现行中国石油行业管理体制法律研究

［摘 要］中国石行业经过半个多世纪的发展，行业整体实力不断增强。相对低级别的分散管理体制面临挑战。政府管理石油行业主要基于四个目的：消费者利益，供给保证（经济安全），国家安全和环境保护。十二五转轨阶段，政策趋向和立法态度趋向于结构调整，战略储备建设，管道保护和安全防范等方面。

［关键词］石油行业 管理体制 能源 制度

一、行业现状

中国石行业经过半个多世纪的发展，整体实力不断增强，产业结构日趋合理，完整的产业链条已具规模。据预测到2015年，我国的石油需求总量将增至5.0亿～5.3亿吨，对外依存度将有可能升至60%左右。中国石油业主要由三大国有公司垄断。陆上，中石油，中石化南北划江而治，海上主要是中石油控制。勘探开采阶段，三大石油公司基本掌握了我国的石油权，非国有和国有控股以外的成分较少。成品油市场，中石油中石化占主导，基本上控制了成品油批发专营权。汽油柴油零售定价权，市场监管权等政府职能。（ 向清，2007）2010年，据英国《金融时报》报告显示，中石油位居全球500强企业榜首，成为全球市值最大的企业。（百科名片，2010）然而，石油业发展在能源进口，结构调整，大型石油公司的国际化，政治博弈，价格波动，环境安全，油气产品贸易壁垒等方面任面临诸多挑战。

二、体制及制度分析

目前，中国的能源管理模式是相对高级别分散式的。管理机构由综合协调部门，综合管理部门，具体能源部门和相关监管部门构成。综合协调机构是国家能源委员会，综合管理部门是发改委下设的能源局。相关能源监管部门包括科技部，商务部，财政部，环保部，国资委等。能源机构经过多年改革，迄今尚未形成一个国家级的，统一的，长期稳定的管理部门。近几年分别进行了煤炭，石油，电力领域的改革，但缺乏整体设计，是表面，局部，低效的，未触及宏观层面的能源体制在笔者看来，中国能源管理体制改革明确战略目标，统一规划是首要的。政监分开，进一步政企分开，设置高级别的管理部门-能源部是最终目标。能源监管机构的设置，可以考虑借鉴电力行业监管模式，先设立独立中央地方两级油气监管机构，待时机成熟合并为综合性的能源监管机构。直接设置综合性的监管委员会尚不成熟，单一产业监管刚刚起步，传统利益关系尚未理顺，法律体系还不健全。

政府管理石油行业主要基于四个目的：消费者利益，供给保证（经济安全），国家安全和环境保护，围绕着四个目标，形成了相应法律规范群。

四个部委负责消费者利益保护。反垄断法》，《反不正当竞争法》针对石油业对垄断，不正当竞争行为进行规制，来保护消费者利益。石油行业垄断主要表现在超高定价和拒绝交易，滥用市场支配地位和行政垄断。国务院反垄断委员会负责组织、协调、指导反垄断工作。工作职责和程序依据《反垄断法》和《国务院反垄断委员会工作规则》。商务部颁发成品油，原油资质，管理经营者集中行为。发改委指导石油价格调节，管理价格同盟等价格违法行为。工商部门查处成品油不正当竞争，限制竞争行为和滥用市场支配地位行为。

石油行业涉及相关环境保护的部门主要是环境保护行政主管部门。从勘探开发，加工储备，利用转换到输送都涉及环境保护问题。《宪法》，《环境保护法》，《大气污染防治法》，《固体废物污染防治法》，《环境影响评价法》，《石油天然气管道保护法》等均有涉及。环保部主要负责石油行业环保政策，基本环境制度建立健全，污染工作。国家海洋局负责石油企业勘探开发活动的海洋环境保护。水利部负责水环境水资源保护工作，防治石油企业活动对水环境水生态的破坏。农业部下属的渔业局，国土资源部的地质环境司，耕地保护司也有相关环保职能。

确保经济发展，油气需求的部门主要有国家发改委下属的能源局，国土资源部及中国人民银行，财政部，国家税务总局等政策制定部门。国家能源局和国土资源部是能源资源主管部门。能源局作研究提出石油业发展战略，研究拟订发展规划和年度指导性计划，提出油气产业政策，推进体制改革等政策活动，其下属的几个处级机构可再生能源处，石油天然气处，石油储备办专门负责可再生能源开发利用，石油天然气行业管理，石油资源储备工作。国土资源部下属两个司专管矿产资源。

当前石油资源立法体系包括：《矿产资源法》，配套行政法规，专项法规，相关环境资源法规（涉及土地，环保，安全生产，能源利用），相关政策规定和内部行业规范。《矿产资源法》是矿产资源领域基本法，也是调整石油资源的基本法。从勘察登记，开采审批到勘探，开采确立了各项基本制度。《矿产资源开采登记管理办法》，《矿产资源补偿费征收管理规定》,《矿产资源法实施细则》,《矿产资源勘查区块登记管理办法》等行政法规是基本法的细化和补充。《节约能源法》围绕能源节约利用展开，其中包括原油，成品油和液化石油等。

石油行业立法缺陷早已暴露，基本石油天然气法的缺位，体系杂乱无章，层级过低是突出矛盾。矿产资源法的滞后，储备制度，监管制度，安全预警，事故处理的法律缺位也不容忽视。事实上，中国石行立法最大的问题不在于缺少制度，在于制度的规范化和有效整合。大量的行业制度各自为政，条块分割，政策和内部规定占绝大比例，这些内容恰恰是上述缺位的重要法律的组成部分，已经在石油业发展中发挥着重要作用，只是规范化程度低，协调性差，彼此冲突，没能引起立法机构和政府的重视。

