漳河水库水资源保护与管理的思考和探索（高涛）

一、漳河水库水文特征和水资源利用基本情况

漳河水库位于鄂中丘陵区，为鄂西北山区与江汉平原的交汇地带，系建坝拦截漳河及其支流而成的一座人工水库，流域面积2980平方公里（其中坝址以上控制流域面积2212平方公里），总库容20.35亿立方米。水库包括库区和灌区两部分，库区正常高水位面积104平方公里，灌区自然面积5542.93平方公里。漳河水库属亚热带季风气候，日照充足，水源主要靠降雨，年平均降水量985.1毫米，年际丰枯不均，年来水量最大16.42亿立方米，最小2.89亿立方米，平均8.0354亿立方米，比设计年来水8.91亿立方米少9.8%。从水资源普查和分析的情况看，相对于最大的用水目的地荆门市，漳河水库水源主要是拦截过境客水，且近3年平均降水量只有821.8毫米，近3年平均来水量7.3622亿立方米，均低于多年平均值，用水形势不容乐观。

漳河水库自1964年投入运行以来，累计向灌区提供农业、工业及城镇生活、发电用水250.12亿立方米，其中农业用水量163.48亿立方米，城镇工业及生活用水17.24亿立方米，发电用水69.6亿立方米。

农业用水总体上呈递减趋势，其变化分为三个阶段：第一阶段为1963年到1980年，年均灌水量为5.33亿立方米；第二阶段为从1980年漳河灌区率先在全国实行“按田配水，计量收费”等管理办法开始，到2001年止，年均灌水量为2.09亿立方米；第三阶段为从2002年开始试行农村税费改革至今，年均灌水量为1.05亿立方米。

城镇工业和生活用水随着国民经济的发展和库区、灌区人口的不断增长呈现逐年增长的趋势，由70年代初年供水量0.10亿立方米左右增加到目前的年供水量约1亿立方米。

二、漳河工程管理局水资源管理与保护工作取得的主要进展

近几年来，作为漳河水库的管理单位，漳河工程管理局坚持以科学发展观为指导，紧紧围绕资源节约型、环境友好型社会建设，坚持依法管水，科学管水，坚持体制改革，制度创新，在水资源管理与保护等方面取得了明显成效。

（一）水资源基础工作得到加强

一是以科学发展观为指导，编制了《湖北省漳河工程管理局“十一五”发展规划》，明确了今后一段时期，漳河水库水资源规划、管理、配置、利用和保护的工作目标、工作思路和方法措施。

二是加大了灌区续建配套与节水改造工程建设，以及开展末级渠系改造试点项目建设，为水资源的科学管理和节约利用奠定了工程基础。

三是水资源评价、监测工作有较大改善，基础数据更加准确、规范，管理手段更加科学完备。2006年9月，漳河工程管理局启动了为期两年的漳河流域水资源调查评价专项工作，分面细致地进行了水资源及其开发利用的调查评价工作，及时提出准确、真实、权威的水资源数量、质量、可利用量，摸清流域水资源的家底，找准水资源开发利用中出现的问题，提出解决的方案。此项目的实施和完成，将为漳河水库水资源的合理开发、高效利用、有效节约、积极保护和综合治理提供科学依据和基础支撑。

（二）水资源管理不断深化

一是加强了漳河水库水资源的统一管理，强化了总量控制与定额管理相结合的用水管理制度，统筹协调工农业生产、生活和生态用水，实行计划用水、合同供水、定额管理，超定额用水实行了累进加价管理。

二是大力推行了农民用水者协会试点，促进了灌区管理体制、运行机制的改革。

三是积极推动水价改革，推行了两部制水价改革试点，探索用经济手段管水和节水。

四是严格执行取水许可制度和水资源费征收管理办法。严格贯彻执行国务院460号令《取水许可和水资源费征收管理条例》，对在库区和干渠取水的单位和个人，实行取水许可管理，并按要求由省水利厅办理取水许可审批手续，颁发取水许可证。同时，按照国家、省、市有关法规、政策及层级管理的要求，积极配合省水利厅对取用水单位和个人征收水资源费，从而提高用水户的节水意识。

（三）水资源保护取得进展

一是积极开展了水法规宣传工作，提高了库区和灌区群众的守法和环保意识。

二是加大了水政监察执法力度，维护良好的水事秩序。通过加强日常巡查、开展专项执法、查处违章事件等多项措施，制止、查处了水库工程管理范围内的违章占地、滥砍乱伐、乱排乱倒、投肥养殖等违反水法规的行为，有效地制止了侵害水利工程权益和污染水库水体现象的发生。

