中日私立高校内部管理体制比较及启示
摘要：日本私立高等教育在不断的探索和学习中逐渐形成了符合自身发展特点的内部管理体制，提高了日本私立大学办学的效率及科学性，对日本整个国家的发展发挥了举足轻重的作用。我国私立大学一直面临着内部管理不规范，效率不高等问题。面对较为匮乏的各方面办学资源，我国私立大学的发展前景令人堪忧。学习和借鉴日本私立大学内部管理体制的科学性，对于提高我国私立大学内部管理的效率和科学性具有重要意义。
关键词：中国 日本 私立大学 内部管理体制
众所周知，日本在战后的20年里，经济飞速发展，GDP跃居世界第二，其中高等教育是影响日本经济发展的一个关键因素。私立高等教育是日本高等教育体系的主体，也是其实现高等教育大众化的核心力量。日本私立大学在不断发展与探索的过程中逐步形成了一套符合其自身特点的内部管理体制。我国现阶段对于高等教育的发展路径还处于探索阶段，其中，尤其是私立高等教育发展水平与发达国家相比差距仍然很大，并存在着不断拉大的趋势。近年来，“我国民办高等教育还能走多远？”这样一个问题也越来越引人关注。学习和借鉴其内部管理经验，对于提高我国私立大学内部管理的效率和科学性具有重要意义。
从办学主体而言，我国在《民办高等学校设置暂行规定》中明确指出：“规定所称民办高等学校，系指除国家机关和国有企事业组织以外的各种社会组织及公民个人，自筹资金，按本规定设立的实施高等学历教育的教育机构。” 潘懋元先生在《关于民办高等教育体制的探讨》一文中从民办高校的办学主体和资金来源两方面指出：“民办学校，实质上相当于私立学校”。[1]由于私立大学与民办高校性质相同，因此，在本文中，民办高校的概念等同于私立高校。所谓管理体制是指一个管理系统内各类、各层管理组织关于决策权责与执行权责的划分及它们彼此之间的从属关系，即决策权归哪个机构，执行权归哪个机构。[2]高等教育管理体制包括内部管理体制和外部管理体制。其中，外部管理体制主要是指国家、社会等高校以外的管理，而内部管理体制主要指高校自身的管理。
一、日本私立高校内部管理体制概述
根据日本1949年制定的《私立学校法》的规定，创立私立学校必须设立学校法人，故日本私立大学从建校开始就由学校法人承担自主管理学校、确保学校营运的责任。在日本私立高校的内部管理体制中，私立学校设立董事会和评议会，另外还设有教授会等，其实行的是校长负责制。[3]
日本私立大学内部管理的最高权力层是学校法人。负责所设学校的办学经费，配备称职的校长和教职工；提供安全使用教学场所和有关设施设备的保障；依法修订与更改学校章程；选聘和解聘校（院）长，审核校务计划报告及年度预算报告；经费筹措决策与基金管理，财务会计之监察等职务。[4]学校法人下设理事会、评议会和监事。
日本私立大学一般都设立理事会作为大学的行政决策管理机构，实际上也就是学校法人的意志决策机关和最高管理机关，也是学校民主管理必不可少的监督机构之一。虽然日本《私立学校法》中并没有规定在私立大学中必须设置理事会，但是实际上日本的私立大学都设有理事会。理事会主要掌管学校的经营、管理、财政大权和办学方针。其成员大致包括：资助办学的代表、政府关人员、校方代表、学校教师或学生代表等。理事会成员推举一名理事长，理事长根据理事会的决定代表学校法人实施管理。理事长对外是学校法人的代表，对内掌管学校法人的事务，理事长以外的理事一般只限于参加理事会的决议活动。日本的《私立学校法》明确规定了理事的产生范围、人数，以及学校的成员（理事和监事）之中，3辈以内的亲属不得超过1人等，这对于减少学校内部管理人员的家族化具有重要作用。
日本私立大学还设有评议会，是理事长的咨询机构，主要掌管学校的教学和研究，以及对理事会提出的一些重大问题进行审议。评议会是理事长的咨询机构，在学校的一些重大事项的处理上需听取评议员的意见。日本《私立学校法》明确规定，私立学校必须设立评议会，并且人数要超过理事会人数的二倍以上，对于评议会成员的产生范围及主要职责等也做出了明确的规定。
学校还设立主要负责监督审察学校法人的财产状况及理事业务的执行情况的监事。如果发现问题要及时向学校主管部门或评议员汇报，并具有建议理事长召开评议员会议的权力。根据日本《私立学校法》的相关规定，学校法人必须设置2人以上的监事，监事成员不能是学校法人的理事或者学校法人的职员，同理事一样，对监事也有同样的规定在学校法人的成员中，3辈以内的亲属不得超过1人。
为了使教师也能参与到学校管理，日本私立大学设立了名为教授会，是学校民主管理的不可缺少的监督机构之一，主要负责学校的学术事务。教授会由教授、副教授以及其他教职工组成，是学校的教务决策机构[5]。日本《学校教育法》明文规定，“大学的重要事项必须经教授会审议”。日本私立大学中，学校的学术管理很大程度上由教师参与决策，教授具有很高的权威。他们通过教授会或选举产生的委员会参与决策学校教育活动中的重大事项，并在其中起着举足轻重的作用。[6]其中校长的任命也需尊重教授会的意见。日本私立大学的最高行政管理者是校长，校长受理事会领导。
