我国农业推广体系改革与创新研究探讨

   新世纪尤其是中国入世后，我国农业和农村经济进入了一个新的发展阶段。农产品供求关系，农村劳动力就业格局和转移动因，农民增收及其途径，农业发展与国民经济的依存关系，中国农业与世界农业的关联程度以及农业和农村发展的内涵等等，都发生了重大变化。这些重大变化，都和“三农”密切相关。中国作为一个农业大国，“三农”问题如果不解决，国民经济与社会的持续、协调发展，全面建设小康社会，就无从谈起。“三农”问题的集中表现：即农业增效、农民增收及农村发展问题。其中前两者是后者的前提和基础。只有农业增效、农民增收丁，农村发展才会有经济与物质基础。何以实现?无疑就是要加强农业推广工作，推广、普及、应用农业新技术，提高科技成果转化效率。

 

　　我国每年大约有6000—7000项农业科技成果面世。然而能被较好转化利用的只有30%—40%，远低于发达国家水平(60%—80%)。我国农业科技成果为何推而不广?对此，不同学者有诸多论述。笔者认为，从推广体系的结构、功能与运行理论来分析，制约农业科技成果推广转化的障碍因素主要来自二个方面：一是农业推广体制问题；二是农业推广运行机制问题。

 

　　一、我国农业推广体系第一步改革的局限性

 

　　改革开放以来，为适应农村经济发展的需要，我国农业推广体系进行了内容广泛的改革，为同期农业和农村经济发展作出了重要贡献。从党的十一届三中全会到20世纪90年代中期，我国基本上具备了建立农村市场经济体制的条件。因此，政界或理论界通常将1979—1996年间农业推广领域所进行的改革，称为第一步改革。改革内容主要包括如下3大方面：1、理顺管理体制，建设新型农技推广体系。2、实行“技术示范+行政推动”模式，探索行之有效的推广方法。3、开展有偿服务，兴办经济实体，初步形成了新型农业推广运行机制。

 

　　第一步改革的显著成效，在当时历史条件下的积极作用与贡献，无庸质疑。然而形势的巨变，迅变，使得改革后的现行农业推广体系又不适应新形势的发展要求，其局限性日趋显露。这里既有改革本身不深入，不彻底的问题，也有改革步伐及预见性滞后于时代发展的问题。主要表现在如下5个方面：l、改革的指导思想、政策及理论研究方面。2、推广管理体制与机构队伍建设方面。3、农业推广保障机制改革方面。4、推广方法改革与建立自我发展机制方面。5、在不同领域、层面上改革进展不平衡方面等。不平衡性主要表现在：首先，地区发展不平衡。其次，层次发展不平衡。即相对而然，乡镇级搞得比较火，县级次之，县级以上起色变化不大再次是行业、专业发展不平衡。上述3种不平衡在时间和空间上相互交织，使整个改革难以取得更好效果。因此，农业推广体系改革必须与时俱进。

 

　　二、新世纪我国农业推广体系改革与创新势在必行

 

　　我国现行的农业推广体系，面对经济全球化浪潮的袭来，面临着前所未有的挑战；诸如产业结构调整的挑战、科技进步的挑战、需求多样化的挑战、农业产业化经营的挑战、生存与发展的挑战等等。存在着诸多不适应，包括推广理念、职能定位、机构设置、运行机制、推广方式方法、人员素质等等。现行的农业推广体系，主要存在如下6个方面问题：1.农业推广的行政倾向性强，市场导向性差，导致科研成果与市场需求脱钩，科研、教育、推广、生产脱节，缺乏成果转化时效性观念。2.农业推广、科研投资机制不健全，资源供给渠道单一、狭窄，供给量严重不足。3.资源配置结构性失衡。没有围绕国际公认的黄金分割率，即基础研究：应用研究：开发性研究为14：24：62进行资源的动态配置，导致效益低下。4.条块分割，多头管理，机构重复，力量分散，组织创新滞后，造成经费浪费，分配不合理。5.知识陈旧，人才断层，缺乏一支高素质的农业推广队伍。6.农业推广仍属于狭义的“技术推广”，而对农民心理、行为、观念、素质及如何发挥主观能动性和主体地位等方面涉及甚少，不能满足现代农民在市场经济竞争中对科技、市场、金融、生产、生活等方面的全方位服务要求等等。综上分析，改革与创新我国现行的农业推广体系，已迫在眉睫。