三是按照饮用水水源保护区的管理要求，严格加强对沿库排污口的管理，禁止新增排污口。对老排污口采取加强监管、限期治理、总量控制、达标排放的管理方法。

四是严格自律，加强了对局自有生产和建设项目的监管和控制。调整了招商引资的思路，坚决不引进有可能造成水库污染的项目；在旅游资源开发中坚决把环境保护做为先决条件；定期对水产养殖区域水质进行抽样检测，坚决杜绝水产养殖对水质的污染；拆除或迁移了距离取水口较近的网箱；对局机关及下属单位生活污水进行了整治，全部实现达标排放；严格控制旅游船只和渔船数量，集中管理和处理回收垃圾及油污，防止船舶污染。

五是争取地方政府的支持，配合职能部门开展专项整治工作。漳河工程管理局多次向地方政府部门反映情况，呼吁高度重视并加强漳河水源环境保护工作，先后报送了《漳河水库沿岸污染源情况调查》、《关于要求立即制止漳河水库村民筑坝拦汊和滥砍乱伐林木破坏植被等行为的请示》、《关于要求坚决制止乱砍滥伐漳河水库库区植被林木的函》、《关于报送加强漳河水源保护的若干意见的报告》、《关于进一步加强和改进漳河水库水源环境保护的几点建议》等报告，引起了各级政府及其职能部门的高度重视，并采取了果断的措施。如从2004年起，荆门市人民政府组织开了漳河水源环境保护专项整治工作，集中整治工业污染、生活污染、养殖污染、煤矿污染、建设污染、乱砍滥伐、违章建设等，漳河工程管理局大力配合，积极参与了相应的整治工作。

六是构建水政监察社会监管网络体系，推动社会公众参与管理。针对漳河水库水域广、库汉多、沿库村民多的特点，局拓展了水政监察和水资源保护工作思路，提出了“依靠村民组织、提高自律意识、推动公众参与、共建和谐库区”的工作方针，先后在库区8个村组开展构建水政监察社会监管网络试点工作，与村民委员会签定协管协议，聘请村民为义务协管员，紧紧依靠基层村民组织和沿库群众共同参与管理，提升了水政监察和水资源保护工作的效力，形成了共建文明和谐、秩序良好库区的局面。

七是组织开展了综合执法和专项整治。漳河工程管理局相关部门多次组织联合执法，又多次与地方林业、国土、环保、水利等部门联合开展综合执法，有效地提升了水行政执法的效力和效果。此外，还组织了开展了渔船污染治理，投肥养殖整治、拆除违章建筑等多项整治活动，取得了明显效果。

此外,漳河工程管理局还积极争取国家和社会的资金的投入,努力改善漳河水库水源环境。其一是每年水资源费返还部分基本上全部用于水资源管理与保护工作；其二是逐年投入资金增加库区植被覆盖率；其三是争取省级环保专项资金。例如：今年5月份，漳河工程管理局聘请专业机构，做出了“荆门市饮水水源地漳河水库李集群岛生态修复项目”的可行性研究报告，通过了发改委的审批和环保部门的环评，正在向省级环保部门申请“2008年度省级环保资金专项”，力求利用环保专项资金，通过数年甚至数十年的项目建设和集中整治，大力改善漳河水库生态质量和水源环境质量。

三、漳河水资源保护与管理存在的问题和原因

漳河水库水源环境和水质的保护及治理工作得到了各方面的高度重视，在漳河工程管理局和地方人民政府、库区广大人民群众数十年来共同努力下，漳河水库水质保护优良，符合国家Ⅱ类饮用水标准。但由于经济的高速发展，人口的不断增多以及部分地方粗放的经济增长方式，局部无序的开发利用，加上投入不足等原因，引发了漳河流域内林地减少、源头区水源涵养功能下降，部分地区植被被破坏，部分水域水体污染，渔业资源衰退等一系列问题，致使漳河水资源环境面临着严重的威胁，水资源保护工作存在着一定的困难和问题，主要有：

（一）漳河流域植被覆盖率下降，水源函养林、水土保持林减少。

上游各支流流域内森林植被被砍伐严重，无序毁灭性砍伐比较突出；库区周边毁林开荒及伐木用以培植香菇、木耳现象时有发生；水库及其支流内坡灌木林、草皮被毁而改造成经济林或农田。

（二）沿库（包括支流）工矿业污染，还没有从根本上得到遏止。

一是新建厂矿的势头被遏止，但仍没有完全绝迹：二是对水体污染最严重的化工厂、纤维板厂等还没有从水库周边销声匿迹；三是煤矿开采屡禁不止，矿渣和废水入河、入库。

（三）生活污染源源不断

漳河流域内主要乡镇有12个，其中南漳县7个，远安县1个，当阳市1个，荆门市3个。大多数乡镇对生活污水的处理没有严格要求，有的甚至直接将污水排放到漳河上游的支流中，最后流入水库。傍依漳河的餐馆、度假村、农庄等星星点点，大量未经处理的生活污水流入漳河。另外，库区周边村民生活、生产产生的污染也是不容忽视的现象。

