市场化加速背景下的农村土地流转问题研究
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来源：网友投稿
摘要：市场经济条件下，土地作为一种资源和生产要素，必然要求合理流动和优化配置。农村土地流转是农业可持续发展的客观要求。土地流转正在加速融入市场，出现了“非粮化趋势加快”等诸多问题。文章对此进行了多角度的研究探讨，并提出了相关的对策建议。
关键词：土地流转；问题；对策研究
市场经济条件下，土地作为一种资源和生产要素，必然要求合理流动和优化配置。农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，土地流转正在加速融入市场。土地流转是指农民在承包期内，将其拥有的土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让使用权。按照相关法规政策，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
一、当前农村土地流转模式分析
近年来，山东省各地积极探索、引导和推动农村土地使用权流转方式，促进了土地规模经营。以山东省泰安市为例，2007年农村土地流转面积29.28万亩，涉及11.04万户，分别占全市总承包土地面积、承包户数的6.3％和9.4％，签订土地流转合同6.58万份，占应签订合同的60％。土地流转主要有四种模式：一是无偿转包，指承包者将土地使用权转包给他人，自己保留承包权；二是租赁经营，指农户将土地经营权出租并收取一定的租金；三是低偿转让，指农户将土地经营权一次性有偿转让给新承包者，自己与集体解除承包关系；四是土地入股，即承包方以土地承包权入股，组成土地股份合作实体，农民按股分红。
土地入股方式是近几年新出现的土地流转方式，主要适用于投资大、技术含量高、收入高的设施农业。这种模式的突出特点是“土地流向了龙头企业”，一是土地流转使城乡之间的土地、资金、技术、人才、设备、信息等生产要素合理流动和优化组合，便于建设标准化生产基地，进行规模经营；二是农民除土地流转收益外，还可在基地打工赚取劳务收入；三是企业吸收农民带地成立专业合作社，由合作社统一提供农资良种与技术指导，降低了农民生产的风险，企业也有了稳定优质的货源，提高了市场竞争力；四是依托龙头企业的市场、技术等优势，农户通过互换转包等形式连片规模开发，提高了农业比较效益；五是土地流转促进了农村劳动力转移。山东省宁阳县蒋集镇郑龙村模式是比较典型的，即“公司+合作社（基地）+大户+农户+集体”，其运行方式和利益分配机制是：公司：提供种子、技术、肥料、生物制药，定单种植，保护价回收；合作社：负责统一管理，保证产品质量，按照合作社管理帐目，进行收益分红；20％作为合作社预留风险金后，其余进行收益分红；农户：以土地入股，提供土地有偿劳务并享受每亩700元底金，年底30％分红；大户：提供土地租金每亩700元和所有投资资金，管理听从合作社安排，享受50％分红；村集体：以管理方式入股，在交易结算时，每斤蔬菜提取管理费0.05元。通过这种模式，2007年该村集体经济收入达到40万元。
二、土地流转中存在问题分析
（一）土地流转中农民收益的保障问题
土地经营权是农民获得利益的一个重要、甚至是惟一渠道。在新一轮土地流转中，农民的收益权出现了“低位固化”现象，即用流转合同把每亩收益固定在一个较低的水平上，利益分配模式基本上是比照种粮的效益来确定的，如“保底流转费”、“保底流转费+分红”，少量的采取了“土地入股”办法。由于分配模式缺少“竞价”环节，与承包方之间未能建立起合理的利益分配机制，农民处在了土地流转收益的末梢。显然，农民对目前的流转利益分配模式，是默认与被动的。随着土地要素、粮食产品等价格上涨，必然出现新的利益纷争。
（二）土地流转的“非粮化”趋势日渐突出
