上海市郊区基层水务管理体制改革若干问题的探讨（刘静森,桑保良,吴景社）

[摘要] 概述了上海市郊区基层排灌站在郊区水利以及郊区经济社会发展过程中发挥的作用，指出了现行的管理模式下存在的经费来源不落实、职工队伍不稳定、水利设施失修等问题，结合国内正在开展的“深化改革加强基层农业技术推广体系建设”工作以及郊区的撤乡并镇工作，分析了当前开展基层水务管理体制改革的大好形势和有利条件。针对具体实施改革过程中可能涉及到的基层水务管理机构的单位性质、与上级水务管理机构以及当地政府间的行政关系、设置方式、运行经费的落实、改革人员的分流等核心问题，结合上海郊区实际，参考经济发展水平相似地区的先行经验，就相关问题作了浅要探讨。

[关键词]上海；基层水务；体制改革

[中图分类号]F205

[文献标识码]C

1概述

我市郊区水管机构历史悠久，早在1963年11月，市委就发文批准成立上海市电力排灌公司和上海郊区各县电灌专管机构，对全市农田排灌进行统一规划、统一建设、统一管理，是郊区水利管理的执行主体。1987年2月，上海市编制委员会批文同意县、乡排灌管理所、站的机构、编制改由各县管理，同时将乡排灌管理站改为乡水利排灌管理站。以乡镇水利排灌站为主的基层水管机构自成立以来，紧紧围绕本市郊区经济社会的发展，搞好水利配套服务，在郊区各个不同历史发展阶段均发挥了巨大作用：发展机电排灌、对农田水利按水、田、路、林、村综合整治、推广农田排灌“三暗技术”和喷滴灌等节水灌溉技术、提高农田抗灾标准、组织实施冬春水利建设、农村水土保持建设、水利血防工作等。另外，随着郊区经济社会的不断发展，还承担了乡镇防汛部门的日常管理工作，在镇村级中小河道的整治、长效管理等方面开展了大量工作，为郊区的水安全、水资源、水环境等水务建设管理发挥了不可替代的基础作用。

2困难与问题

长期以来，乡镇水利管理机构对促进郊区水利发展水平的不断提升起到了不可取代的重要作用，但是随着时间的推移和人员队伍的不断扩大，原有机构的管理方式逐渐暴露出体制不顺、机制不活、保障不稳、设置不规范，与当前主倡的社会主义新郊区新农村的建设发展不相适应等问题。

（1）经费来源不落实

多年来，乡镇水利排灌站承担了大量的基层水利建设管理和服务等公益性工作，其日常运营经费应由同级财政拨付。然而，郊区105个水利排灌站中有超过半数被当地人事部门核定为自收自支，其余基本上都是差额预算单位；而即便是这些列入差额预算的单位在实际执行中大多数也没有真正得到公共财政的支持。机构定性不准就得不到公共财政的有力支持，绝大多数排灌站无稳定可靠的经费来源。不少排灌站为了维持运行，只能依靠水利工程施工等经营性活动收入弥补经费缺口，而其应该行使的基层水利建设管理和服务等职能受到比较大的削弱，由此造成事企不分的职能错位现象。

（2）职工队伍不稳定

由于经费短缺，大部分乡镇水利排灌管理站条件差，现有管理人员、专业技术人员年龄偏大，专业人员奇缺，很难适应新形势下水务一体化建设管理的需要。在现有近900名从业人员中，35岁以上的占到74%的比例，队伍老化现象严重；具有初级职称的技术人员仅占28%，具有中级职称的技术人员凤毛麟角，只占3%，其余均为普通工作人员，水利专业人员匮乏。严重影响到我市水利现代化进程的深入和推进，也同当前上海市提出的“四个率先”的目标要求相距甚远，亟待改善。