 

　　三、新世纪我国农业推广面临的主要问题

 

　　2002年末，中国科学院农业政策研究中心、农业部全国农技推广服务中心组织部分专家对湖北、浙江、广东、河北、黑龙江、四川与甘肃7省28个县，进行了为期3个月的农技推广体系现状调查，结果表明，我国现行的农业推广体系主要存在如下9个方面问题：

 

　　1、农业推广体制及运行机制与市场经济发展要求不相适应。主要表现在如下5个方面：(1)农业推广体制与机构组成滞后于现实要求。现行的农业推广体制是在长期计划经济体制下逐渐形成并按照计划经济模式建立起来的，具有一整套与计划经济相适应的组织结构和运行机制。这在市场经济条件下极不适应。如科研、教育、推广、生产严重脱节，限制农户作为市场主体自主选择农业技术，而是被动接受、缺乏成果转化时效性观念等。(2)条块、部门、地区分割，有碍于科技成果的有效供求与转化。(3)政府统管推广工作，职能不清，低效运行。(4)农业推广人员分布不尽合理。乡村级推广人员越来越少，而县级推广人员越来越多，从而使推广组织与人员的供给与需求发生错位，难以满足千家万户的服务需求。(5)现行农业推广体制未能充分发挥激励机制，以调动农业推广主客体的积极性。

 

　　2、推广理念、推广机制与职能定位问题。在推广理念上，我们习惯于就技术推广技术，较少顾及农民的主体地位、作用及需求，缺乏用户导向理念。在职能定位上，基层农技推广部门往往是执法、推广、经营三位一体，行政、事业、企业三不像。工作不专职，游离于几者之间。推广业务经常被“中心工作”冲淡、打乱，甚至根本无力顾及。

 

　　3、农业推广投资强度及经费分配问题。各地调查显示，经费不足与分配不合理已成为农业推广活动的重要限制因素。主要包括如下3个方面：(1)农业推广投资强度偏低，分配失衡。我国农业推广投资强度(农业推广经费占国内农业生产总值的比例)处于极低水平。有资料表明，发达国家为0.62%，发展中国家平均为0.44%，而我国只有0.41%。(2))经费问题致使农业推广的不稳定因素增加。近年来我国一些地方、乡镇政府在机构改革中，大幅度削减推广事业经费，造成基层农技推广组织“有钱养兵无钱打仗”的恶劣局面，农业推广网络受到破坏，一些乡村农技推广组织被迫解散。(3)农业推广的业务重点转移。由于投资不足，各级农业推广部门不得不自找门路，维持生计，以经营创收冲击公益性服务。

 

　　4、农业推广人员的数量、素质、结构不适应现代农业发展的新要求。同国外相比，我国专职农业推广人员数量不足，而且人员素质也不高。据调查，基层农业推广站有近l／3的人员不具备涉农专业学历甚至是外行。乡镇推广站大专以上学历的人员很少，严重缺乏既懂农业科技理论，又会技术操作实践的精兵强将。另外从结构看，种养加、产供销等方面的人员组成也不适应现实要求。

 

