，促进中长期财政可持续发展”，“提高新建项目决策的科学性。地方政府根据当地经济社会发展需要，结合财政收支平衡状况，统筹论证新建项目的经济效益和社会效益，并进行财政承受能力论证，保证决策质量”。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》 （财金[2014]76 号）中明确：“健全债务风险管理机制。地方各级财政部门要根据中长期财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目进行财政承受能力论证。” 财政部《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金[2014]113 号)中明确，“为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴等财政支出不得超出当年财政收入的一定比例”。
财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)中明确，“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%。省级财政部门可根据本地实际情况，因地制宜确定具体比例”，“在进行财政支出能力评估时，未来年度一般公共预算支出数额可参照前五年相关数额的平均值及平均增长
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率计算，并根据实际情况进行适当调整”。
( 二) 财政承受能力论证工作流程
根据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)，PPP 项目财 政承受能力论证工作流程如下：
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三、
项目概况
某某市城区东、南外环道路快速化改造工程，全长 17 公里，规划用地红线宽度 60 米，道路标准横断面采用四块板型式，主路宽度 26 米（双向六车道），设计车速 80km/h；辅路宽度 8 米（双向四车道），设计车速 60km/h。全线设跨线桥 8 处，地道 2 处，立交桥 3 座。主要建设内容包括道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管线土建工程、绿化工程及交通工程中的道路标线施划等。
东、南外环路快速化将成为某某市东部、南部对外联通的新门户。东环路北部与太旧高速、南部通过顺城街与榆祁高速连通，同时其直接服务于高校新区，东、南外环快速路将成为省内外旅客进入某某市的一条重要干道。
东、南外环路快速化建设将极大的促进某某市东部、南部区域快速发展。东环路沿线分布着汽车工业园区、物流园区、体育公园、植物园、游乐园等生产休闲园区，南部沿线有潇河湿地公园、修文组团、科创城潇河组团等。东、南外环路快速化建设将改善该区域的可达性、便捷性， 为相关园区的后续发展注入新的动力。东、南外环路快速化建设是加强组团联系，推进经济、社会发展的重要载体。
根据同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司提供的《某某市东环南环快速路工程项目可行性研究报告》及某某市住房保障和城乡建设局提供的基础数据，本项目投资估算总金额为 265415 万元（其中包括工程建安费、预留费用、建设期利息以及征地、拆迁、勘察、设计、监理等其他费用）。
7
四、
项目
PPP 方案概述
( 一) PPP 投融资模式
图 图
4-1 整体
PPP 模式结构图
( 二) 特许经营安排
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资[2014]2724 号)明确，政府和社会资本合作（PPP）模式可通过特许经营等方式与社会资本建立长期合作关系。根据某某院发布的《基础设 授权
注资/授权 招商 可用性服务费 运维绩效服务费 股东协议 社会投资人 特许经营协议 参股 控股 委托监理 政府监管 投资 建设 运营 工程监理 期满移交
晋中市政府
监理公司
PPP公司
公投公司下设子公司
行业监管部门
晋中市财政 晋中市城区东、南外环道路快速化改造工程
晋中市住房保障和城乡建设局 道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、
电力管线土建工程、绿化工程及交通工程中的道路标线施划等
政府指定机构
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施和公共服务特许经营管理办法》的相关规定和要求，某某市城区东、南外环道路快速化改造工程引入社会资本宜实施特许经营模式。相关要点包括：