土地流转加速是当前农村出现的一个重要动向，这既反映了农村生产力重新调整的客观属性，也折射出农村“第二次飞跃”的阶段性特征，土地流转主体增多、范围扩大、速度加快，流转土地的“非粮化”现象日渐突出。调查表明，目前“农户对农户”流转的土地基本还是用来种粮食，但“农户对协会”、“农户对企业”、“农户对大户”的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势正在加快。山东省泰安市通过土地流转形成的产业，承包户大多用来种植土豆、白菜、大葱等蔬菜类经济作物，以及用于林木种植、养殖业、花卉业等，而较少用于种植粮食作物。虽说“非粮化”尚未对粮食安全尚未构成实质性影响，但这个趋势应引起我们的高度重视。“非粮化”趋势源于土地的比较收益，是种粮效益与其他产业效益剪刀差问题，该问题的关键是如何处理高效农业与粮食种植的关系，如何掌握流转的“度”。
（三）土地流转缺乏规范化操作平台
农民日益增多的流转需求因信息不畅而得不到满足，多数情况是外地业主找当地政府或农业部门帮助联系流转土地，土地流转程序也不规范。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转只是口头约定，为可能出现的纷争埋下隐患；二是土地流转不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”；三是农村土地流转资料档案缺乏，乡（镇）也没有比较完整的土地流转合同档案，更不用说县乡合同管理机构对流转合同进行审查或公证；四是土地流转尚处在自发阶段，未形成统一规范的土地流转市场，流转信息传播渠道少而不畅。同时由于乡镇农经人员兼职较多，无力对流转合同进行指导和管理，延缓了土地流转进程，影响了土地流转的规模和效益。
（四）土地流转后的农村劳动力转移空间小
农村土地能否进行流转，在很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决，能否有稳定可靠的非农收入，而农民转移就业空间小，影响了土地流转进程。土地流转之后必然带来农村劳动力的释放与转移，所转移的劳动力往往只是有一定文化知识和劳动技能的青壮年，其家庭成员仍居住农村从事农业生产，依靠承包地收入维持基本生活。如果没有良好的、稳定的预期经济收益保障，农民对土地的依赖性仍然较强，造成农村土地流转难及富余劳动力转移难。其中的原因是多方面的：一是城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足；二是农村剩余劳动力向城市转移空间有限；三是农民文化素质及技能因素制约，富余劳动力外出务工大多只能从事一些简单的体力劳动，很难适应目前非农职业技术化要求，进城增收和门路较窄。由此可见，对于绝大多数农民来讲，土地是农民最基本的生活资料及安身立命之本，在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。
（五）土地流转的规模化经营程度低下
1、产业带动作用不强，限制了土地流转的规模化经营。一方面，土地流转大多是以农户间的转包、转让和互换方式为主，以农户的自发为主，通过村集体或其他中介组织流转的比例较低，以经营出租、入股方式有效推进土地规模的占比不高。另一方面，除特色、主导产业基地外，形成适度规模经营的农业产业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑，农地需求相对不足，要推进土地的大规模长期流转比较困难。
2、承包土地零散难流转。土地流转的目的是优化资源配置，实现土地规模化、集约化，当前的土地延包政策使得土地分散在农户手中，农户在这种严重分散的土地上要种植从粮食到蔬菜等家庭生活所需的大部分作物，这就进一步加重了土地的分散程度，难以实现土地成片集中流转。
（六）土地的比较收益低，优质农业企业引进难
由于农业生产投资量大，农作物生长周期长，加之自然风险和市场风险较大，同样的土地，投资工业要比农业项目的比较收益高。所以即便是农民自愿出让土地，也未必就有大量企业和种养大户接包土地从事农业生产，尤其是偏远山区，土壤肥力差，更是少有人问津，过低的收益导致这些地区耕地撂荒面积较大。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的业主参与土地流转、规模经营农业的比较少，坚持下来并取得较好效益的就更少了。另外，转包土地的业主层次也是参差不齐，问题主要有：对政府政策的依赖性大、管理水平低、项目科技含量不高、产业趋同、管理粗放等。