（四）筑坝拦汉、投肥养殖现象还在一定范围内存在

据不完全统计，漳河水库仅在荆门市辖区内就有筑坝拦汉60余处，其中大部分用于投肥养殖。由于其中利润丰厚，每年都有甘冒处罚而新增加的拦汊筑坝。另外，总干渠沿岸也有不少投肥养殖的鱼塘。一旦降大暴雨或年底干塘，含有大量化肥元素的污水就全部流入水库中，对水库水质污染严重。

（五）侵占水利工程管理范围，违章乱建、乱种屡见不鲜。

由于种种原因，水库未能全部完成确权划界，相当一部分工程管理范围被沿库村镇或村民占用，建房、种植或擅自租赁出让予他人开发。尤其是水库内30多个岛屿，大部分仍被村组集体或个人长期占用。即使在已确权划界的枢纽工程管理范围内，也存在着被侵占、被肆意耕种的现象。

（六）航运、船舶自身污染没有得到根治。

货运船以运输煤炭、木材为主，煤灰、木屑时常撒落到水中，造成污染。旅游船只在载运游客时，往往在水面、岸边遗留大量废弃物。由于水库内的机动船绝大部分以燃油为动力，漏油、废气也往往在局部造成污染。

（七）建筑垃圾成为新的污染源。

近几年，漳河流域的地方经济明显加快了建设步伐，大大小小建设项目如雨后春笋般在漳河周边上马，伴随而来的建筑垃圾入河、入库。如环库公路建设、村村通公路建设、建筑渣土倾倒在水库迎水坡，甚至有的直接倾倒入库。既破坏了水土保护植被，又造成了建筑垃圾对水体的污染。

（八）水生态系统有失衡的潜在危险。

水土保护植被减少、渔业资源逐年衰减，有可能使漳河水生态系统失衡，从而导致水体自我净化、水生态自我修复能力的降低。

漳河水资源环境目前存在的诸多问题，其直接原因是人口的增长、资源的紧缺和粗放的经济增长方式，深层次的原因则是发展观念的偏颇、管理机制的不活和管理体制的不顺。分析起来主要有以下几点：

1、部分地方经济发展政策及思路与漳河水资源的保护相冲突，导致了对资源无序的开采利用和对环境直接或间接性的破坏。如近几年库区周边村民被鼓励发展经济果树，就发生大片灌木林被毁而种上柑桔树；鼓励发展木耳、香菇等土特产，就有大片乔木林被毁；其它还有投肥大精养、开采煤炭、开办小企业、开发特色农庄等。

2、行政区域和地理位置的差异导致各地对漳河水资源环境保护的重视程度有差异。漳河跨越四个县市行政辖区，承雨面积大部分在上游，而受益则主要在下游。因此，分处上下游的县市对保护漳河水资源的态度和工作力度就有所不同，形成“上轻下重”的局面。

3、部门界线造成漳河水资源保护综合管理上不协调。水资源环境是由水、土地、林木、水生物等不同要素组成，分别涉及水利、国土、林业、水产等不同的部门。而影响水环境的因素更多，涉及的部门更广。各部门职责分工不同，但在保护水资源环境这项工作的基本内容上又存在着不同程度的交叉。因此，在一定范围内存在着部门之间互相推卸责任而又利益相争的现象，从而形成了管理上的“真空”或“黑洞”。部门之间的不协调，是漳河水资源保护工作管理不顺、力度不强、效果不明显的主要原因之一。

4、漳河水资源保护和水生态建设投入不足。

除漳河工程管理局每年列支一部分资金用于资源管理与保护、水土保持、鱼苗投放等外，漳河流域各级人民政府及其相关部门基本上没有保护漳河水资源和水环境的专项资金，投入更是微乎其微。资金投入问题是决定漳河水资源保护成效好坏和水生态系统是否保护平衡的重要因素。

四、漳河水资源保护与管理的对策和建议

漳河水资源环境面临的形势是比较严峻的。保护漳河水资源、防止水污染、保障饮水安全、维护健康生命、促进和谐发展应成为水库管理单位全体干部职工、流域内各级人民政府、广大人民群众共同的理念。要坚持以“维护健康漳河，促进人水和谐”为宗旨，按照“在保护中开发，在开发中保护”的基本原则，认真做好水资源规划、水资源管理、水污染防治、水环境保护、水质监测、水土保持等工作，切实保障饮水安全、水质安全和生态安全。

（一）全面推进以总量控制、定额管理为核心的水资源管理体系建设。

一要以贯彻落实《取水许可和水资源费征收管理条例》为主线，全面实行用水总量控制和定额管理。要积极开展水权分配和水权转让试点工作，探索初始水权分配和水权有偿流转的实现形式，尝试建立相关监管制度，对水权的分配、登记、管理、转让等行为进行规范。

