比较视域中的我国职业教育管理体制创新
摘 要:针对我国现行职业教育管理体制的弊端,中央和一些地市已经进行了改革的尝试,也取得了一定成效,但目前我国职业教育管理体制仍存在很多问题,妨碍了职业教育管理功能的有效发挥,影响了职业教育的和谐发展。许多国家,尤其是发达国家在其职业技术教育过程中形成了与之相适应的职业教育管理体制,积累了丰富的行之有效的管理经验。借鉴国外成功经验,并不断进行体制创新,是提高我国职业教育实效性的有效途径。
关键词:职业教育;管理体制;国外;比较;借鉴
一、国外职业教育管理体制的特点和经验
(一)各部门协同合作
教育部门与就业部门、经济部门、雇主组织的密切合作,是职业教育改革和发展的重要保证。发达国家在职业教育的管理上,由教育部门与就业部门、工业部门、雇主组织等通力合作,教育不再是教育管理部门独有的领地,就业部门、经济部门、雇主组织等越来越多地参与教育的管理和决策。一些发达国家通过扩大由国家教育部领导的职业教育咨询委员会的作用、教育部门与就业部门和工业部门一起制订职业资格、推行统一的国家专业证书和普通国家专业证书、教育部与就业部合并而成立教育就业部、全面沟通学校管理机构、教育机构和雇主之间的联系等措施,使各方面的力量形成统一的合力,从而使职业教育进入良性循环和协调发展的状态。
(二)管理趋于均权化
美国、日本、加拿大及德国这些主要发达国家的教育管理目标基本一致,即追求教育平等,使全国教育事业均衡发展,从而实现国家发展战略。如日本设法把迄今高度集中的教育行政权力与义务委托给地方负责;而一向具有浓厚地方分权色彩的美国和各州拥有“文化主权”的德国,却在强化中央教育行政机构的权限与职责,加强中央政府对职业教育事业发展的指导与监督,但同时又积极倡导放权给职业学校,让学校有更多的办学自主权,从而扩大家长和学生选择职业学校的权力。此外,还有些发达国家的中央和地方政府在职业教育的管理上有“重心下移”的趋势,这种职业教育的“地方化”,能较好地保证职业教育从当地工商业发展的实際需要出发,妥善安排教学内容,有利于促进学校与工商业的联系。
(三)健全的法律体系
法律手段是职业技术教育管理的根本手段,它决定职业技术教育的管理体制、各方面的权限与职责、体制的运行以及经费、师资等有关发展的重要事项。尽管各国的情况有所不同,但由于职业技术教育的多样化、多元化以及复杂性,使得通过立法手段管理职业技术教育为各国所重视。美国、德国、日本、前苏联等国家都制定和颁布了一系列有关职业技术教育的法规、法案。如德国的《职业教育法》《职业教育促进法》《职业培训章程》《联邦德国职业学校分类章程》等,对职业学校的办学条件、企业的培训任务等提出了具体要求,对国家承认的工种做了详尽规定,对社会的参与及监督也作了全面阐述;美国自1990年以来先后通过了《帕金斯职业和应用技术法案》《职业技术教育法案》和《2000年目标方案》等,为美国职业教育管理的有效实施提供了法律保障。发达国家完善的法律体系为职业教育的发展提供了保证。
(四)政府投资力度增大
通过经济手段进行管理主要是为职业技术教育的发展提供必要的物质基础,保证和调节职业技术教育发展的规模、速度和方向。因此,经济手段是职业技术教育管理的保证手段、调节手段和控制手段。西方国家主要通过两个途径从经济上保障职业教育的发展。一是通过国家财政预算、投资或规定经费来源进行管理。例如,瑞士政府明确规定联邦政府给职业技术教育占职业学校经费的1/3,其余2/3由州或市镇政府承担。瑞士每年职业技术教育经费共计180亿瑞郎,按全国人口平均为人均2 000美元;二是通过规定提高职业技术教育教师工资待遇,保证教师队伍的稳定和优化,提高师资水平和教学质量。如日本规定职业学校教师工资额比其他学校的同级教师高出10%;德国中等职业学校教师的平均工资比资历相近的工人的工资高出50%-100%,比相同等级的国家雇员工资也略高。近年来,由于各国对职业技术教育的重视,所以,对职业技术教育的投资力度也在不断的增加,投资规模呈现不断上涨的趋势。如新加坡政府1998年对教育的投入已占到政府财政支出的20%左右,占CDP的4%;法国职业技术教育经费从1988年的710亿法郎(占当年教育经费的17.8%),上升到2005年的1 400多亿法郎(占当年教育经费的25%)。
(五)健全的职业教育评估体系