1. 特许经营实施机构
由某某市人民政府授权某某市住房保障和城乡建设局担任本项目特许经营实施机构，负责与中选社会资本签署特许经营合同，代表政府方承担项目相应监管任务。
2. 特许经营范围
本项目特许经营范围包括投资、建设、运营和维护某某市城区东、南外环道路快速化改造工程。
3. 特许经营权
政府授权出资人与社会投资人共同出资组建项目公司，政府授予项目公司特许经营权，由项目公司投资、建设、运营和维护某某市城区东、南外环道路快速化改造工程。特许经营期满后，项目设施无偿移交给政府指定机构。
项目公司在特许经营期内提供投资、融资、建设、运营和维护服务， 在满足可用性付费和绩效评价的条件下，市财政向项目公司支付项目可使用服务费和运维绩效服务费，项目公司收回投资并取得回报。
4. 特许经营期
特许经营期共计 21 年，其中建设期 1 年，维护期 20 年。
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5. 项目投资
项目公司注册资金为项目总投资的 20%，中选社会投资人与政府授权出资人（公投公司子公司）出资比例分别为 80%、20%，双方均以货币出资。
社会投资人负责本项目除项目注册资本外所有的资金筹措； 项目债务资金全部由项目公司负责债务偿还。
6. 建设实施
(1) 前期工程
本项目由政府方完成如下前期工作，包括项目立项、环评报告及批复、项目可行性研究报告及批复、项目初步设计及审批、施工图设计、土地报批、征地拆迁等各相关工作，由政府方在特许经营合同签署后向项目公司交接。各前期相关工作费用由项目公司承担。
(2) 工程建设范围
本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管线土建工程、绿化工程及交通工程中的道路标线施划等，由项目公司负责投资建设。
(3) 建设管理
项目工程由项目公司根据特许经营协议约定的建设范围负责整体建设。项目公司应与监理单位签订《监理合同》，由监理单位负责项目的监理工作。
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7. 项目运营
包括本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管道土建工程、绿化工程、交通标线以及路面卫生保洁等，由项目公司负责运营维护及管理。
项目进入运营期后，政府方将按照 PPP 项目合同的约定支付可用性服务费和运维绩效服务费，具体的支付安排以社会投资人投标相关竞价金额和 PPP 项目合同约定为准。
8. 移交阶段
特许经营期结束时，项目资产到期按协议约定标准无偿移交政府指定机构。
( 三) PPP 项目公司组建、股权和控制权
1. 公司组建
由中选社会资本与政府授权出资人（公投公司子公司）共同组建 PPP 项目公司。
2. 股权结构
中选社会资本与政府授权出资人（公投公司子公司）在 PPP 项目公司中的股权比例分别为 80%、20%。PPP 项目公司中各股东实行同股同权。
3. 注册资本
PPP 项目公司注册资本 53083 万元，注册资本出资方式为货币出资。
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五、
主要项目机制
( 一) 项目收入机制
1. 政府购买服务费
本项目的主要内容为道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、等，无使用者付费。因此，项目回报机制主要采用政府付费以财政补贴名义进行支付（市财政进行支付）。付费包括可用性服务费及运维绩效服务费。
(1) 可用性服务费在运营期内根据绩效评价结果，由市财政逐年向项目公司支付。可用性服务费包括项目建设总投资、融资成本、税费、其它支出及必要的合理回报。
(2) 运维绩效服务费在项目缺陷责任期完成后开始支付，由市财政根据绩效评价结果按年向项目公司支付。运维绩效服务费包括维护成本、税费、其它及合理的回报。根据国家相关标准和有关技术要求，并参照其他相关城市道路养护费用实际支出情况，现确定项目特许经营期限为 21 年（包括 1 年建设期和 1 年项目缺陷责任期）时，总运维绩效服务费支付上限为 13287 万元。
(3) 市政府需要及时安排市财政将支付可用性服务费及运维绩效服务费纳入年度预算和中期财政规划，并通过市人大对预算的审批，保障项目服务费用的及时支付。
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2. 政府购买服务费计算
经营期内各年的购买服务费用如下：
年度 服务费合计 （万元）
年度可用性服务 费（万元）
年度运维绩效服 务费（万元）
备注 第一经营年 A B C
