某某省某某市某某县南部生活垃圾填埋场项目财政承受能力论证报告
某某县南部生活垃圾填埋场项目
财政承受能力论证报告 （评审修改版）
某某 县南部生活垃圾填埋场项目
财政承受能力论证报告
（评审修改版）
某某
2015- - 09- - 17
项目名称：某某县南部垃圾填埋场项目财政承受能力论证报告
-I-
目
录
前言
................................ ...........................
1 1 、 、
总则
................................ .......................
2 1.1 指导思想................................................... 2 1.2 编制原则................................................... 2 1.3 编制依据................................................... 2 2、 、
项目概况
................................ ...................
4 2.1 某某县概况................................................. 4 2.2 某某县基础设施建设规划概况................................. 8 2.3 项目概况................................................... 9 2.4 项目必要性................................................ 16 3 、
PPP 模式设计方案
................................ ..........
19 3.1 PPP 概述 .................................................. 19 3.2 项目方案.................................................. 21 4、 、
责任识别
................................ ..................
29 4.1 股权投资.................................................. 29 4.2 运营补贴.................................................. 29 4.3 风险承担.................................................. 30 4.4 配套投入.................................................. 43 5、 、
支出测算
................................ ..................
44 5.1 股权投资支出.............................................. 44 5.2 运营补贴支出.............................................. 44 5.3 合理利润率变化对于运营补贴支出的影响...................... 47 5.4 不同利润率条件下的政府补贴................................ 48
-I-
5.5 风险承担支出.............................................. 48 5.6 配套投入支出.............................................. 51 5.7 本项目逐年财政支出........................................ 52 6 、能力评估
................................ ...................
54 6.1 行业和领域均衡性评估...................................... 54 6.2 财政支出能力评估.......................................... 57
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前言
某某县为解决某某县南部三镇小寨镇、双塔镇和曹庄乡的垃圾处理问题，拟在某某县小寨镇建设南部生活垃圾填埋场项目。目前，项目已经完成勘察、设计、征地等前期工作，并对于一期工程进行了招标，但没有进行建设，原因是本项目建设资金缺口较大。
2014 年，财政部发文《财政部关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》（以下简称通知）（财金{2014}76 号），鼓励民间资本和政府合作采用 PPP 模式（public-private partnerships），完成公共服务业基础设施建设的存量项目或新建项目，为某某县基础设施建设，尤其是公共服务行业，如垃圾处理项目、供水项目和城市污水厂项目的建设提供了新的模式。某某县对于 PPP 模式相当重视，财政局成立了 PPP 科室，组织多次会议筛选某某县可以采取 PPP 模式的项目，并对这些项目的可行性和必要性聘请该领域的专家、学者进行了初步的研究。
某某县南部生活垃圾填埋场项目属于公共服务类项目，建设必要性显而易见，可解决南部三镇的垃圾处理问题，改善南部三镇卫生环境，符合某某县十二五规划的相关要求，是某某县重点筛选拟作为 PPP 模式进行建设的项目之一， 于 2015 年 4 月开始启动，进入项目申报的准备工作。
根据《财政部政府和社会资本合作模式操作指南》（财金{2014}113 号）第十二条规定，在项目的准备阶段，应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力进行验证。为此某某县城市管理和综合行政执法局委托我司进行财政承受能力论证报告的编制工作。