（3）水利设施失修、失养严重

由于管理运行经费不到位，大部分排灌站又将大部分精力集中到经营创收活动上，行业管理被弱化，由此导致大量水利设施失修失养严重。一旦发生大的水旱灾害，就难于充分发挥水利工程的综合效益，无法适应水利现代化建设管理的需要。

3基层水务管理体制改革适逢良机

3．1全国上下高度重视基层水管体制改革工作，为推进此项工作提供了有力的政策支持。

基层水务管理体制滞后于当前经济社会发展水平可以讲是一种普遍现象。为解决这一问题，2002年初，水利部颁布了《水利工程管理体制改革实施意见》，同年9月，该文作为《国务院办公厅转发国务院体改办关于水利工程管理体制改革实施意见的通知》（国办发[2002]45号）的附件发送至全国各地水务部门，促进了各地尤其是不少大中型灌区的水管体制改革工作的进展。2006年8月，国务院又颁布了《国务院关于深化改革加强基层农业技术推广体系建设的意见》（国发[2006]30号），对各地基层农业技术推广体系，包括排灌体制的深化改革工作提出了指导性意见[1]。市政府高度重视国发30号文的要求，要求相关委、办、局认真学习文件精神，尽快拿出全市推进基层农业技术推广体系改革工作方案，市水务局高度配合，在充分调查了解基层实际的基础上，迅速拿出具体实施意见。总体来看，我市基层水务体制改革都处在一个相当难得的良好氛围，可以说正逢“天时”，我们应该牢牢抓住良机，迅速采取措施，全力推动这项工作的开展。

3．2郊区近年来大力开展的撤乡并镇的基层行政体制改革工作，为实施此项工作提供了良好际遇。

近年来，郊区大力开展撤乡并镇，基层行政机构大大精简，原先在行政区域交界处屡见不鲜的互相扯皮现象所依附的现实基础被彻底扫清，这为明确改革后的基层水务管理机构的工作范围和工作对象以及更好地同当地政府的合作提供了良好际遇，可称得上是具备了“地利”条件。

3．3郊区基层水务工作者全力支持基层水管体制改革工作，为具体实施此项工作铺平道路。

现在实施基层水管体制改革工作还有一个非常难得的“人和”基础，那就是区县绝大部分基层排灌站的领导和工作人员都非常支持基层的水管体制的改革工作。从目前基层排灌站的运营现状来看，为数不少的排灌站用来维持运营的“三产”项目红红火火，但是不少有远见的基层排灌站领导已经看到了在表面效益良好的背后所隐藏的生存危机。这种以建代管的运营模式已经影响到自身公益性职责的履行，常此以往，基层排灌站在地方经济社会中的地位及作用必将逐步下降，最终只能自尝苦果。因此，对于此次基层水管体制的改革工作，绝大部分区县基层排灌站对此项工作可以说是翘首以待，这对改革工作的具体实施来讲打下了难得的“人和”基础。

4郊区基层水务管理机构改革若干关键问题的探讨

4．1基层水务管理机构的单位性质

多年来，负责我市基层水务管理的各排灌站作为当地水行政主管部门的派出单位，所承担的防洪、除涝、水资源保护、农业灌溉、水环境治理与保护等均属于公共服务，是政府职能的延伸。因此，从这个意义上讲，改革后的基层水务管理机构应该作为事业单位配合各地水务局做好本职工作。