第二经营年 A B C
第三经营年 A B C
第四经营年 A B C
第五经营年 A B C
第六经营年 A B C
第七经营年 A B C
第八经营年 A B C
... … A B C
(1) 购买服务费为可使用服务费与运维绩效服务费之和，即 A=B+C。
(2) 年度可用性服务费计算
年可用性服务费，按项目全投资财务内部收益率(税后)不高于社会资本基本预期（6%），综合考虑约定项目公司承担的投资、运营成本、税费等边界条件，进行测算。
其中：
CI ：
PPP 项目公司现金流入量；
CI= 年度可用性服务费+ 年度运维绩效服务费
13
CO ：
PPP 项目公司现金流出量；
CO= 建设投资（工程量清单综合总价+ 工程建设其他费用+ 预留费用）﹢运营成本﹢应缴企业所得税
(CI-CO)t: 第 t 年的净现金流量；
IRR:项目投资财务内部收益率；
注：以上各项的计算都基于现金流，且不考虑物价变动影响。
(3) 年度运维费按年度考核计算
运维绩效服务费在项目缺陷责任期完成后开始支付，由市财政根据绩效评价结果按年向项目公司支付。运维绩效服务费包括维护成本、税费、其它及合理的回报。根据国家相关标准和有关技术要求，并参照其他相关城市道路养护费用实际支出情况，现确定项目特许经营期限为 21 年（包括 1 年建设期和 1 年项目缺陷责任期）时，总运维绩效服务费支 付上限为 13287 万元。运维费按年度考核支付。实际支付按照投标人报价的运维绩效服务费优惠率及运维绩效考核结果进行支付。
各年运维绩效服务费上限费用表（单位：万元/ 年）
年份 1 2 3 4 5 6 7 费用 —— —— 266 266 266 399 399 年份 8 9 10 11 12 13 14 费用 399 531 531 531 664 664 797 年份 15 16 17 18 19 20 21 费用 797 930 930 1063 1196 1329 1329
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( 二) 项目调价机制
本项目不设调价机制。经营期内运营维护成本的增加由乙方自行消化和承担。
( 三) 主要风险分配
实施 PPP 需对项目全生命期风险进行识别和合理配置。结合本工程特点，经研究梳理，主要风险和风险配置方案见下表。
表 表
5-1 风险识别和分配表
序号
风险种类
政府承担
社会投资人承担
1
项目用地土地报批风险
√
2
征地拆迁实施及成本超支风险
√
3 项目审批风险 √
4
项目公司债务偿还风险
√
5
项目融资风险
√
6 项目设计、建设相关风险。包括技术风险、工程质量风险、完工风险以及移交资产不达标的风险等。
√
7
建设成本超支风险
√
8
物价变动风险
√
15
序号
风险种类
政府承担
社会投资人承担
9 政治不可抗力(包括非因政府方原因且不在政府方控制下的征收征用和法律变更等)
√
√ 10 自然不可抗力 √ √
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六、
项目投资
( 一) 初始投资
1. 可行性研究报告投资估算
根据同济大学建筑设计研究院（集团）有限公司提供的《某某市东环南环快速路工程项目可行性研究报告》及某某市住房保障和城乡建设局提供的基础数据，本项目投资估算总金额为 265415 万元（其中包括工程建安费、预留费用、建设期利息以及征地、拆迁、勘察、设计、监理等其他费用）。
表 表
6-1 项目投资估算汇总表
序号
工程或费用名称
估算金额（万元）
1
建筑安装工程
197004
2
工程建设其他费用
46823
3
预留费用
16386
4
建设期利息 5202
5
投资估算总金额 265415
2. 投资计划
本项目建设期 1 年，在 1 年内即完成全部的建设投资。
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( 二) 维持运营投资估算
本项目运营维护范围包括本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管道土建工程、绿化工程、交通标线以及路面卫生保洁等，所需费用计入运营成本，因此本项目无需维持运营投资。
( 三) 流动资金估算
本项目非经营性项目，无需流动资金。
七、
财务测算
( 一) 财务评价计算期
项目财务分析计算期 21 年，其中建设期 1 年（2016 年），在 2017 年进入 20 年运营维护期。
( 二) 项目回报水平
对于“投资+建设+运营”型 PPP 项目，采用 PPP 项目财务内部收益率 （即 IRR）指标衡量 PPP 项目公司回报水平。
根据本报告调研，在 2012～2014 年期间，基于国内银行长期贷款基准利率约为 6.55%左右的情况下，社会资本常见回报水平如下：