三、对策建议
（一）明确土地流转的主体与客体
农村集体土地使用权流转，是以确保农村集体土地的增值、保植为基础，要坚持依法、自愿、有偿的原则，全面规范土地流转。当前，集体土地流转的突出问题是流转处于自发和无序状态。由于现行政策法规的限制，当事人多数存在规避管理的行为。因此，应及早建立科学的流转管理体制，规范流转市场服务。在土地流转之前，要解决确定土地相关权利。首先是确定权属，确定土地的所有权与使用权，确权是流转的前提，权属不清晰，流转就没法进行，土地流转的主体是农民，客体是所流转的土地使用权；第二是实施规划，有序推进；第三是进行耕地保护。这三项工作是进行流转交易的前提与保证。
（二）建立规范有序的土地流转机制
建立规范有序的土地流转机制的重要内容是建立农村土地流转交易所或交易系统平台，平台以农村土地承包经营权证为主线，以现行农村土地承包与流转的具体业务为对象，对所辖的区域的土地承包权进行动态管理，对农村土地承包经营权证的变更、流转、注销、收回、补发、换发等进行有效的管理，从根本上解决农村土地信息零散、易丢失的管理性失误。土地承包经营权信息管理系统要实现市、县、乡三级交流信息平台联网，在平台内，农民可自主进行土地流转和产权交易，交易范围可包括：林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业科技应用和转化、农业类知识产权、其他农村产权流转和投融资服务。依托交易系统还可进行土地承包权的公开竞拍。
（三）逐步推行农村土地股份合作制
我国地域辽阔，差异性很大。农村土地流转，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转，也可鼓励农户逐步推行土地股份合作制，引导农民走向新的联合与合作。土地股份合作制，就是在现行土地承包制条件下，由集体经济组织、有经济实力的大户或投资农业的工商企业发起，农户以所承包土地的土地使用权作价入股，按照自愿原则组成利益共享、风险同担的股份合作制农业企业。企业统一经营农民的土地，农民既可按股分红，也可以在农业企业中工作，按劳取酬。这种形式的土地流转，既有利于实现土地经营的规模化，形成规模效益，达到增产增收的目的，又有利于推广农业现代化，并带动农户从事专业化生产，实现生产、加工、销售的有机结合，实现当地农业经营的产业化、商品化和市场化。
（四）土地流转后加强对富余劳动力的培训
农村富余劳动力向城镇和非农产业转移，是解决“三农”问题的重要途径。加强农村劳动力素质培训，提高农民的就业技能和整体素质，是实现农村劳动力转移的根本保证。土地流转后，应及时对转移到非农产业的农村富余劳动力开展培训，提高农民的素质和技能，加快农村劳动力转移就业。培训以尊重农民意愿和农民直接受益为前提，以市场运作为基础，以转移到非农产业就业为目标。培训包括职业技能培训和引导性培训，以职业技能培训为主。一是整合社会各类培训资源，建立农村劳动力转移培训体系；二是加强农民的就业心理教育；三是创建农村富余劳动力就业服务新机制；四是设立农民培训专项经费，建立多渠道经费筹措机制。
（五）完善农村劳动力转移就业的保障制度
土地对农民具有社会保障功能，承载着生活保障、提供就业、直接收益、子孙继承、土地资产增值等功效。因此，土地流转后，完善农民的社会保障制度是关键，包括农民转移就业后的社会保险、医疗保险、养老保险等诸多方面。首先要设法解决生命之忧，引导用工单位将城镇工伤保险覆盖全体农民工，解决他们在工作中遭受事故伤害或患职业病时的医疗救治和经济补偿。其次是医疗保险，对于进城就业比较稳定的农民工，可将其纳入基本医疗保险统筹，对于流动性强的农民工主要通过新型农村合作医疗解决医疗保障问题。再次是研究并解决农民工流动时养老保险关系的衔接以及退出养老保险的农民工养老金权益保障问题。
参考文献：
1、陈杰荣.我国农村土地流转问题研究[J].法制与社会,2008(9).
2、杨萍.我国农村土地流转制度变革路径选择[J].合作经济与科技,2008(10).
3、靳淑琳.农村土地流转的思考[J].现代农业科技,2008(17).