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1、总则
1.1 指导思想
全面贯彻落实党的十八大精神，以及某某院、发改委、财政部、河北财政厅等有关部门对于 PPP 项目相关的法律法规和通知，严格按照 PPP 项目实施的步骤，根据某某县近年来的财政收入和支出，实事求是地分析和评估项目本身以及某某县政府的支出能力，为本项目按照 PPP 实施的可行性从财政能力角度，给出明确结论，为某某县政府、某某县财政局以及某某县城市管理和综合行政执法局等相关部门提供决策依据。
1.2 编制原则
（1）按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》进行编制； （2）根据项目的预算、项目实际招投标价格，实事求是确定项目后期投资额； （3）充分考虑某某县财政状况，以政府在 PPP 项目中投入最小化、风险最低化为原则； （4）参考与本项目同类的风险划分和取值办法，做到依据充分，考虑周全；
1.3 编制依据
（1）某某院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见（国办发 [2013]26 号）
（2）《某某院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号）
（3）《某某院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45 号）
（4）《某某院关于创新重点领域投融资机制 鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号）
（5）国家发改委关于开展政府和社会资本合作的指导意见（发改投资 [2014]2724 号）
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（6）关于制止地方政府违法违规融资行为的通知（财预[2012]463 号）
（7）《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76 号）
（8）《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》 （财金[2014]113 号）
（9）财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法（财预[2014]351 号）
（10）《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金[2015]21 号）
（11）住房和城乡建设部关于进一步鼓励和引导民间资本进入市政公用事业领域的实施意见（建城[2012]89 号）
（12）河北省市政公用事业特许经营管理办法（冀建城[2003]406 号）
（13）河北省人民政府关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见（冀政[2014]125 号）
（14）邯郸市市政公用事业特许经营管理办法（邯政令[2004]105 号）
（15）《中华人民共和国预算法》 （16）《城市生活垃圾卫生填埋处理工程项目建设标准》（建标 124-2009）
（17）《生活垃圾卫生填埋处理技术规范》（GB50869-2013）
（18）《生活垃圾卫生填埋场环境监测技术要求》（GB/T18772-2008）
（19）《城市生活垃圾卫生填埋场运行维护技术规程》（CJJ93-2011）
（20）《某某县南部生活垃圾填埋场工程项目申请报告》（2014.4）
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2、项目概况
2.1 某某县概况
某某县位于河北省邯郸市东北部，地理位置优势，交通发达，处于东部发达地区和西部欠发达地区的交汇带，晋、冀、鲁、豫四省交界处，中原经济区黄金位置。距四省省会太原、石家庄、济南、郑州四市机场均在 200 公里以内；距天 津港口、黄骅港口均 350 公里左右；距内陆开放口岸邯郸海关 65 公里。
某某县东临京福高速公路、京沪、京九铁路和 106 国道；南靠青银高速公路； 西临京珠高速公路、京广铁路和 107 国道；邯临公路、邢临高速自南北两侧横穿 过境，纵贯全县的 214 省道即将升级国道；邯（郸）黄（骅）铁路贯通线和联接 线在县境内交汇，境内全长 36.5 公里，设有曹庄镇货运站和某某综合站。
某某自然资源丰富，隶属于全国最大的煤炭基地之一--邯郸市，境内已探明矿物资源达 40 多种，盛产特别适合铸造用的焦炭和优质铸造用铁矿石，生产的生铁含硫量在 0.03%以内，是球墨铸铁的优质原料。煤炭和铁矿石储量分别达到 40 亿吨和 4.8 亿吨。全县建有 1 个 220KV、3 个 110KV 和 6 个 35KV 变电站， 电力充足，所隶属的邯郸市还是电力输出基地，电力资源丰富。
2014 年，GDP 完成 88 亿元，增长 9.6%，增幅居全市第四、东部县第二。固定资产投资完成 115.3 亿元，增长 26%，增幅居全市第四、东部县第二。社会消费品零售总额完成 25 亿元，增长 13.4%，增幅居全市第三、东部县第二。全部财政收入完成 3.63 亿元，增长 18.2%，增幅全市第一；全部税收完成 3.27 亿元，占全部财政收入的 90%。一般公共预算收入完成 2.04 亿元，增长 24.4%， 税收占比 82.2%。城镇居民人均可支配收入 19238 元，农村居民人均可支配收入 9961 元，分别增长 9.6%和 11.7%。
某某产业特色鲜明，铸造和装备制造、纺织、辣椒及食品加工、商贸物流四大主导产业企业发展到 1152 家，2013 年实现增加值 49.5 亿元，占全县生产总值的 58%。
铸造和装备制造产业：某某县铸造和装备制造产业起源于上世纪 70 年代初