作为宏观调控部门中国人民银行通过汇率利率，货币政策，国家税务总局通过税收政策，财政部通过财政政策，影响石油行业经济政策，调控石油资源价格，保障石油资源供需平衡，指导石油健康行业发展。专门的能源政策制定部门中，国家能源委员会负责研究拟订国家能源发展战略，国家能源局也有微观政策制定权。

与安全相关的石油行业管理涉及三方面问题。其一，保障石油能源供应。国家发改委经济运行局负责保障煤电油资源供应，价格司管理石油价格，国家能源局石油储备办专门负责石油储备工作。其二，石油业的安全生产，由国家安全生产监督管理总局（简称国家安监总局）负责，规范安全生产的法律主要有《矿山安全法》，和《安全生产法》。其三，外资介入能源行业与国家安全的关系。商务部，能源局，和司法部都有权负责外资在我国能源领域的活动。我国从1978年开始允许和国外石油公司合作进行石油天然气勘探和开采。发改委06年发布的《利用外资“十一五”规划》中突出强调引导外资在能源领域投资，加快国内石油天然气的勘探、开发、利用及输送管道建设。如何在不同的垄断环节和非垄断环节向外资开放，成为十二五规划及今后长时期的议题。

三、石油行业的近新趋势与政策回应

石油行业监管制度怎样应对新的趋势，值得从监管制度上分析。最新趋势及政策走向体现在以下方面。

第一，促升级，调结构，促效率。《石化产业调整和振兴规划》，《石油和化工产业结构调整指导意见》等准入条件的发布，均围绕结构调整。国际金融危机赋予了破解这一重大主题深层次的意义。国际能源局近期表示，十二五期间，油气能源一要理顺与其他能源消费的关系，二要重点顺应发展方式转变，在科技发展，低污染，低耗能上作文章，以求上中下游产业链条形成合力。哥本哈根大会前，中国政府向世界庄严承诺：到2020年，单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年下降40%～45%。坎昆一轮谈判，中国代表团与各方就资金支持、技术转让、适应、森林保护以及发展中国家能力建设等基本问题达成一定共识。然而，旧国际秩序的存在，国家利益各自为重，资金的匮乏，实质性成果达成的预期推向了南非会议。在笔者看来，石油和化学工业结构矛盾是深层次的，产业结构调整是长期复杂的。淘汰落后产能的重点不应该完全放在关停环节上，更多精力宜用于建立落后产能退出机制、转移劳动力就业以及引导投资方向上，从根本上实现石油化工行业产业升级。

第二，搞活，完善石油战略储备体系建设。2008年底，在向有关部门递交的《关于加大进口石油建立国家能源战略储备机制的建议报告》中，中商联石油委就已指出，在油价重回高位之前，国家可以利用现有的民营仓储资产加快进行原油储备，充分发挥民营石油企业的进口和储备能力。2009年5月，利用社会库容存储国储油资格招标项目曾于2010年5月14日在北京开标。最终，6家民企获准介入国家石油战略储备。（中华商务网，2010）民营企业业的介入，在石油储备领域市场化改革迈出关键一步，如何在商业储油上充分发挥民营资本和民间闲置油库的作用作用，建立有效的风险防控机制，有待于石油储配基本法的出台和相关配套规定的实施。

第三，强话对石油天然气管道的保护，完善管网建设。2010年6月25日第十一届全国人民代表大会常委员会第十五次会议通过了《中华人民共和国石油天然气管道保护法》，首次从法律的角度规定了石油、天然气管道各方的权利义务责任，理清了管道活动中的有关法律关系，明确了保护措施。国家能源局表示，十二五期间将重点加强能源输送管网建设，提高能源配置能力，形成布局合理、衔接通畅、安全可靠的体系。

第四，基于墨西哥灾难，大连港事件等重大石油事故，开始从行业规范，技术标准，应急处理预防机制到制度的全面反思。笔者以为，安全预警和生态补偿机制的建立无可厚非，传统的预防原则更值得检讨。预防是从操作程序，技术规范到制度安排的详细化。单纯口号化，现有的安全制度形同虚设。所谓的事前，事中和事后的全程防控，除了前两个突击性，应付性执行外，后者常常是以事故的形式体现救济作用的。问题症结在于预防制度本身惩罚，激励内容空白和预防制度违法问责的不足。由此，将现行的问责制度和奖惩机制重心提前到预防部分，不失为一条现实的选择。

四、结语

经济发展发展方式转变中，受传统发展观念制约，大型石油企业的市场化改革尚不成熟，又面临新的贸易壁垒。另一方面，管理体制运行和制度设计出现新的难题。怎样处理好政治体制改革和经济体制改革的关系，协调石油产业中消费者，石油企业，国家相关机构的利益。如何形成国家的石油管理理论，将石油业管理和制度体系的推进稳步纳入能源管理体制框架内，都是国家层面亟待研究的。

参考文献：

[1]向清：石油行业垄断垄断及法律规制研究,《西南政法大学硕士学位论文》，2007.2

[2]百科名片：中国石油天然气集团公司，http://baike.baidu.com/view/43877.htm，最一次访问时间2010-7-28

[3]中华商务网：民间石油储备悄然推进 明确细则尚待出台，/97/9713/971301/news/20100525/145940.asp，最后一次访问时间2010-6-29

推荐访问:管理体制 中国石油 法律 研究 行业