4．2基层水务管理机构与上级水务管理机构以及当地政府间的行政关系

按照国务院最早提出的规定,对乡镇水利站实行的是“条块结合、以条为主”的双重管理体制。国务院办公厅在1986年50号文件中明确规定：乡镇水利站是上级水利部门的派出机构，实行县水利局与当地乡镇政府双重领导，水利站的人员编制、业务工作、经费开支由上级水利部门统一管理。但是一些地方的乡镇政府一直想独管这块阵地,特别是对发展多种经营后资产比较殷实的水利站,更是想统揽这一领域的人财物资源配置权,因此,每隔几年特别是每遇乡镇机构改革,这一争论就会出现,有的县(市)甚至不经水利部门同意,就擅自将水利站划交乡镇政府管理,造成了体制的不顺、管理的混乱和国有资产的流失。为此,1992年国务院又以49号函通知全国各地,再次明确乡镇水利站应作为县(市、区)水行政主管部门的派出机构进行管理。1992年上海市实施《中华人民共和国水法》办法中第十一条明确指出：灌溉、排涝、农业生产的计划用水和节约用水，由水利排灌管理部门负责管理。结合上海近四十年来的水利排灌系统管理实践，郊区基层水务管理机构仍应实行“以条为主、条块结合”的双重领导管理模式。以条为主，就是把乡镇水务）站作为区（县）水行政部门的派出机构,实行人、财、物统一管理；条块结合就是乡镇水务站工作人员在防汛抗灾等以块为主的相关中心工作，服从乡镇指挥；区县水务局对乡镇水务站的工作人员考核考察时，要充分听取所在乡镇的意见。

4．3基层水务管理机构的设置

去年3月～4月，水利部副部长翟浩辉率队对江苏、北京等地的乡镇水利站的建设情况作了实地调研[2]。江苏省、北京市的经济发展水平同我市相似，尤其是江苏省毗邻上海，有着极为相似的地貌特征和人缘脉络，因此，这两地尤其是江苏省的水管体制的改革经验对上海有着重要的借鉴意义。江苏省按照精简、效能和水资源实行流域管理的原则,结合乡镇撤并,在新的中心乡镇所在地设立区域水利站（有的叫中心水利站）或流域水利站(所),并重新定编定员。北京市,按照水资源实行流域管理的原则,为实现建设“清洁小流域”的目标,打破乡镇界限,建立流域水务站（所）。参考两地取得的成功经验，结合我市实际情况，在对基层排灌体制改革过程中，可根据各地行政区划、水系分片或圩口分类等不同类型，因地制宜，成立水务中心站、并进行事企分离，减少事业编制数，财政解决事业编制人员的收入，分离出的企业成立养护公司，实行管养分开，或参与其它的综合经营。

4．4经费的落实

今年国发30号文中提出要在深化改革农业技术推广体系中“明确公益性职能”、“放活经营性服务”，并要求相关财政部门“保证供给履行公益性职能所需资金”、“对各类经营性农业技术推广服务实体参与公益性推广，可以采取政府订购服务的方式”；另根据《水利工程管理体制改革实施意见》，在推进水管体制改革过程中，要“划分水管单位类别和性质,严格定编定岗”，按照该文的指导意见，“纯公益性水管单位,其编制内在职人员经费、离退休人员经费、公用经费等基本支出由同级财政负担。”基层水务机构是纯公益性事业单位，按照上述有关文件精神，在实施基层水务管理体制的改革过程中，我们应该加强同各级地方政府的沟通联系，争取得到各地财政的大力支持，一方面请各级财政承担基层水务管理机构的日常运行经费，另一方面也请各级政府及各级水管部门加大对经营性水管企业的扶持力度，以确保此次改革的顺利推进。

5结语

当前，全国上下都在为构建和谐社会不懈努力，在党中央一系列惠农政策的支持鼓励下，社会主义新农村建设在全国范围内蓬勃开展，而我市的基层乡镇水务管理机构改革涉及到广大基层水务职工的切身利益，改革过程中不可避免地会遇到一定的阻力，但是有各级领导的大力支持和相关配套政策的保驾护航，又能够得到大多数基层水管单位的大力理解和全力支持，这项事关基层排灌机构的长远发展的重要工作必定能在市政府和相关部门的正确指引下稳定有序推进。

6参考文献

[1] 张嘉涛.深化乡镇水利站改革的政策探讨[J].农村水利.2006(15):24～26

[2] 翟浩辉.设置区域(流域)水利站是深化乡镇水利站管理体制改革的有益形式——对江苏、北京乡镇水利站建设情况的调查[J].中国水利,2005（14）