　　5、农业创新技术需求与供给脱节、供求错位，造成效益流失。主要包括2个方面：(1)农业创新技术供求行为主体目标不一致；导致科技成果供给与需求脱节。目前体制下，农业推广机构在推广时，首先考虑的是能否完成当地政府的推广任务，缺乏主动了解农民及市场对技术需求的积极性，导致由政府、科研、推广部门计划，研制推广的创新技术与农民的技术需求脱节。(2)农业创新技术供给与需求信息反馈不灵，阻碍了适用新技术的研制、开发、扩散与推广，农业推广过程中任何环节的脱节，均会延缓农业科技进步的速度。

 

　　6、农业推广缺乏统筹协调、组织协作及全程服务，主体功能难以发挥。目前我国的许多农业推广活动，仍以行政推动形式进行，推广活动带任务、带指标，带有一定程度的强制性。诸如政府号召种植某种作物或者发展某种果树，而当这些作物或者果树发展起来时，又出现卖难现象。这种政府“好心”办“坏事”的现象屡见不鲜。自上而下的推广方式，推广项目由政府决定，然后逐级下达。而农业推广行为又缺乏统筹协调、组织协作及全程服务，未能充分考虑农民的技术需求。

 

　　7、农户的内因、外因综合因素制约农业创新成果的推广应用。主要包括如下4个方面：(1)基层农业推广人员综合素质差，农民对农业创新技术吸纳能力差。(2)农业创新成果现状与农民增收需求不相适应。对农民而言只有当一项科技成果能为其家庭创造效益时，他们才会主动采纳应用。我国每年有6000—7000项农业科技成果面世。总量虽然不少，但却存在“三多三少”问题。即增产型技术多，质量效益型技术少；粮食作物方面技术多，经济作物和多种经营方面技术少；产中技术多，产后加工及综合利用技术少。供需错位，推广艰难。(3)科研与生产部门缺乏沟通，以至于研究成果缺少实用性。(4)农户土地经营规模狭小，农民自身组织化程度低，使农户应用科技成果可能带来的收入增量有限。

 

　　8、农业科研体制、运行机制与现实需求存在一定差距。培育农业技术市场，促进农业科技产业化快速发展，是当前农业科研体制改革与机制创新面临的任务和课题。在发达国家，从基础研究到技术开发再到产业化，投资比例是1：10：100，而我国则为1：0.7：100，用于技术开发的资金明显不足，而技术开发恰恰是提高科技成果转化率的关键。

 

　　9、相关政策措施，法律法规有待完善。我国的《农业技术推广法》是1993年7月颁布实施的。10多年的发展变化，该法的一些条款已不能适应新形势的发展要求。有些内容空泛，可操作性差；很多需要用法律规范来进行推广工作的内容没有体现；执法主体不明，违法处罚没有明确规定等等；因此急需修改与完善。

 

　　四、新世纪我国农业推广体系的改革方向

 

　　2003年，农业部、中编办、科技部、财政部在全国布局，进行基层农技推广体系改革试点工作。综观改革进程及目前形势，无论政界、理论界，还是学术界，各种改革措施其实都围绕着农业推广体制和运行机制这两个相互关联的要素进行。新世纪我国农业推广体系的改革方向，应着力解决如下9个方面问题：

 

　　1、改革现行的农业推广体制，并为建立适应新形势发展需要的新的运行机制创造条件。为什么要改革现行的农业推广体制?现行体制不适应现实形势发展的要求恐怕是根本原因。由于农业推广面对新形势下农民需求的多样性、农业科技服务市场的多元化，在推广理念、职能定位、机构设置、运行机制、推广方法、人员素质等方面有诸多不适应，因此，建立国家兴办与国家扶持相结合、有偿服务与无偿服务相结合的多元化农技推广体系势在必行。具体措施是：进一步明确政府农业推广机构的职能和任务，公益性推广与经营性服务必须分离，大力培育与发展多种成分、多种形式的农技服务组织，并通过政策扶持与引导，鼓励科研单位、高等院校、涉农企业、中介组织和农民专业经济合作组织从事一般性或经营性服务。从而形成政府与市场互动发展、互为补充的农业推广新格局。

 