西方国家主要通过行政手段加强对作职业教育的评估监督,建立了一套行之有效的评估、监督制度。一是规定职业学校师资的条件和考核进修制度。如德国,职业学校的教师均作为所在州政府的公职人员,其中理论课教师必须接受大学教育,并通过国家考试获得合格证书后,经过3年左右的教育学和教学法方面的学习与实习,再通过第二次国家考试才能取得高级公务员教师资格;实践课教师则必须是具有实践经验的专科学校或专科大学的毕业生,再经过两年的教师进修学院学习,并通过国家考试才能取得中级公务员教师的资格。二是规定办学建校的审批制度。如日本,对高等专门学校的办校标准就有严格的规定,通常由国家有计划地投资兴办,一般不准私人滥设,这就保证了教学的高质量。三是通过考核发证保证毕业生的质量。如美国教育部和劳工部共同推出的《由学校到就业法案》规定,凡完成“由学校到就业”计划者,可同时获得高中毕业文凭和职业技能证书。四是职业技术教育视导,即视察与辅导。五是职业技术教育评估。评估是现代教育的一项重要的管理措施,国外学者把课程、教学法和评估看作教学过程的三种信息系统。有人把评估看得比课程和教学法更重要。
二、我国现行职业教育管理体制的弊端
(一)学历教育管理上不协调
目前我国职业学校学历教育由教育部门和劳动保障部门分别主管、规划,从而容易出现管理分散、政策不一、办学重复、资源浪费等问题。如一些地区教育部门计划建设若干职业教育公共实训中心,而劳动保障部门也计划建设一批公共实训基地,这势必造成资源浪费。
(二)不同层次职业教育管理上脱节
在教育部门内部,中等职业教育和高等职业教育也分属职成教育和高等教育两个部门主管,同样存在规划和管理不协调、中等职业教育与高等职业教育管理上的脱节。特别是在强调中、高职相互衔接培养高技能人才的情况下,两个阶段的教育课程内容难以衔接,层次和内容上区别不明显。
(三)不同部门之间不协调
主要表现为职业教育业务主管部门与行政部门之间不协调。职业教育的业务管理主要是教育行政部门的责任,经费是计划和财政部门的事情。从财政归属看,教育事业费属于财政部门,教育基本建设费属于计划部门,教育事业的发展计划属于教育部门。尽管《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》中提出“在国务院领导下,建立职业教育工作部际联席会议制度,研究解决职业教育工作中的重大问题”,但这样的领导体制与组织形式也存在明显弊端,主要是缺乏权威性、战斗力,缺乏明确的执行主体,各部门如何参与管理的问题没有得到很好解决。
(四)上下级政府的权责分配不对称
主要表现在市县两级政府之间。《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》规定,县政府在职业教育管理中的权责主要是发展农村职业教育和培训。但是,实际上普遍存在县财政支出经费发展职业教育、城市无偿吸纳毕业生就业的违背投资——受益原则的现象。此外,一些职业学校的领导体制也存在不协调,如一些省份部分高等职业技术学院,业务归市教育行政部门主管,而学院领导班子中的党政一把手归省委组织部门管理,等等。
(五)社会参与度不高
从行政管理高层到职业学校、行业企业、专家、学生等社会力量没有普遍参与到职业教育管理当中。职业教育既具有教育的一般属性,又具有其特殊性。没有社会各界的广泛参与,没有专家、学生的广泛主持,要实现和谐健康发展将是非常困难的。
由此可见,我国现行职业教育管理体制存在的明显缺陷,一是政出多门,多头管理,违背了组织管理的统一指挥原则;二是财权与事权分离,教育主管部门只有事权而无财权,不符合权责对等原则;三是行业、企业、家长、学生等社会团体和个人未介入管理组织,没有体现现代政府公共治理的内在要求。
三、我国职业教育管理体制的创新
(一)调整职业教育行政管理组织系统
职业教育管理机构是政府实现职业教育管理职能的组织基础,其设计的合理与否直接关系到政府管理目标的能否实现。职业教育行政管理组织系统调整的基本思路应是建立统一、高效的管理机构。
1.构建统一的管理组织体系