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期，目前形成了小寨镇铸造为主、双塔镇标准件为主、某某镇装备制造为主的三大企业群体，产业企业及其配套企业近 300 家，年产值 78.5 亿元，增加值 14.3 亿元。产品主要有市政铸件、建筑扣件、消防管件、机械配件、汽车零部件、水泵及配件、冶金机械、搪瓷炊灶具、铁路铸件、工程钻机等十大系列上千个品种， 其中市政铸件、汽车配件、标准件、工程钻机多种产品在全市、全省占据重要位置，在同行业中有较高知名度。产品营销网点遍布全国 20 多个省市和英国、比利时、意大利、美国、沙特阿拉伯等欧美、中东国家和地区，10 余家企业通过了 ISO9000 国际质量体系认证，2 家企业获得了 ISO14000 环境管理体系认证和英国 BSI 公司颁布的风筝标记产品认证，5 家企业拥有产品自营出口权。
近两年来，某某县铸造和装备制造产业龙头企业除原有的虹光公司、群山公司、田野公司、国峰公司等少数几家知名度较高、规模和经济贡献度较大外，又涌现了宝特公司、鑫泰公司、锐利公司、鑫企公司、鑫贝斯公司等一批骨干企业， 科技含量较和附加值较高的新能源装备、工程机械、汽车配件、消防管件等产品逐渐成为主体，产业转型升级步伐不断加快。
为了促进铸造产业的可持续发展，某某县于 2006 年 3 月份在铸造企业相对 集中的小寨镇，规划建设了占地 3.2 平方公里的铸造工业园区，并被列为邯郸市 十大工业园区之一，距即将通车运营的邯黄铁路曹庄站仅 2 公里。2011 年 7 月份，某某经济开发区（一区三园）经省政府批复，列入省级经济开发区，其中南区即现在的铸造园区。区内入驻企业 33 家，拥有消失模铸造、“垂直分型无箱射压”造型（迪砂）、“水平分型脱箱射压”造型、树脂砂铸造、精密铸造、全自动冲压成型、静电喷涂等先进生产工艺和设备，可生产铸钢、球墨铸铁、灰铸铁、可煅铸铁（玛钢）、铸铝铸件，配套有模具制造加工、产品机械加工，产业内部初步形成了相互协作、配套生产的发展格局，产业链条不断延伸，集群效应已初步彰显。
纺织产业：某某纺织产业(原棉纺产业)起源于上世纪 80 年代的某某县第一家村办棉纺企业——中风正线厂。此后，经历了三次快速发展时期：第一次是 2000 年前后，棉纺业开始了快速扩张，由原来的少数几家迅速发展到 30 余家；
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第二次以 2006 年风正棉纺工业园区建立为标志，每年新上纺织企业都在 10 家以
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上，且企业规模较大，产业群体规模逐渐显现；第三次是以 2008 年世界金融危机爆发为起点，某某县棉纺企业迎难而上，加快了设备更新换代步伐，泰坦、日发等较为先进纺机开始成为主流，替代了 1601、603 等落后纺机。同时，新上了一批织布、服装等项目，形成了较为牢固的基础和明显的优势。2012 年以来， 随着百连纺织公司、立达纺织公司等瑞士立达气流纺、高档紧密赛络纺生产线的建成投产，及紫昱家纺、豪斯服饰、荆泽缝纫线等项目的建设，某某县纺织产业装备水平再次实现新突破，纺织产业龙头企业的产品附加值和装备水平步入国际先进行列。全县拥有纺纱、织布、服装加工企业 145 家，年产 6-21 支棉纱 15 万 吨，占全国低支纱市场份额的 15%以上，年产值 74.8 亿元，增加值 13.6 亿元。
2014 年，纺织产业完成税收 9800 多万元，占全县财政收入的四分之一以上，占全部税收的 30%以上。
辣椒及食品加工产业：某某辣椒种植历史源远流长，有确切记载的历史是距今 1400 多年的隋朝。凭借某某充足的光照、优良的土质和协调的水肥气热条件， 经过世代的精心培植，某某辣椒形成了自己的特色，优化为现在的“羊角椒”。明、清时期，某某辣椒已驰名燕赵大地，成为地方官吏向宫廷进贡的贡品，倍受青睐。
上世纪五、六十年代某某辣椒种植逐步形成规模，到 70 年代后期种植面积 达到 2-3 万亩，发展成为商品种植，产品主要是辣椒干制品，外贸出口。改革开 放为某某辣椒注入了新的活力，种植面积在 1983 年、1984 年的高峰时达到了 13 万亩。全县辣椒加工企业摊点迅速增加到近百家，产销两旺，成为全国著名的辣椒生产基地。1983 年荣获外贸部颁发的优质产品“荣誉证书”，1985 年被商业部评为“全国优质产品”，在国内外市场上享有较高声誉。近年来，全县辣椒种植面积稳定在 8 万亩左右，年产鲜红椒 1.2 亿公斤，辐射周边县市种植辣椒 30 余万亩，县内有辣椒加工企业 100 多家，年可加工鲜椒 38 万吨，主要产品有辣 椒干、辣椒粉、剁椒、淹渍椒、精制辣酱等五大系列 200 多个品种，市场覆盖国 内 20 多个省市，并出口日本、韩国等 10 多个国家。培育了“天下一品”、“天下红”、“维品红”等品牌，先后荣获河北省著名商标、国家金奖、全国优秀新产品奖等荣誉称号。县内有 2600 多名常年从事辣椒营销的经纪人队伍，搞活了
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辣椒流通。
随着辣椒产业的发展壮大，某某县先后被确定为“省级龙型经济”、“河北省重点产业集群”、“中国辣椒产业龙头县”、“河北省一县一业一园科技示范工程首批示范县”、“河北省整合农业财政资金发展辣椒特色产业试点县”，辣椒产品被命名为“中国特产名品”，“中国辣椒网”被评为“河北省县域经济特色网站”。用外界对某某辣椒产业的通俗评价就是“火辣辣的产业、响当当的声誉、香喷喷的产品”。
近年来，某某县原有的辣椒产业逐渐拓展成辣椒、芝麻糖、白酒、粉皮、乳制品、肉鸡分割等多类型的特色食品产业集群。拥有辣椒、芝麻糖、白酒等加工企业 133 家，年处理鲜椒 50 万吨左右，产业年产值 40.7 亿元，增加值 9.1 亿元。
其中芝麻糖产品年加工量 1.5 万吨，产品销往除海南、云南、福建等地外的全国各地，并出口俄罗斯及东南亚国家。
某某县经济开发区于 2011 年 7 月经省政府批复，正式列入省级经济开发区。