(1) 高速路或道路项目：全投资（税后）IRR 不高于 8%。
(2) 轨道交通 PPP 项目：全投资（税后）IRR 不高于 8%(北京地铁 4 号线、14 号线、16 号线)。
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(3) 污水处理 PPP 项目：资本金 IRR 约 8%～10%；
(4) 固废处理 PPP 项目：资本金 IRR 约 8%～10%；
(5) 供热 PPP 项目：资本金 IRR 约 8%;
(6) 大中型水力发电项目上网电价机制调整前，多数省区水电上网电价核定原则：资本金 IRR 为 8%； (7) 电力央企项目收购：资本金 IRR 为 8%～10%。
从以上可见，社会资本对 PPP 项目投资回报水平预期，与其所投资项目类型和所在行业基本无关，而是与当期资本市场资金利率水平相关。
目前央行公布的 5 年期以上长期贷款基准利率为 4.90%，较之 2012～2014 年期间已大幅下调。因此本报告认为在方案研究和项目招商推广阶段，宜争取按财务内部收益率 6%左右与社会资本沟通收益预期。本报告暂按社会资本投资财务内部收益率不高于 6%作为研究阶段社会资本收益率预期基本方案。
( 三) 项目成本
1. 折旧和摊销
在本报告的测算中，PPP 项目公司项目资产的折旧和摊销按以下方式处理：
(1) 对于由“工程建安费用、工程建设其他费用及预留费用”形成和对应的项目资产，按 20 年全部摊销； (2) 由于 PPP 合作期(特许经营期)届满后，PPP 项目公司将无偿向政府指定机构移交全部项目资产，因此本次在经营期末年不再考虑剩余
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资产净值(余值或残值)的回收，对 PPP 项目公司资产余值的回收通过“约定车公里服务费价格”在经营期间进行消化和补偿。
2. 经营成本
经营成本主要为日常维护成本，主要用于维护管理：包括本项目涉及的道路工程、桥梁工程、排水工程、照明工程、电力管道土建工程、绿化工程、交通标线以及路面卫生保洁等。
根据国家相关标准和有关技术要求，并参照其他相关城市道路养护费用实际支出情况，现确定项目特许经营期限为 21 年（包括 1 年建设期和 1 年项目缺陷责任期）时，总运维绩效服务费支付上限为 13287 万元。
( 四) 税务条件
1. 增值税及附加
本项目非经营性项目，不涉及增值税及附加。
2. 企业所得税
根据《中华人民共和国企业所得税法》，本次测算中企业所得税税率按 25%计。
3. 营业税
本项目为政府付费项目，项目回报机制为市财政以财政补贴的方式 （包括可用性服务费及运维绩效服务费）给于项目公司回报，暂不涉及营业税。
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八、
财政承受能力论证
( 一) 某某 市财政一般预算支出情况
据某某市财政局提供的资料显示，某某市 2010～2015 年财政预算支出情况见表。
表 表
8-1 某 某某市 市
2010-2015 年财政预算支出情况表
单位：万元
年度
2011 年 年
2012 年 年
2013 年 年
2014 年 年
2015 年 年
市本级
274269 321385 399687 438974 450198 榆次区
147255 184965 209376 206586 263442 开发区
32600 44410 51638 61293 74800 某某 市合计
454124 550760 660701 706853 788440
( 二) 某某 市财政一般预算支出预测
根据《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金 [2015]21 号），在进行财政支出能力评估时，要求“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”。因此本报告仅对某某市一般公共预算支出进行预测。
地方政府未来长期财政收入和支出受多种因素影响。考虑与目前增长水平的衔接，以及随着各年基数不断扩大，增长率将逐步走低的趋势， 为对 PPP 项目财政承受能力进行论证，本报告暂按以下增长率方案预测未来某某市财政一般预算支出。
2016 年，增长率按 6%预计；
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2017～2021 年期间：增长率暂按 8%预计；
2022～2024 年期间：增长率暂按 6%预计；
2025～2027 年期间：增长率暂按 4%预计；
2028 年以后：增长率暂按 3%预计。