　　2、更新推广理念，改进运行机制与工作方法。强化以人为本，创新推广理念。多年来的推广工作，注重的是技术本身，“见物不见人”，忽视了推广活动主体的地位。今后应着重提高推广对象(农民)的科技文化素质，使他们由被动接受推广技术到主动要求技术推广，切实提高他们应用新技术的积极性和技术到位率。就推广人员而言，要实行以岗定人，竞争上岗，择优录用，全员聘任，做到“以人为本”，创新“人—技—人”的推广理念。

 

　　3、有计划地加大农业推广投资强度，科学规划投资用向，提高投(融)资效益。改革农业推广项目的资金拨款制度，建立推广项目的基金管理制度，对推广项目进行公开招标竞争管理。通过竞争申请或公开招标，可以使有限的推广经费得到最有效地利用。此外，应明确政府在农业推广投资中的主体地位。国家在对推广经费实行基金化管理的同时，必须逐年增加对推广经费的投资，使技术推广与创新基金按比例稳定增长。另外应调整政府投资结构。明确不同投资主体投入的使用方向，加大对偏远贫困地区的投入，强化对农业推广一线人员的经费补贴。

 

　　4、坚持以人为本，组建、培养一支素质高，本领强的农业推广人员队伍。加强农业推广人员的技术培训。通过培训使他们不断更新知识，提高素质，适应农业产业发展的需求。通过强化培训和考核，努力提高农技队伍的综合素质。在转变运行机制方面，全面开展职能鉴定，推行“竞争上岗，持证上岗”，改革推广工作的评价体系。对现有推广机构人员应制定培训计划，定期达到持证上岗要求，对新进入推广机构的人员，必须实行职业资格准入制度。人员由身份管理逐步转向岗位管理，实行全面聘用，形成能上能下、能进能出的用人机制。

 

　　5、以用户为导向，研制、开发、推广农民需要的农业创新技术，加强信息沟通与反馈，实现供需趋同。随着市场经济进一步向纵深发展及人民生活水平的提高，国内外市场对农产品的需求已从数量型逐渐向质量效益型转变。农产品需求结构的变化，要求我国的农业科研与推广部门的研究与推广工作，及时转向。研制、引进、开发相关技术，实现供需趋同。

 

　　6、做好统筹协调、组织协作工作，推广主体多元化，合作化，优化主体结构与功能。在新形势下，应尽快建立国家级农技推广协调机构。我国农业推广正在由一元演变为多元，加强宏观调控势在必行。为此，必须建立起一个高层次的宏观管理机构才能保证放而不乱，管而不死，使多元化的推广机构有序、公平、合理地竞争；发挥各自的优势，在竞争中合作。另外，应鼓励企业、农民等参与农业技术推广，大力培育多种成分、多种形式的农技服务组织，形成社会力量广泛参与的农业技术社会化服务体系。

 

　　7、加强推广教育，转变观念、提高素质，增强农民对农业创新成果的采用动力与吸纳能力。加强农业推广教育和农民技术培训，把教育、研究、推广紧密结合起来，是新时期农业推广的客观要求。深化农村教育方式改革与创新，增加职业教育的比重，通过农业技术讲座、培训、函授、夜大等多种形式，大幅度提高亿万农民的科学文化素质和农业科技水平。

 

　　8、推广主体协作与投资多元化。积极促进基本上由政府投资立项向以政府投人为导向，企业投入为主体，个人和社会团体投入为补充的多元化投资立项格局转变。另外应积极支持科研院所，大专院校以及各种企业中介组织采取各种形式参予农业科技成果的转化工作。

 

　　9、改革与完善农业推广的政策措施，法律法规，为农业推广提供有利的政策、法律环境。应积极配合有关部门修改、完善《农业技术推广法》，建立健全农业推广相关的法律法规。进一步确立农业推广的地位，强化政府对农业推广体系的支持，规范农业推广行为。

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