（作者单位：泰山医学院管理学院）
关键词：土地流转；问题；对策研究
市场经济条件下，土地作为一种资源和生产要素，必然要求合理流动和优化配置。农村土地流转是农业可持续发展的客观要求，土地流转正在加速融入市场。土地流转是指农民在承包期内，将其拥有的土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权、转让使用权。按照相关法规政策，土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。
一、当前农村土地流转模式分析
近年来，山东省各地积极探索、引导和推动农村土地使用权流转方式，促进了土地规模经营。以山东省泰安市为例，2007年农村土地流转面积29.28万亩，涉及11.04万户，分别占全市总承包土地面积、承包户数的6.3％和9.4％，签订土地流转合同6.58万份，占应签订合同的60％。土地流转主要有四种模式：一是无偿转包，指承包者将土地使用权转包给他人，自己保留承包权；二是租赁经营，指农户将土地经营权出租并收取一定的租金；三是低偿转让，指农户将土地经营权一次性有偿转让给新承包者，自己与集体解除承包关系；四是土地入股，即承包方以土地承包权入股，组成土地股份合作实体，农民按股分红。
土地入股方式是近几年新出现的土地流转方式，主要适用于投资大、技术含量高、收入高的设施农业。这种模式的突出特点是“土地流向了龙头企业”，一是土地流转使城乡之间的土地、资金、技术、人才、设备、信息等生产要素合理流动和优化组合，便于建设标准化生产基地，进行规模经营；二是农民除土地流转收益外，还可在基地打工赚取劳务收入；三是企业吸收农民带地成立专业合作社，由合作社统一提供农资良种与技术指导，降低了农民生产的风险，企业也有了稳定优质的货源，提高了市场竞争力；四是依托龙头企业的市场、技术等优势，农户通过互换转包等形式连片规模开发，提高了农业比较效益；五是土地流转促进了农村劳动力转移。山东省宁阳县蒋集镇郑龙村模式是比较典型的，即“公司+合作社（基地）+大户+农户+集体”，其运行方式和利益分配机制是：公司：提供种子、技术、肥料、生物制药，定单种植，保护价回收；合作社：负责统一管理，保证产品质量，按照合作社管理帐目，进行收益分红；20％作为合作社预留风险金后，其余进行收益分红；农户：以土地入股，提供土地有偿劳务并享受每亩700元底金，年底30％分红；大户：提供土地租金每亩700元和所有投资资金，管理听从合作社安排，享受50％分红；村集体：以管理方式入股，在交易结算时，每斤蔬菜提取管理费0.05元。通过这种模式，2007年该村集体经济收入达到40万元。
二、土地流转中存在问题分析
（一）土地流转中农民收益的保障问题
土地经营权是农民获得利益的一个重要、甚至是惟一渠道。在新一轮土地流转中，农民的收益权出现了“低位固化”现象，即用流转合同把每亩收益固定在一个较低的水平上，利益分配模式基本上是比照种粮的效益来确定的，如“保底流转费”、“保底流转费+分红”，少量的采取了“土地入股”办法。由于分配模式缺少“竞价”环节，与承包方之间未能建立起合理的利益分配机制，农民处在了土地流转收益的末梢。显然，农民对目前的流转利益分配模式，是默认与被动的。随着土地要素、粮食产品等价格上涨，必然出现新的利益纷争。
（二）土地流转的“非粮化”趋势日渐突出
土地流转加速是当前农村出现的一个重要动向，这既反映了农村生产力重新调整的客观属性，也折射出农村“第二次飞跃”的阶段性特征，土地流转主体增多、范围扩大、速度加快，流转土地的“非粮化”现象日渐突出。调查表明，目前“农户对农户”流转的土地基本还是用来种粮食，但“农户对协会”、“农户对企业”、“农户对大户”的流转，多数出现了土地“非粮化”趋势，并且这一趋势正在加快。山东省泰安市通过土地流转形成的产业，承包户大多用来种植土豆、白菜、大葱等蔬菜类经济作物，以及用于林木种植、养殖业、花卉业等，而较少用于种植粮食作物。虽说“非粮化”尚未对粮食安全尚未构成实质性影响，但这个趋势应引起我们的高度重视。“非粮化”趋势源于土地的比较收益，是种粮效益与其他产业效益剪刀差问题，该问题的关键是如何处理高效农业与粮食种植的关系，如何掌握流转的“度”。