总规划面积 16 平方公里，按照“一区三园”进行规划建设，包括位于县城东北部的新兴工业园区（北区）、风正乡的纺织园区（中区）和小寨镇的铸造和装备制造园区（南区），入驻企业 164 家。
北区----新兴工业园区：位于某某县城东北角，与县城东扩相呼应，正处邯黄铁路正线与联接线的交汇点，邢临高速某某口的出口处，发展潜力极为明显。已建成了“五纵四横”的道路框架，并同步实施了供水、供电、雨污分流、弱电管网及绿化、亮化等配套工程，园区入驻企业达 45 家。主要发展装备制造、高新技术产业、辣椒食品加工产业，突出的地理优势奠定了其以引进建设立县兴县的科技型战略支撑项目为重点的定位目标，发展潜力极为明显。
中区----纺织工业园区：位于某某县城南 2 公里，与县城南延相衔接，以风正棉纺企业群为基础，进行规划建设，发展目标是建设“河北省气流纺基地”。目前，入驻企业棉花加工、棉纺、织布、服装加工企业 86 家。设备以日发和泰 坦纺机为主，主要产品为 10-21 支气流纺纱，形成了 450 多条生产线、15 万头， 年产 20 万吨的纺纱能力，产品占全国低支纱市场份额的 15%以上。此外，织造
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工业在近年迅速起步，棉纺织染衣一条龙链条产业已具雏形。
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南区----铸造和装备制造园区：位于小寨镇，距县城 9 公里，紧邻 214 省道， 是省级新型工业化产业示范基地。该园区以铸造和装备制造产业为主，发展目标是“建设河北省较大的以铸造为基础的装备制造基地”。目前，园区入驻企业 36 家，产品涵盖了市政铸件、汽车配件、消防管件、冶金设备配件、搪瓷炊灶具等十大系列上千个品种，具有机加工中心、消失模铸造、自动化铸造、铸铁搪瓷等先进工艺，形成了配套协作、集群化发展的产业格局。
2.2 某某县基础设施建设规划概况
2.2.1
产业规划
按照某某县建设“经济发展主战场、项目落地核心区、产业集聚大平台”的目标，坚持“超前规划、滚动开发、联建共享”的原则，高标准编制、修订工业聚集区和各产业园区规划，建立健全规划实施机制，力争做到“一步规划、分步实施”，推动工业聚集区科学发展；不断加大财政投入，探索运用“建设—经营 —转让（BOT）”、工业地产等投入机制，有效解决聚集区基础建设的资金难题， 进一步完善聚集区道路、通讯、水、电、气、热、污水及垃圾处理等基础设施建设；调动社会资金进入聚集区生产性服务业的积极性，完善聚集区产品研发平台、质量监测平台、信息发布平台以及职工生活、娱乐、健身、医疗、教育等配套设施；建立健全聚集区管理体制机制，实现县工业聚集区和各产业聚集区的一体化管理，适当配置派出机构、探索涉区村庄托管机制，强化工业聚集区管理服务功能，为项目建设和企业发展打造更加完善的服务平台。
2.2.2
新农村建设规划
某某县新农村建设规划中提出要大力推动农村公益事业一事一议财政奖补项目建设，完善农村街巷硬化等基础设施。加强农村道路建设，新建一批通村公路，改、扩建一批城乡道路，全面提高农村路网的通达深度和通行能力。加强重大水利工程和农村饮水解困工程、农村小型水利工程等为重点的基础设施建设， 积极开展农村土地综合整治，夯实农村发展基础。推进农村生活污水和生活垃圾处理处置示范工程建设，对养殖集中村开展畜禽粪便污染综合治理和综合利用，
-
建设整洁、文明的农村生产生活环境。近期重点推进滏阳河和崔青总干渠河道整治、曹庄乡节水灌溉、吴官营乡咸淡水混浇、浮图店乡农业开发土地综合治理、农村环境综合整治等工程。
2.2.3
南部三镇规划
积极推进曹庄撤乡建镇，打造小寨、双塔、曹庄三个中心城镇，以小寨社区、双塔社区、曹庄社区为抓手，大力发展商贸流通业和特色优势产业，完善水、电、路等基础设施，加快医疗卫生、文化、教育、市政、环卫等设施建设，吸纳人口聚集，建成总容纳 6 万人左右的三个中心城镇。
★小寨镇----建设县域中部工业重镇、商贸中心。结合铸造和装备制造产业聚集区发展，按照聚集区与城镇建设互促互动的思路，抓好致富路、富园路等镇区道路工程及配套设施建设，镇区建成面积达到 5 平方公里。大力推进综合商场、超市、垃圾站等项目建设，完善城镇功能，提升城镇承载力。
★双塔镇----建设县域西南部商贸物流中心和标准件集散中心。结合霍曲、双褚、双塔至永年张西堡等道路建设，加快推进镇区路网及配套设施工程，建成区面积达到 4.5 平方公里。抓好家电综合商场、新农村超市、双塔物流中心等项目，谋划实施标准件加工聚集区、标准件仓储物流中心、铸造产业创业辅导基地等项目，加快双塔社区建设等。
★曹庄乡----推进撤乡建镇，打造县域南部重要经济增长极和物流中心。结合邯黄铁路曹庄镇站开发和曹庄社区建，大力实施镇区路网及配套设施建设，建成区面积达到 3.5 平方公里。抓好现代汽贸物流中心、葡萄交易市场、禽蛋交易市场和建材工业园、油脂工业园等项目，加快吸纳人口、资金、项目聚集。
2.3 项目概况
2.3.1
项目名称
某某县南部生活垃圾填埋场项目
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2.3.2
项目服务区域
小寨镇、双塔镇和曹庄乡
2.3.3
项目规模
本工程的垃圾处理规模为 130t/d。垃圾场处理总量 90.88 万 t(含现状垃圾)， 服务年限 18 年。
2.3.4
垃圾处理工艺
本工程的填埋结构为循环式准好氧卫生填埋结构。工艺流程见下图：
垃圾→→称重→→卸载→→铺平、压实、覆土→→最终覆盖→→还耕、绿化
渗滤液 沼 收集 气 收
处理 集
图 图
2-1 循环式准好氧卫生填埋工艺流程图
垃圾通过车辆运到填埋场后，首先经过计量系统。计量系统要把每日进场车辆班次、每次运输垃圾量和垃圾重量进行记录，并且按月、年的垃圾量进行统计。称量后，垃圾车通过场内道路和库区马道将垃圾卸至每一作业分区的制定卸料地点、然后按原路驶出库区，进行下一次垃圾运输。
填埋区内作业区域分区进行，以便有效地进行雨污分流。
区域填埋程序为：从坑底部至第一填埋区边线后，依次向上填埋。在每个区域内从最低点向最高点逐渐推进。当日完成的垃圾堆体为填埋单元。垃圾卸车后按当天的垃圾量在填埋单元内平铺，用压实机碾实。然后覆盖 0.3m 厚土层，继 环境监 消灭蚊蝇 雨水导出