按上述财政一般支出增长率预测方案，各特征年财政一般支出预测见下表。
表 表
8-2 某某 财政未来一般预算支出预测表
单位
万元
年份 2017 2022 2027 2032 2037 2042 某某市 902606 1301664 1645170 1907203 2210970 2563121
( 三) 项目财政支出责任识别
依据财政部《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》(财金[2015]21 号)，PPP 项目全生命周期过程的财政支出责任，主要包括股权投资、政府付费、风险承担、配套投入等。
股权投资支出责任是指在政府与社会资本共同组建项目公司的情况下，政府承担的股权投资支出责任，如果社会资本单独组建项目公司， 政府不承担股权投资支出责任； 政府付费支出责任是指在项目运营期间， 政府承担的直接付费责任； 风险承担支出责任是指项目实施方案中政府承担风险带来的财政或有支出责任，通常由政府承担的法律风险、政策风险、最低需求风险以及因政府方原因导致项目合同终止等突发情况， 会产生财政或有支出责任； 配套投入支出责任是指政府提供的项目配套工程等其他投入责任，通常包括土地征收和整理、建设部分项目配套措
22
施、完成项目与现有相关基础设施和公用事业的对接、投资补助、贷款贴息等。
现阶段，除针对具体的方案模式对股权投资支出责任和政府付费支出责任进行量化分析外，本报告暂不对风险承担支出责任和配套投入支出责任进行量化分析，原因如下：
关于风险承担支出责任，最低需求风险已纳入方案机制设计中予以考虑，其他风险如法律风险、政策风险及合同终止等风险在现阶段尚无法预计，因此不考虑对风险承担支出责任进行量化分析；关于配套投入支出责任，本报告所有方案模式均已覆盖全部工程范围，目前阶段尚未有明确的配套支出责任，因此不考虑对配套投入支出责任进行量化分析。
( 四) 本项目财政承受能力分析
1. 项目财政支出 责任
根据项目财政支出责任识别以及财务测算，PPP 模式下，在整个特许经营期间，如不考虑社会资本提前退出的相关安排，则财政支出责任范围主要包括股权投资和运营补贴。
(1) 股权投资支出责任
本项目由政府方与社会资本合作成立 PPP 项目公司运作，政府出资方（公投公司子公司）在项目公司占有股权比例暂定为 20%，故政府股权投资支出约为 10617 万元。
(2) 政府付费支出责任
按满足 PPP 项目公司全部投资财务内部收益率为 6%测算各年财政
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付费。付费包括可用性服务费及运维绩效服务费，其中可用性服务费总额为 529767 万元，运维绩效服务费总额上限为 13287 万元。
(3) 风险承担支出责任
在 PPP 模式下，初始投资超支、经营成本超支等方面的风险均有 PPP 项目公司中的社会资本承担，而 PPP 方案中的政府方不承担超概风险， 因此，政府方在此方面的风险承担支出责任为零。
其他风险如法律风险、政策风险及合同终止等风险在现阶段尚无法预计，因此暂不考虑对以上风险承担支出责任进行量化分析。
(4) 配套投入支出责任
本方案中，项目前期的建设征地拆迁、管线改移等工作有政府方负责实施，而费用由 PPP 项目公司向政府方承担。PPP 模式已覆盖全部工程范围，目前阶段尚未有明确的配套投入支出责任，因此不考虑对配套投入支出责任进行量化分析。
2. 项目财政承受能力评估
根据某某市财政预算安排，政府方股权投资与可用性服务费中包含征地拆迁部分的支出责任将从政府性基金预算中安排，余下部分以及运维绩效服务费支出责任将从一般公共预算支出中安排。
本项目估算总投资约 265415 万元，征地拆迁投资约 39000 万元。因项目征地拆迁部分的支出计入政府性基金支出，不纳入财政承受能力评估范围，通过对可用性服务费中征地拆迁所占比例进行拆分后，项目财政承受能力分析结果如下：
在 PPP 模式下(项目投资 IRR=6.00%)，本项目财政支出责任占比一
24
般预算支出情况见表 8-3，占比最大值出现在项目运营第一年，即 2017 年，该年财政支出责任占一般预算支出的比例为 2.44%。全部项目累计财政支出责任占比一般预算支出情况见表 8-4，占比最大值出现在项目运营第二年，即 2018 年，该年财政支出责任占一般预算支出的比例为 3.98 %。
图
8 8- -1 1
本项目及本市全部
PPP 项目财政支出责任占比一般支出情况图
由此可见，本项目 PPP 模式在财政承受能力范围内，也为某某市其他 PPP 项目留存了相应空间。
晋中市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 25
表 表
8-3 本项目财政承受能力分析表
单位：万元
序号
项目