1949年制定的《私立学校法》对于日本私立高校的发展提供了较为详尽的法律依据，这在我国而言虽然也相继出台了一些关于民办教育的法律，但是大多较为宽泛，并未对私立高校的的发展提供较为详尽的法律依据。同时，日本在私立大学管理上都有一套详尽的法规，告诉管理人员该做什么，不该做什么，实现各司其责。
二、我国私立高校内部管理体制概述及存在的主要问题
2003年9月起实施的《民办教育促进法》第十九条规定，民办学校应当设立学校理事会、董事会或者其他形式的决策机构。为了“迎合”国家政策的需要，我国大部分私立大学都设立了董事会，实行董事会领导下的校长负责制，这也是我国民办高校普遍采用的管理体制。董事会主要行使下列职权：（1）聘任和解聘校长；（2）修改学校章程和制定学校的规章制度；（3）制定发展规划，批准年度工作计划；（4）筹集办学经费，审核预算、决算；（5）决定教职工的编制定额和工资标准；（6）决定学校的分立、合并、解散；（7）决定其他重大事项。[7]我国《民办教育促进法》仅仅明确了董事长为民办高校法定代表，对于一些问题却没有做出明确规定。如，对于学校有关教育、教学的重大决策究竟由董事会负责，还是校长负责？董事会是否作为学校的最高决策机构？
我国私立大学中还有校长领导下的校务委员会制、校长制、教育管理服务公司制等多种形式。从表面来看，我国私立大学的内部管理体制与日本私立大学的内部管理体制及其相似，但由于我国私立大学发展起步晚、经验不足，在发展的过程中，难免存在一些不科学的问题。如权力过于集中于校长手中，缺乏一个中间监督机构、教学管理与经营管理权责不分、以及过于强调社会式经营而忽略了学校本身应该具有的公共性。不少董事会仅仅流于形式，没有真正发挥民主决策的作用。有部分高校的投资者与办学者由于立场和出发点不同而在管理上产生一些冲突；有一些高校由于投资者和办学者同属一个主体，缺乏监督与制衡机制，这就形成了“集权管理”；有的则董事会与行政职权不明晰，董事会对学校行政或越俎代庖，或流于形式。
三、日本私立大学内部管理体制对我国民办高校的启示
与日本私立高等教育发展的外部环境相比较，我国私立高校发展的外部环境还存在诸多的不足。但是，我国私立高校不能仅仅限于现有条件而不思进取，应该针对本国具体背景及自身特点，探寻出一条高效、科学、民主的管理道路，充分挖掘自身的管理潜力，提高自身管理的科学性与效率。
（一）自主选择内部管理体制
民办高校作为非国家举办的高校，理应是独立的市场竞争主体，举办者自己会根据市场与社会的要求选择合适的内部领导管理体制，否则难逃学校倒闭的厄运。因此，民办高校应该结合自身实际情况，选择最适合于自己的管理体制，在不违背国家相关法律法规的基础上，建立起符合自身实际的内部管理体制，提高管理的科学性及效率。
（二）民主决策，专家治教
只有建立起完善的民主管理制度，才能真正实现我国民办高校的健康发展。教师是学校的主体，没有教师，学校就不复存在。“管理一所大学与管理一个商业组织决然不同。教师的意见以及对大学办学目标的共同热情是办好大学的唯一有效的保证”。只有真正建立起教育专家治教，保障教授们在学术活动中的决策权，才能使我国私立大学的教育活动紧跟时代脉搏，及时进行调整，更快更好地适应社会发展的需要。
（三）教育活动与经营管理活动相分离
大学的运行包括教育活动及围绕教育活动展开的各种经营管理活动。而教育活动与经营管理活动在内容、性质、目标、形式等方面大不相同。只有充分尊重教育自身及经营管理活动自身的特殊性及客观规律，使教育者与管理者发挥自身优势及特长，在各自的领域行使权力，承担职责。
（四）建立一个中间监督机构
为避免投资者的过分逐利和办学者的随意性，我国私立大学需要建立起真正的中间监督机构，以更好地监督和管理学校的运营。因为董事会中并不都是教育专家，他们所作的决定不仅涉及行政管理，而且也涉及到教学管理，所以他们所做的决定难免会发生冲突。为了确保学校本身所应该具有的公共性，在建立中间监督机构的过程中，尽量由教师及各方专家组成，对董事会的决定予以评价、监督，保证学校工作的顺利进行与良性运作。[8]
参考文献：
[1]黄宇智．潘懋元高等教育学文集[M]．汕头：汕头大学出版社，1997：31．
[2]杨敬华．民办高校管理体制的比较研究[J] ．中外教育研究，2009（4）．
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[7]徐琳.公立与私立：两种大学办学理念和管理机制的比较研究[J].南开大学学报，2007.
[8]李福杰.美日私立大学发展的若干经验与启示[J] .现代大学教育，2004（4）．