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续向下一部分推进，按标准区域填埋。当天的垃圾按单元填埋后，压实到不能压缩为止。当日垃圾当日覆盖。
在作业区和非作业区用清污截流坝隔离。对于封场区要尽量通过径流排入雨水导排沟，非作业区则要通过铺设的渗滤液导排系统排入各区对应的集液井中， 然后用排水泵将集液井中的雨水抽入雨水导排沟。
为减少垃圾渗滤液的产量，在填埋高度达到封场标高后，即对达到封场标高的填埋堆体的外边坡进行封场工程，当填埋场最终完成填埋后，再对未进行封场的区域实施封场措施。
2.3.5
垃圾填埋场防渗工程
防渗工程是垃圾填埋场工程的核心，本项目场底以及边坡采用的防渗方式为：
（1）
场底防渗系统 基础层：土压实厚度不应小于 93%； 膜下保护层：黏土渗透系数不大于 1.0*10 -5 cm/S，厚度 30cm； GCL 防渗层：渗透系数不大于 5.0*10 -9 cm/S，规格 5000g/m 2 ； 膜防渗层：采用 HDPE 土工膜，厚度 2.0mm； 膜上保护层，采用非织造土工布，规格 600 g/m 2
（2）
边坡防渗系统 基础层：土压实厚度不应小于 90%； 膜下保护层：采用非织造土工布，规格 600 g/m 2
GCL 防渗层：渗透系数不大于 5.0*10 -9 cm/S，规格 5000g/m 2 ； 膜防渗层：采用 HDPE 土工膜，厚度 2.0mm； 膜上保护层，采用非织造土工布，规格 600 g/m 2
2.3.6
垃圾渗滤液处理工艺
垃圾渗滤液处理设计规模 70t/d。采用两级 DTRO（蝶管式反渗透）工艺， 工艺流程如下：
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酸
原水罐→→预过滤→→→→一级 DTRO→→→→二级 DTRO
阻垢剂
达标排放 回灌至填埋堆体
图 图
2-2 两级
DTRO 工艺流程图
调节池出水泵入反渗透系统的原水罐，在原水罐中通过加酸，调整 pH，然后进入石英砂过滤器，然后进入芯式过滤器，加入阻垢剂。膜系统为两级反渗透， 第一级反渗透出水进入第一个膜组，由高压泵直接供水，第二组膜组配循环泵产生足够的流量的流速以克服膜污染；第二组反渗透不需要在线增压泵，由于其进水导电率比较低，回收率比较高，仅仅使用高压泵就可以满足要求。
2.3.7
项目选址
项目选址在某某县南部曹庄乡西北部，下图为项目位置图。
图 图
2-3 项目选址图
清水罐 浓缩液池 调节池
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2.3.8
项目建设内容
南部生活垃圾填埋场项目设计规模为日处理垃圾 130 吨，项目主要建设内容详见表 2-1：
表 表
2-1 项目主要建设内容
序号 子项 内容 一
主体工程
1
填埋库区 防渗系统、渗滤液导排和提升系统、导气系统、
环场垃圾坝、分区坝（清污分流）
2
调节池 防渗系统、自吸泵、柔性调节池盖 3
渗滤液处理站 50t/d 渗滤液处理设备及设施一套 4
填埋机械 压实机、推土机、自卸汽车、挖掘机、洒水车 5
总图设施 地磅、场内道路、绿化、围墙、大门 二
附属工程
1
土建 办公楼、渗滤液处理车间、地磅房、传达室、配 电间、化验室等 2
电气 /
3
给排水 /
4
消防 /
5
暖通 /
6
环境监测与保护 监测井、防飞散网、测量化验设备（仪器）
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2.3.9
项目投资预算
表 表
2-2 项目投资预算
序
号
工程或费用名称
估算金额
来源 1
第一部分费用 3247.13 项目申请报告 一
填埋区 2246.30 项目申请报告 二
渗滤液处理站 645.37 项目申请报告 三
管理区及附属设施 322.46 项目申请报告 四
场外工程 33.01 项目申请报告 2
第二部分费用 983.29 项目申请报告 3
基本预备费 289.58 项目申请报告 4
铺底流动资金 20.0 项目申请报告 5
合计 4540.01
表 2-2 摘自本项目申请报告，项目预算 4540.01 万元。其中第一部分费用为 3247.13 万元。值得说明的是，目前项目前期招标工作已经完成，根据项目进展， 后续投资额与预算有所差别。
2.3.10
项目进展和后续投资估算
项目目前已完成设计、选址、土地征收等工作，项目招标工作分为如下标段：
某某县南部生活垃圾填埋场工程项目（A 标段：填埋一、二区场区基础建设 工程）； 某某县南部生活垃圾填埋场工程项目（B 标段：办公区建设工程）； 某某县南部生活垃圾填埋场工程项目（C 标段：场区外道路工程）； 某某县南部生活垃圾填埋场工程项目（D 标段：渗滤液处理站工程）； 某某县南部生活垃圾填埋场工程项目（E 标段：填埋一、二区材料采购）； 某某县南部生活垃圾填埋场工程项目（F 标段：机械设备采购）；
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某某县南部生活垃圾填埋场工程项目(G 标段：填埋三区场区基础建设工程) 施工招标。
除了 F、G 两个标段外，其他标段已完成招标，均未开工建设。
减去上述已发生的相关费用，后续施工建设阶段所需总投资约 3025 万元， 详见表 2-3：
表 表
2-3 项目后续所需投资表
全部投资 3849.17 万元
已支出费用 土地补偿费：567.72 万元 青苗补偿费：29.88 万元 建设单位管理费：42.54 万元 建设项目前期工作咨询费:15.50 万元 勘察费：16.36 万元 设计费：111.26 万元 施工图预算编制费:11.13 万元 建设项目环评费：10.00 万元 招标代理服务费：19.84 万元
后续所需投资 某某县南部生活垃圾填埋场工程项目 A 标段：7352190 元（已完成招标）
某某县南部生活垃圾填埋场工程项目 B 标段：1469814 元（已完成招标）