合计 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 1 财政支出责任 462933 9057 22029 22295 22295 22295 22428 22428 22428 22560 22560 22560 1.1 股权投资支出 9057 9057 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
1.2 可用性服务费支出 440589 0 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 运维绩效服务费支出 13287 0 0 266 266 266 399 399 399 531 531 531 1.3 风险承担支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1.4 配套投入支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 2 财政支出预算 —— 835746 902606 974814 1052799 1137023 1227985 1301664 1379764 1462550 1521052 1581894 3 支出责任/预算支出 —— 1.08% 2.44% 2.29% 2.12% 1.96% 1.83% 1.72% 1.63% 1.54% 1.48% 1.43% 序号 项目 合计 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 —— 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 —— 1 财政支出责任 462933 22693 22693 22826 22826 22959 22959 23092 23225 23358 23358 —— 1.1 股权投资支出 9057 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 ——
1.2 可用性服务费支出 440589 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 22029 —— 运维绩效服务费支出 13287 664 664 797 797 930 930 1063 1196 1329 1329 —— 1.3 风险承担支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 —— 1.4 配套投入支出 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 —— 2 财政支出预算 —— 1645170 1694525 1745361 1797721 1851653 1907203 1964419 2023351 2084052 2146573 —— 3 支出责任/预算支出 —— 1.38% 1.34% 1.31% 1.27% 1.24% 1.20% 1.18% 1.15% 1.12% 1.09% ——
晋中市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 26
表 表
8-4 全部项目财政承受能力分析表
单位：万元
序号
项目 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026 1 某某市餐厨废弃物处理 PPP 项目 800 0 478 478 598 717 797 797 797 797 797
2 某某至太原城际铁路 2 号线某某市境内土建工 程 PPP 项目
0
8513
16064
0
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449 3 本项目 9057 22029 22295 22295 22295 22428 22428 22428 22560 22560 22560 4 所有项目累计支出 9857 30542 38838 22774 36343 36595 36675 36675 36807 36807 36807 5 财政支出预算 835746 902606 974814 1052799 1137023 1227985 1301664 1379764 1462550 1521052 1581894 4 累计支出/预算支出 1.18% 3.38% 3.98% 2.16% 3.20% 2.98% 2.82% 2.66% 2.52% 2.42% 2.33% 序号 项目 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 —— 2027 2028 2029 2030 2031 2032 2033 2034 2035 2036 —— 1 某某市餐厨废弃物处理 PPP 项目 797 797 797 797 797 797 797 797 797 797 ——