调整职业教育行政管理机构设置,形成全国各级各类职业教育统一管理的局面。调整的总体思路和目标是打破部门界限,简化理顺关系,建立一个有权威、有实力、有统筹协调能力的行政管理组织体系,实现各级各类职业教育的统一领导。一是设立各级政府职业教育工作委员会。从国务院到市地各级政府设立职业教育管理的组织协调机构,可称“职业教育工作委员会”,委员会由政府分管领导、教育、人事、劳动保障等有关业务部门以及行业企业的代表、教育专家参与组成,以职业教育主管部门为核心。其职能是研究解决国家或地区职业教育工作中的重大问题,定期或专题召开委员会议,共商职業教育改革和发展的大计,落实政府及社会各方在职业教育事业中的责任和义务,协调教育、劳动、计划、财政、各行业主管部门和职业教育机构之间的关系,实现职业教育管理的协同化。二是改革现有机构。可考虑将现教育部改为教育技能部,同时扩大职教司的管理范围,即将现在归属教育部高教司的高等职业教育的管理权和归属劳动和社会保障部的技工教育、职业培训的管理权划转至教育技能部职教司。这样,无论是初、中等还是高等职业教育、职业学历教育还是职业培训都归并到了一个行政主管部门。各地政府参照国务院的做法作出相应调整。职教司(国务院)或职教处、科(各地)负责职业教育方针政策的实施,全面统筹协调全国或本地区职业教育的发展,形成职业教育调控管理的单一核心。在管理体制没有进行调整之前,应当积极采取建立和谐职教的一系列有效的行政措施。从中央到地方,各级政府应由一位行政首长来统一管理教育与劳动两个部门的业务,以最大限度地防止部门之间在管理职业教育过程中的内耗和扯皮。
2.行政主管部门级别上移
职业学校的行政主管部门级别上移,强化政府对职业教育主阵地的规划和管理。根据区域发展理论,职业教育具有明显的区域发展的特点和趋势。而且政府层级越高,对职业教育的统筹能力越强。为此,需提升职业学校的管理重心,即不论任何性质的高等职业技术学院,其业务均交由省、直辖市、自治区政府教育技能厅主管;不论任何性质的中等职业学校和培训机构,其业务均交由市政府教育技能局主管。初等职业学校和培训机构则由县政府教育技能局(科)主管。
(二)建立健全职业教育决策参谋和督导评价系统
1.健全决策参谋系统
职业教育管理的决策参谋系统主要由行业协会、职业教育研究机构和信息机构组成。各级政府一方面要积极推动各类行业协会的建立和规范,使其在政府职业教育主管部门的协调领导下,分管本行业本领域内的职业教育的有关事务,包括人力需求预测、课程建设咨询、参与国家职业标准的制定、组织职业培训、参与职业资格评估等等。另一方面要大力支持职业教育研究所和其他学术、信息机构开展工作,为职业教育管理决策提高理论指导。
2.完善督导评价系统
各级教育督导机构正式增设职业教育督导评估的职能。教育督导机构代表政府执行督导任务,对所辖行政区域的职业教育工作进行监督、检查、评估、指导,使国家有关职业教育的法律、法规、方针、政策得到全面贯彻落实,保证职业教育的各项机制顺利运行。督导机构的组成除了政府部门的人员之外,还应包括行业、企业(用人单位)、学校、教师以及社会有关方面的代表,具有广泛的代表性,充分发挥对职业教育的社会监督和导向作用。
(三)增强社会参与程度
世界职业教育的历史证明,职业教育既具有教育的属性,又具有产业的属性。光是从教育内部来选拔职业教育的管理人才,不仅领导不好对国家有如此重大意义的职业教育事业,而且还会有意无意地使职业教育变成普通教育的附属物。因此,教育行政部门的领导班子不能光是从精英大学中去选拔。在教育部门的领导中,必须要配备既来自产业部门,又熟悉教育的领导干部来管理职业教育的业务。
(四)加强不同层次的衔接
加强中等职业教育与高等职业教育、职业教育与普通教育、成人教育的衔接与沟通,建立人才成长“立交桥”。扩大中等职业学校毕业生进入高等学校尤其是进入高等职业学校继续学习的比例,适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例。适度发展初中后五年制高等职业教育;在高中阶段开展职业教育与普通教育相沟通的综合课程教育试验,建立中等职业教育与高等职业教育相衔接的课程体系;高等职业学校可单独组织对口招生考试,优先招收中等职业学校优秀毕业生;注重专业知识、职业技能的考核,对取得相应中级职业资格证书的中等职业学校毕业生,可以免除技能考核。
参考文献:
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