二要进一步落实各项水资源管理制度。完善取水许可管理，继续推行超定额用水累进加价管理。强化计划供水，合同供水。在全漳河水库范围推行建设项目水资源论证制度，为维持漳河水系健康生态进行技术把关。

三要建立水资源科学调度和有效监管体系。要相应集中用水调度权，层层管理权权明确。要制定水资源调度预案，根据水资源状况，科学合理地统一调配农业用水、工业生活用水、发电用水、生态用水及其他用水，确保水资源的合理开发和有效利用。

（二）构建漳河水资源保护流域综合管理的基本框架。

漳河水库流域虽然跨越4个县市级行政区域，但却是一个不可分割的整体。在流域层面上采用综合管理，不仅是世界各国实践经验的总结，而且是水资源和水环境管理的基本趋势。漳河水资源的保护，也要打破部门管理和行政管理的界限，通过跨地区与跨部门的协调管理，开发、利用和保护漳河水、土、生物等资源，适应自然规律，促进人水和谐，实现流域经济、社会的可持续发展。同时，要尽快建立漳河流域内各县市人民政府之间、各部门之间的区域协商机制，围绕漳河水资源保护的热点问题和重大议题开展交流和研讨，寻求共识，探讨合作解决漳河流域发展与保护的具体途径，促进信息交流与共享。

（三）依法行政，认真履行水资源保护公共管理职责。

一要把依法行政、依法管理的理念贯穿到全局管理和经营工作的各个层面、各个环节。

二要进一步规范和严格许可审批制度。要健全完善水库工程各项管理制度，规范管理程序。重新修订《漳河水库水土资源占用管理办法》、《漳河水库水产养殖管理办法》等规章制度，尽快出台《漳河水库建设项目水资源论证管理办法》等。

三要充分发挥水政、渔政等职能部门的作用。要加强对入库排污口的监管，加强对船舶等水上交通工具的监管，加强库区周边建设项目的监管，防止生活污染、工业污染、交通污染、养殖污染、建设污染、资源污染等，严格控制水库周边污染源，维系漳河的健康生命，保障库区和灌区人民饮水安全。

（四）加强漳河流域水生态系统的保护和建设。

一是要加强水土流失治理和监管。重点是防治人为水土流失，流域内的开发建设项目必须预先制定水土保护方案，没有水土保护方案和建设项目一律不得审批，有方案而没有按方案实施的要严肃查纠。同时还要坚决制止库区内滥砍乱伐、毁林垦荒等行为，保护水源函养林、水土保护林和其它植被。

二是要加强以水产资源为主的水生物保护。既要以渔政监管为主做好渔业资源管理工作，防止无序、过度、灭绝性捕捞，又要加大资金投入力度，增加投放鱼苗的种类和数量。同时对其它水生物也要保护，保持水生态平衡和完整。

三是要防止水源枯竭。要通过对流域内实施水资源统一调度，防止流域性生态退化。要抓住荆门市成为全国节水型社会建设试点城市的机遇，抓紧末级渠系改造试点项目、城镇工业及生活供水节水试点项目等多个项目的建设实施，把漳河水库建成节水型社会建设示范区。严格计划用水、节约用水，在保证人民群众生活用水的前提下，把保证生态用水、防止水资源枯竭放在更加突出的地位。

（五）进一步推动公众参与，逐步实现漳河水资源保护的社会管理。

水资源的开发、利用、保护和管理与社会每一个成员利益相关，关系到社会大众的生存和发展，要通过多种形式和途径，保障公众的知情权、参与权。要发动广大人民群众，积极参与漳河水资源的管理和保护，如及时向公众公布水资源相关信息、宣传相关政策法规、重大决策和审批公告、公示或召开听证会，开展各项活动提高公众自觉保护漳河的意识，聘请社会义务监督员、协管员配合参与漳河水资源的保护工作等等，不断完善和扩大公众的参与程度，构建保护漳河水资源的社会监管体系。

（六）积极开展专项综合整治。

南漳、远安、当阳、荆门四县市具体情况不一样，水利、环保、国土、林业、渔业各部门职责有不同，但在保护漳河水资源这个问题上要保持一致，观念、政策、行动都要有一致性。要积极组织开展以专项整治为目标的执法行动，可以是单一部门组织的，也可以是几个部门联合行动的。通过集中时间、集中部门、集中力量或综合整治行动，既可以立竿见影收到明显效果，又可以起到宣传、警慑作用。

漳河水资源管理与保护工作任重而道远，但只要我们始终坚持科学发展观、坚持依法行政、依法管水，上下联动、齐抓共管，坚持保护与治理并重，强化流域综合管理，健全综合执法体系，推进水市场的建立，促进公众积极参与，就一定能维护漳河健康生命，实现人水和谐的目标。