（三）土地流转缺乏规范化操作平台
农民日益增多的流转需求因信息不畅而得不到满足，多数情况是外地业主找当地政府或农业部门帮助联系流转土地，土地流转程序也不规范。主要表现在：一是大多数农户之间的土地流转只是口头约定，为可能出现的纷争埋下隐患；二是土地流转不按规范签订合同，合同条款、标的不明确，甚至与现行法规相冲突，如租用土地的时间超过了二轮承包期规定的时间等。有的曲线炒作地皮，实行耕地“农转非”；三是农村土地流转资料档案缺乏，乡（镇）也没有比较完整的土地流转合同档案，更不用说县乡合同管理机构对流转合同进行审查或公证；四是土地流转尚处在自发阶段，未形成统一规范的土地流转市场，流转信息传播渠道少而不畅。同时由于乡镇农经人员兼职较多，无力对流转合同进行指导和管理，延缓了土地流转进程，影响了土地流转的规模和效益。
（四）土地流转后的农村劳动力转移空间小
农村土地能否进行流转，在很大程度上取决于农民的就业问题能否得到解决，能否有稳定可靠的非农收入，而农民转移就业空间小，影响了土地流转进程。土地流转之后必然带来农村劳动力的释放与转移，所转移的劳动力往往只是有一定文化知识和劳动技能的青壮年，其家庭成员仍居住农村从事农业生产，依靠承包地收入维持基本生活。如果没有良好的、稳定的预期经济收益保障，农民对土地的依赖性仍然较强，造成农村土地流转难及富余劳动力转移难。其中的原因是多方面的：一是城镇化水平较低，吸纳农民就业能力不足；二是农村剩余劳动力向城市转移空间有限；三是农民文化素质及技能因素制约，富余劳动力外出务工大多只能从事一些简单的体力劳动，很难适应目前非农职业技术化要求，进城增收和门路较窄。由此可见，对于绝大多数农民来讲，土地是农民最基本的生活资料及安身立命之本，在土地的这种生存保障功能没有改变之前，土地流转难以真正实现。
（五）土地流转的规模化经营程度低下
1、产业带动作用不强，限制了土地流转的规模化经营。一方面，土地流转大多是以农户间的转包、转让和互换方式为主，以农户的自发为主，通过村集体或其他中介组织流转的比例较低，以经营出租、入股方式有效推进土地规模的占比不高。另一方面，除特色、主导产业基地外，形成适度规模经营的农业产业不多，缺乏效益明显、可持续性强的特色产业的有力支撑，农地需求相对不足，要推进土地的大规模长期流转比较困难。
2、承包土地零散难流转。土地流转的目的是优化资源配置，实现土地规模化、集约化，当前的土地延包政策使得土地分散在农户手中，农户在这种严重分散的土地上要种植从粮食到蔬菜等家庭生活所需的大部分作物，这就进一步加重了土地的分散程度，难以实现土地成片集中流转。
（六）土地的比较收益低，优质农业企业引进难
由于农业生产投资量大，农作物生长周期长，加之自然风险和市场风险较大，同样的土地，投资工业要比农业项目的比较收益高。所以即便是农民自愿出让土地，也未必就有大量企业和种养大户接包土地从事农业生产，尤其是偏远山区，土壤肥力差，更是少有人问津，过低的收益导致这些地区耕地撂荒面积较大。因此，业主对投资农业开发极为慎重，真正有实力的业主参与土地流转、规模经营农业的比较少，坚持下来并取得较好效益的就更少了。另外，转包土地的业主层次也是参差不齐，问题主要有：对政府政策的依赖性大、管理水平低、项目科技含量不高、产业趋同、管理粗放等。
三、对策建议
（一）明确土地流转的主体与客体