某某县南部生活垃圾填埋场工程项目 C 标段：968091 元（已完成招标）
某某县南部生活垃圾填埋场工程项目 D 标段：5459917 元（已完成招标）
某某县南部生活垃圾填埋场工程项目 E 标段：2376992 元（已完成招标）
某某县南部生活垃圾填埋场工程项目 F 标段：2450000 元（未完成招标）
某某县南部生活垃圾填埋场工程项目 G 标段：10172408 元（未完成招标）
合计：3025 万元
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2.4 项目必要性
2.4.1
某某 县南部垃圾填埋场建设必要性
某某县南部小寨镇、双塔镇和曹庄乡三个乡镇及其所辖各村产生的垃圾主要为居民生活垃圾，此外还混入了一些工业、建筑垃圾。垃圾没有进行分类，采用小型机动车辆或人力车清运至临时堆放点。根据初步统计，2013 年小寨镇镇域内垃圾产量约 1.9 万吨/年，临时堆放点的现有垃圾量约为 2.8 万 m 3 ；双塔镇镇 域内垃圾产量约 1.8 万吨/年，临时堆放点的现有垃圾量约为 2.6 万 m 3 ；曹庄乡 镇域内垃圾产量约 1.8 万吨/年，临时堆放点的现有垃圾量约为 2.6 万 m 3 。由于这些临时堆放点没有任何防止二次污染的环保措施，特别到了夏季，堆放点内臭气熏天，尘土飞扬，而且有的垃圾堆放点距离住户仅有几十米，且当地居民饮水大多直接取自地下水，这些堆放点的垃圾已对周边环境造成严重影响，并威胁到周边居民的生活安全。因此建设一座有足够容量、技术先进合理的垃圾无害化处理场是一项紧迫的工作。该处理场的兴建可以大大减轻垃圾对某某县这三个乡镇的污染，提高镇域内居民的生活质量，改善小寨镇、双塔镇和曹庄乡的投资环境， 更有效的利用土地资源，并为今后逐步达到垃圾的减量化和资源化打下基础。
为了解决“垃圾围镇、垃圾围村”的现状，根据农村垃圾“村收集、镇运输、县处理”的机制，某某县在南部三镇建设垃圾场也是符合城乡一体化的要求，符合某某县十二五规划的要求，符合三镇人民改善居住环境的迫切愿望，是十分必要的。
2.4.2
项目采用
PPP 模式的必要性
南部生活垃圾填埋场项目总投资约 3849.17 万元，目前一期已经招标，招标 金额 1762.70 万元，尚没有进行建设。政府为本项目申请资金除去前期费用，仅 余 400 万元，建设资金缺口仍然较大。针对地方财政紧张的问题，中央、某某院、财政部及河北省地方政府等均先后出台政策鼓励民间资本和政府合作，积极推进PPP 模式的运用：
（1）党的十八届三中全会提出“积极发展混合所有制经济”，国有资本、
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非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力，有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。在推进城市建设管理创新领域，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
（2）2014 年 10 月某某院正式发布了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43 号文），该《意见》再次强调“剥离融资平台公司政府融资职能”，并且首次提出“融资平台公司不得新增政府债务”。面对地方城镇化建设对基础设施建设的需要与国家收紧地方政府债务规模之间的矛盾，该《意见》给出解决问题的办法是推广使用政府与社会资本合作模式，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。
（3）2014 年某某院发布的《某某院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60 号），提出了“推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营”，“鼓励社会资本投资城镇供水、供热、燃气、污水垃圾处理、建筑垃圾资源化利用和处理、城市综合管廊、公园配套服务、公共交通、停车设施等市政基础设施项目”。
（4）2014 年财政部发文《财政部关于推广运用政府与社会资本合作模式有关问题的通知》，鼓励民间资本和政府合作，积极推进了 PPP 模式的运用。
（5）2015 年，河北省下发了《关于推广政府和社会资本合作（PPP）模式的实施意见》，称从“2015 年起，对城市基础设施及公共服务领域中运用 PPP 模式推进的新建项目，优先享受省级财政专项资金的支持。有关部门在规划选址、项目审批、土地供应、环评审批、节能评估审查等方面要对 PPP 项目予以优先支持”。
2.4.3
PPP 项目财政能力论证的必要性
垃圾处理项目是资金和技术密集型的投资项目，并且是垄断性质和公用事业性质的，具有规模宏大、投资巨大、建设周期长、组织结构复杂等特点。垃圾处理项目采用 PPP 模式的实施过程是一个系统工程，由于项目周期长、成本高、
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涉及的参与方多，在项目的计划设计、建设实施、运营等各个阶段必然存在各种风险，风险问题成为 PPP 模式的一个核心问题。垃圾处理 PPP 项目风险存在项目全寿命周期内各个阶段，可能导致项目失败或受到损失的各种事件，或者可能干扰项目的融资、设计、建设、运营等各项任务顺利进行的不确定性。为有序推进某某县南部垃圾填埋场 PPP 项目的实施，保障政府切实履行合同义务，有效防范和控制财政风险，根据《财政部政府和社会资本合作模式操作指南》（财金 {2014}113 号）第十二条规定，在项目的准备阶段，应对项目实施方案进行物有所值和财政承受能力进行验证。
财政承受能力论证是对政府财政承受能力的评估，是对 PPP 模式下私人部门的收入保障，是政府可持续资金投入能力的分析，是 PPP 项目成功与否的关键环节。因此在 PPP 项目识别和项目准备阶段，进行此环节的论证是非常必要的。
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3、PPP 模式设计方案