2 某某至太原城际铁路 2 号线某某市境内土建工程 PPP 项目
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
13449
—— 3 本项目 22693 22693 22826 22826 22959 22959 23092 23225 23358 23358 —— 4 所有项目累计支出 36940 36940 37073 37073 37206 37206 37339 37472 37605 37605 —— 5 财政支出预算 1645170 1694525 1745361 1797721 1851653 1907203 1964419 2023351 2084052 2146573 —— 4 累计支出/预算支出 2.25% 2.18% 2.12% 2.06% 2.01% 1.95% 1.90% 1.85% 1.80% 1.75%
晋中市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 27
( 五) 行业和领域均衡性分析评估
自 2013 年末，某某院倡导大力发展 PPP 模式以来，至今近 30 个省份启动了 PPP 试点，推出了 2000 多个招商项目，项目总投资额近 4 万亿。
目前，山西省政府推出了多个政府与社会资本合作（PPP）项目， 广泛的分布在了水利工程、公路交通、污水处理、供热、供气、生态建设、卫生医疗等市政基础设施以及公共服务领域。2015 年 11 月，山西省推出首批政府和社会资本合作（PPP）示范项目 12 个。其中，首批国家级 PPP 示范项目 3 个，涉及水务、医疗、市政三大领域；首批省级 PPP 示范项目 9 个，总投资 373.95 亿元。本项目属于道路基础设施，是公共服务领域的 PPP 项目，属于国家鼓励采用 PPP 模式的行业和领域范围。同时本项目为城市道路基础设施项目，是对山西省既有各类项目中所涉及相关行业和领域的较好补充。
本项目的中某某市财政支出责任在可接受范围内，为其他行业和领域的 PPP 项目预留了资金空间。根据《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》【财金[2015]21 号】中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，财政支出预算空间较为充足。
此外，东、南外环路快速化工程将成为某某市东部、南部对外联通的新门户。东环路北部与太旧高速、南部通过顺城街与榆祁高速连通， 同时其直接服务于高校新区，东、南外环快速路将成为省内外旅客进入某某市的一条重要干道。项目的实施将对某某城市影响力有着一定加大， 并可进一步提升城市形象，进而促进其他相关行业和领域的发展。
晋中市城区东、南外环道路快速化改造工程 PPP 项目 财政承受能力论证报告 28
九、
结论和建议
1. 某某市城区东、南外环道路快速化改造工程实施 PPP 模式有利于扩宽城市道路建设渠道，及时增加公共交通服务供给，满足某某市城市交通的交通可持续发展需要；有利于促进经营机制转变，减缓政府风险承担；有利于充分发挥社会资本优势，提高运营管理和服务水平。
2. 在财政支出能力方面，本报告认为“PPP 方案”为可行方案。财政支出责任占比一般预算支出最大值出现在运营期，并逐年递减的趋势。本项目财政支出责任占比最大值出现在项目运营第一年， 即 2017 年，该年财政支出责任占一般预算支出的比例为 2.44%。全部项目累计财政支出责任占比最大值出现在项目运营第二年， 即 2018 年，该年财政支出责任占一般预算支出的比例为 3.98%。根据《关于印发《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引的通知》【财金[2015]21 号】文中“每一年度全部 PPP 项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过 10%”，本项目财政支出责任压力在可接受范围，通过财政承受能力论证。
3. 就行业和领域均衡性分析，本项目的政府付费占用某某市就 PPP 项目的财政支出，但均在可接受范围内，为其他 PPP 项目预留了空间。本项目的建成，将极大改善附近居民的交通出行情况，缓解地面交通压力，通过票价收入能获得一定的收益，不会过重增加本地财政的负担。因此，本项目的建设运营不会影响某某市 PPP 项目的均衡性，通过财政承受能力论证。