农村集体土地使用权流转，是以确保农村集体土地的增值、保植为基础，要坚持依法、自愿、有偿的原则，全面规范土地流转。当前，集体土地流转的突出问题是流转处于自发和无序状态。由于现行政策法规的限制，当事人多数存在规避管理的行为。因此，应及早建立科学的流转管理体制，规范流转市场服务。在土地流转之前，要解决确定土地相关权利。首先是确定权属，确定土地的所有权与使用权，确权是流转的前提，权属不清晰，流转就没法进行，土地流转的主体是农民，客体是所流转的土地使用权；第二是实施规划，有序推进；第三是进行耕地保护。这三项工作是进行流转交易的前提与保证。
（二）建立规范有序的土地流转机制
建立规范有序的土地流转机制的重要内容是建立农村土地流转交易所或交易系统平台，平台以农村土地承包经营权证为主线，以现行农村土地承包与流转的具体业务为对象，对所辖的区域的土地承包权进行动态管理，对农村土地承包经营权证的变更、流转、注销、收回、补发、换发等进行有效的管理，从根本上解决农村土地信息零散、易丢失的管理性失误。土地承包经营权信息管理系统要实现市、县、乡三级交流信息平台联网，在平台内，农民可自主进行土地流转和产权交易，交易范围可包括：林权、土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业科技应用和转化、农业类知识产权、其他农村产权流转和投融资服务。依托交易系统还可进行土地承包权的公开竞拍。
（三）逐步推行农村土地股份合作制
我国地域辽阔，差异性很大。农村土地流转，既可以采取转包、转让、互换、出租和入股等多种形式进行土地流转，也可鼓励农户逐步推行土地股份合作制，引导农民走向新的联合与合作。土地股份合作制，就是在现行土地承包制条件下，由集体经济组织、有经济实力的大户或投资农业的工商企业发起，农户以所承包土地的土地使用权作价入股，按照自愿原则组成利益共享、风险同担的股份合作制农业企业。企业统一经营农民的土地，农民既可按股分红，也可以在农业企业中工作，按劳取酬。这种形式的土地流转，既有利于实现土地经营的规模化，形成规模效益，达到增产增收的目的，又有利于推广农业现代化，并带动农户从事专业化生产，实现生产、加工、销售的有机结合，实现当地农业经营的产业化、商品化和市场化。
（四）土地流转后加强对富余劳动力的培训
农村富余劳动力向城镇和非农产业转移，是解决“三农”问题的重要途径。加强农村劳动力素质培训，提高农民的就业技能和整体素质，是实现农村劳动力转移的根本保证。土地流转后，应及时对转移到非农产业的农村富余劳动力开展培训，提高农民的素质和技能，加快农村劳动力转移就业。培训以尊重农民意愿和农民直接受益为前提，以市场运作为基础，以转移到非农产业就业为目标。培训包括职业技能培训和引导性培训，以职业技能培训为主。一是整合社会各类培训资源，建立农村劳动力转移培训体系；二是加强农民的就业心理教育；三是创建农村富余劳动力就业服务新机制；四是设立农民培训专项经费，建立多渠道经费筹措机制。
（五）完善农村劳动力转移就业的保障制度
土地对农民具有社会保障功能，承载着生活保障、提供就业、直接收益、子孙继承、土地资产增值等功效。因此，土地流转后，完善农民的社会保障制度是关键，包括农民转移就业后的社会保险、医疗保险、养老保险等诸多方面。首先要设法解决生命之忧，引导用工单位将城镇工伤保险覆盖全体农民工，解决他们在工作中遭受事故伤害或患职业病时的医疗救治和经济补偿。其次是医疗保险，对于进城就业比较稳定的农民工，可将其纳入基本医疗保险统筹，对于流动性强的农民工主要通过新型农村合作医疗解决医疗保障问题。再次是研究并解决农民工流动时养老保险关系的衔接以及退出养老保险的农民工养老金权益保障问题。
参考文献：
1、陈杰荣.我国农村土地流转问题研究[J].法制与社会,2008(9).
2、杨萍.我国农村土地流转制度变革路径选择[J].合作经济与科技,2008(10).
3、靳淑琳.农村土地流转的思考[J].现代农业科技,2008(17).
（作者单位：泰山医学院管理学院）