3.1 PPP 概述
公私合作制 (PPP－Public-Private Partnerships)，或称为公私合作伙伴关系。一般而言，公私合作制是指公共部门与私人部门为提供公共服务而建立起来的一种长期的合作伙伴关系。这种伙伴关系通常需要通过正式的协议来确立。在伙伴关系下，公共部门与私人部门发挥各自的优势来提供公共服务，共同分担风险、分享收益。
伙伴关系的形式非常灵活广泛，包括特许经营、设立合资企业、合同承包、管理者收购、管理合同、国有企业的股权转让或者对私人开发项目提供政府补贴等，不同形式下私人部门的参与程度与承担的风险程度各不相同。建立这种关系的一个潜在的逻辑在于，无论是公共部门还是私人部门，它们在公共服务的生产和提供的过程中，都有其独特的优势；成功的制度安排在于汲取双方的优势力量以建立互补性的合作关系。
推行公私合作制的直接动因来自财政压力、垄断势力和低效率，深层动因来自公用事业部门的两难选择。如何有效率地提供普遍服务，既能保障公共产品的公共性质，又能够促使企业通过利润改善提高效率，是各国在公用事业部门制度改革过程中面临的困境。公私合作制便成为各国公用事业部门改革实践中的一种尝试。
通过公私合作制，政府可利用私营机构的运营效率和竞争压力，提高公用事业部门的生产和技术效率，同时政府利用合同规范私营机构中的公共福利目标， 实现公共利益的最大化。私营机构则可以从合同管理中减少由于监管机构自由裁量权带来的损失，在稳定的法律环境中寻求自我发展的空间，追求自身的利润。在政府和私人机构之间这种长期的博弈中，形成一个长期稳定的纳什均衡。
PPP 模式的基本结构是，政府通过政府采购的形式与特殊目标公司签订特许合同（特殊目标公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司），由特殊目标公司负责筹资、建设及经营。政府 通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保，
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而是向借贷机构承诺将按与特殊目标公司签订的合同支付有关费用。这个协议使特殊目标公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。由于协议内容的不同，PPP 的实施形式也有很多。一种极端形式是，私人部门提供几乎所有的资金，承担工程带来的主要风险，如建筑成本风险、延期风险以及由项目收益率的下降和比预期更高的运营成本所带来的风险。另一种极端形式是，私人部门只是设计建设一个被许多参数限定好了的项目，并且只对其中某一固定的收入进行运营。较为普遍的情况是，私人承包商承担设计建设的风险以及延期风险，但是政府承诺的收益足以弥补工程的竞价成本和运营成本。
PPP 模式不同于传统的承包做法。后者是让私人部门来运营一个曾经为公共部门运营的项目。在这种情况下，私人部门没有提供任何资本，也没有任何责任和控制权的转移。PPP 也不同于完全的私有化，在私有化的情况下，除去一些必要的规制外，是不需要政府的，或者政府在项目中的重要性应该是最小化的。而在大多数的 PPP 项目中，政府一般都扮演着重要的角色。
PPP，公私合作制并不是一个完全新的概念。早在 19 世纪，英国工程师查德威克就提出了在地方污水处理和卫生服务方面，可以采用特许经营权的方式改进效率，这是比较早的合同管理的思想，也是公私合作制的雏形。从那时起，各国在公用事业的经营过程中，制度变迁非常频繁，从“国有化”到“私有化”，再到目前的“公私合作制”，几经沉浮，不仅体现出人们对公用事业部门的产业特征的重新定义和理解，也深刻反映出政府和市场之间的关系变迁。
PPP 模式最早产生于 20 世纪 70 年代的英美国家。当时为解决经济萧条下的财政短缺导致的公共部门投资不足，从而倡导私人部门的参与，并将 PPP 模式用于公共政策。1992 年，英国最先应用了 PPP 模式。智利于 1994 年也引进了 PPP 模式用于提高基础设施的现代化程度。1997 年，葡萄牙也引入该模式， 应用于公路网、医院、铁路及地铁的建设。2004 年 12 月，巴西引入 PPP 模式用于公路、铁路及港口和灌溉工程的建设。2005 年 2 月，我国首次运用 PPP 模式进行北京地铁四号线的建设。PPP 模式在各国的运用私人资本进行基础设施建设中的作用越来越显著。
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3.2 项目方案
3.2.1
项目交易框架
3.2.1.1 项目交易框架 经营权转让项目的交易结构是将垃圾处理设施经营权，以公开招商的方式转让给社会投资人，社会投资人在当地设立项目公司，在特许经营期内负责项目资产的经营，并按约定收取垃圾处理费，在特许经营期届满后，项目公司须将相关资产完好、无偿的移交给政府制定的机构。
下图为某某县为本项目成立的项目公司的基本框架。
图 图
3-1 项目公司框架
在上述项目交易结构中，需要指出的是：
▲ 特许经营权的授权主体是经政府授权的市政公用特许权管理部门或行业监管部门，在本项目中是某某县城市管理和综合行政执法局或某某县财政局。。
▲特许经营权授予对象是由投资者组建的项目公司，而不是单个投资者。
▲授权机构代表政府向项目公司购买垃圾处理服务并支付相应的垃圾处理服务费、在本项目中可以是某某县城市管理和综合行政执法局或某某县财政局。
▲行业管理部门为某某县城市管理和综合行政执法局和某某县环保局。
3.2.1.2 项目投融资架构 项目的投资结构可以归纳为如下图，项目公司投资结构包括了投资者投资和银行贷款。根据某某县实际情况，贷款银行可以为当地商业银行或邮政储蓄银行
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以及农业发展银行等。授权机构可以是某某县城市管理和综合行政执法局或某某县财政局。
图 图
3-2 项目公司投资结构
3.2.2
项目公司股权结构
社会投资人以现金出资在某某县组建项目公司，并在某某县缴纳税款。为减少政府补贴，某某县政府在项目公司中不占股份，因此也不享受分红。
3.2.3
项目公司和政府的合作内容
本项目一期工程已经完成招标，已经招标的标段（业主单位为某某县绿地环洁有限公司）由项目公司支付工程款，即项目公司支付款项给某某县绿地环洁有限公司，再由某某县绿地环洁有限公司支付给施工单位。某某县绿地环洁有限公司负责一期工程施工监理和项目验收，验收合格后交给项目公司。项目前期工作如征地、勘察设计、环评、可研等工作由某某县政府完成。本项目二期工程由项目公司独立完成，某某县政府负责征地。
3.2.4
项目回报机制
项目回报机制主要说明社会资本取得投资回报的资金来源，包括使用者付费、可行性缺口补助和政府付费等支付方式。使用者付费（User Charge），是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务（如供水、燃气项目）。尽管此类项目的运营收入能够覆盖成本，但是由于项目的公益性特征，还需政府规制并参与调价机制。
可行性缺口补助（Viability Gap Funding），是指使用者付费不足以满足社会
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资本或项目公司成本回收和合理回报，而由政府以财政补贴、股本投入、优惠贷款和其他优惠政策的形式，给予社会资本或项目公司的经济补助（如污水处理、垃圾填埋处理项目）。
政府付费（Government Payment），是指政府直接付费购买公共产品和服务， 主要包括可用性付费（Availability Payment）、使用量付费（Usage Payment）和绩效付费（Performance Payment）。如市政道路、垃圾焚烧、环境治理项目，政府付费的依据主要是设施可用性、产品和服务使用量和质量等要素。
垃圾填埋处理领域内的 PPP 类项目的支付和回报机制通常体现为政府付费的方式，即项目公司通过投资、建设和运营垃圾填埋场，按照项目协议约定的相关处理量、处理单价及执行的环境标准等提供垃圾填埋处理服务，政府方按照项目协议约定的垃圾量和垃圾处理单价向项目公司支付处理服务费，项目公司依此收回投资并获取合理回报。
某某县县城内目前垃圾费的收取费用较低，每户每月 3 元。本项目服务区域在南部三镇，居民收入较低，因此垃圾费用的收取有一定困难。因此本项目的回报全部来源于政府付费。政府应按项目 PPP 合同的约定，结合项目建设和运营维护的绩效，向社会资本支付服务费，包含两部分：
（一）项目建设形成符合验收标准的公共资产，政府为此支付的可用性服务费； （二）社会资本负责项目资产的运营维护，政府为此支付的运营维护绩效服务费。
3.2.5
项目调价机制
3.2.5.1 可用性服务费调节机制 1、工程结算依据 （1）执行国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（GB50500-2013）、 《河北省建筑工程造价管理办法》（2005）、河北省相应的综合定额及某某县建设行政主管部门规定的计费程序及标准。若某某县建设行政主管部门没有明确规定的，定额中规定的措施项目费及其他项目费等计费费率有上、下限取值时按中
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间值计算，若某某县建设行政主管部门另有规定者，从其规定。
（2）人工费、材料费价差调整 材料价格的确定：主要材料价格参照某某县建设工程造价管理站颁布的建设期同期工程造价信息价。某某县没有的，参照邯郸市造价信息价。邯郸市没有的可参照相邻地区和石家庄市的造价信息价，以上地区都没有的价格，可由施工总承包单位提出 3 个以上大公司品牌，双方进行协商定价。
物价波动引起的价格调整：施工期间钢筋、水泥施工期平均价格分别超过同期某某县工程造价信息公布信息价±5%，中砂、块石、块砖的平均价格分别超过同期某某县造价信息价公布信息价±10%时，则按该材料施工期某某县造价信息公布的平均价调整材料价差。除上述材料外，其它材料一律不予调价，但只调整材料价差，不能重新组价结算。主要设备由采购单位提供所需材料及双方协商议价的价格加 2%的采保费作为结算依据。
（3）清单工程量 设计施工图工程量清单包括施工总承包单位完成施工、安装等工作内容，其任何遗漏或错误不能使合同无效，因业主要求需增加项目的，业主应按增加的工程量及单价给予结算。
设计施工图工程量清单中工程量是为完成设计施工图纸提供的预计工程量， 应作为施工总承包方履行合同义务应予完成合同工程的实际和准确工程量。
业主方按竣工图的工程量及单价给予结算。
2、工程结算及决算原则 （1）工程直接费 ①项目竣工验收后，由施工总承包单位或者有资质的咨询公司依据施工图纸、竣工图纸、设计变更、签证等相关资料按合同约定编制工程结算书，工程结算由实施机构所在地财政部门核定，经双方确认的工程造价为工程结算总价。
②土石方（含淤泥、垃圾）外运运距根据实际签证处理。
③永久供电、供水设计及工程费用按财政审核定案为准，列入项目总投资。
④设备、仪表、自控系统（包括软件、安装、调试、维护）参照施工总承包
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方与供货商的供货合同及双方议价的价格再加 2%采保费结算。
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（2）工程间接费 ①建设单位管理费 由中标人根据财政部“财建[2002]394 号”文规定审定的造价计算提取建设单位管理费，在计提总额内据实列支并列入工程项目投资总额。
②深基坑监测、桩基础检验费、白蚁防治费、散装水泥、论证费、放线费、办证费及新型墙体材料专项资金、城建档案费等按项目公司实际发生金额结算 （按合同或者有效凭证）。
③按规定建设过程由结算单位负责的各项专项验收（规划、消防、环保、防雷等等）按组织验收的单位出具的有效收据列入总投资。
④项目建设期由项目公司支付并与项目建设相关的税...
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