如何确保环境资源法全面实施（孙佑海）

一、我国环境资源法实施的若干情况

党的十一届三中全会以来，我国立法机关已经制定了26部环境资源法律，基本形成了环境资源法律体系。但这些法律的实施情况又是如何呢？举一个最近的例证。2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议在人民大会堂举行全体会议，听取环境保护法律实施情况的检查报告。全国人大常委会副委员长盛华仁在《报告》中说，“十五”时期环境保护的两个主要指标没有完成：二氧化硫排放量不降反升；化学需氧量排放量明显反弹。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已集中出现。”

《报告》还说“二氧化硫排放量，“十五”计划要求消减10%，实际上不仅没有减少，反而大幅度上升，2005年排放量达到2549万吨，比2000年增加了27%；化学需氧量排放量，“十五”计划要求消减10%，2005年实际排放1414万吨，只比2000年减少了2%，但比2004年又增加了5%，出现了明显的反弹趋势。2005年全国城市生活垃圾集中处理率虽然已经达到52%，但从有关部门的调查数据看，实际上无害化处理率大约只有35%。这就是说，全国还有将近一半的城市生活垃圾没有经过有效处理。大量的低标准填埋处理方式，必将产生有害的渗滤液，对地下水、地表水造成严重污染。我国的危险废物和医疗废物处置工作也进展缓慢。2003年，全国人大常委会执法检查组针对非典医疗废物可能传播疫情的情况，提出必须加快危险物处置中心设施建设。国务院有关部门根据检查组的建议，制定了《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》，共安排新建处置设施331个，计划总投资150亿元。截至目前，已建和在建的只有70个，总投资约38亿元，仅完成计划的25.3%。”

以上情况表明，我国环境资源法律没有得到有效的实施。

国家“十一五”经济和社会发展规划，对环境保护工作又提出了新的任务，即要求“十一五”时期，在实现人均国内生产总值比2000年翻一番的同时，比“十五”时期，单位国内生产总值能源消耗降低20%左右，主要污染物二氧化硫和化学需氧量排放总量减少10％，生态环境恶化趋势基本遏制。政府首次把上述环保目标作为约束性指标，引起了社会各方面的关注，也引起了一些人的疑虑。

但今年的实际执行情况又是如何呢？根据国家统计局的统计，上半年我国能源的单位能耗上升了0.8%，二氧化硫排放上升了6.5%，化学需氧量排放量上升了4.1%。这就是说，环境污染的老账不但没有还清，反而又欠了新账。今年上半年新上了大约10万个项目，投资规模增长了29.8%。现在又有40%的项目在土地征用、环境评估和审核程序上，不同程度地存在着违法违规的现象。有的县级环保部门审批的建设项目环境影响评价执行率只有30%到40%。以二氧化硫的污染控制为例，今年上半年新上马的燃煤机组达3200万千瓦，但是同步运行脱硫装置的只占一半。

现在前三个季度的统计数字已经公布了，国内生产总值比去年同期增长10.7%，达到141，477亿元人民币。虽然污染和节能降耗的数字没有公布，但发电量增长的数字已经出来了，即今年前三个季度比去年同期增长12.9%。这在一个侧面上告诉我们，节能降耗的目标再一次没有实现。

这样就提出了问题，我国环境资源法律为什么实施效果不佳？根本性的原因究竟在哪里？

二、影响环境资源法律实施的机制障碍

目前的“分灶吃饭”的财政体制或者分成办法不利于地方政府重视环境与资源保护工作。目前在一些地方的经济社会发展中，之所以出现诸多的人与自然不相和谐的问题，例如地方政府或明或暗地支持一些单位公然违反环境与资源保护法律，造成严重的环境污染和生态破坏，其中固然有认识原因和追求政绩和选票等动机，但从财政体制的角度讲，根本的原因是地方政府全力追求本地方的经济利益。在我国目前的经济体制下，财政是采取“分灶吃饭”的制度，地方政府所属的干部生活条件好坏，工资水平的高低，直接取决于地方政府的财政状况。而由于地方政府的财政收入直接与经济增长速度挂钩，只有高速度增长，才能改善地方政府的财政收入状况，也才能提高当地干部的收入水平，所以，追求高速度并不是地方首长一个人的主观愿望，而是符合当地所有干部的愿望，因而会得到当地干部的普遍支持。

一些地方的工业热、开发区热，也与目前的金融体制有关。前不久，内蒙古新丰电厂项目违规建设并发生了重大施工事故，为此国务院常务会议作出决定，对直接责任人员进行严肃处理，并对全区违规建设电站规模高达860万千瓦的问题予以通报批评，所有违规电站项目一律停止建设。 内蒙古为什么大上火电？其中一个原因，就是国内9家银行与2家财务公司给其提供了200亿元电力贷款，其中已有60亿元用到了7个违规项目上。地方从银行拿到钱，必然要上项目，否则如何还贷？上项目必然占用土地，上项目必然造成污染，上项目又可以贷款，何乐不为？以上是地方政府大办工业的第一个好处。　　　

第二个好处，就是经济指标上去了，政绩也就上去了，地方政府负责人的职务提升也就有了基础了。也就是说，除了财政推、银行拉之外，政府职能未转变、用人机制不合理也是引导各地大干快上加重环境污染的深层原因。

既然发展经济不顾环境资源保护，有那么多的好处，地方政府的负责人必然趋之若鹜。这里又涉及到地方环保局的管理体制。 虽然环境保护法赋予环保部门“一票否决”权力，但是“官帽子”掌握在上级领导手里，地方环保局根本不可能自主动用这个权力，否则地方环保局长的官位难保。因此，法律规定的环保部门“一票否决”权力不可能发挥应有的作用。

这也足以说明，我国多数环境法律法规之所以执行不力，中央下达的节能降耗、保护环境的指标之所以不易落实，根源在于这些指标不符合下级政府的经济利益，也不符合下级政府的政治利益。

三、立法领域的体制原因

法律能否有效实施，还要看法律本身是否合理。公平合理的法律，是法律有效实施的前提和基础。为什么要提起这个问题呢？这与当前一些部门过于谋取本部门利益而影响国家利益有关。当前要高度注意政府机构中的部门利益问题。所谓部门利益是指行政部门偏离公共利益导向，追求部门局部利益，变相实现小团体的利益，其实质就是“权力衙门化”与“衙门权力利益化”。在中央提出全面建设社会主义和谐社会的形势下，这个问题到了必须认真解决的时候了。

四、贯彻中央建设社会主义和谐社会的决定，为环境资源法律的全面实施扫清障碍

1、建立有利于环境资源法律全面实施的机制

“决定”为今后的体制改革指明了方向。我个人认为，从长远看还要做到：

第一，逐步将地方政府从目前的“准企业”状态还原为真正意义上的政府，把资源配置的权力真正交给市场，从根本上避免政府对企业各种不合理的行政干预。

第二，用科学的标准来考核领导干部的政绩，即用正确的导向来引导干部。

第三，如果一时不能改变“分灶吃饭”的财政体制，中央和地方财政都要加大对环境治理保护的转移支付的力度。各级政府都要切实履行改善生态环境的义务。目前，要在继续加大国债资金和各级财政预算内环保投资力度的同时，还要鼓励社会资金、外资等参与环境基础设施的建设和运营，实现投资主体多元化。如果不在环保投入的问题上动真格的，那么，要想如期完成“十一五规划”规定的资源节约和污染控制指标，是绝无可能的。

2、认真解决立法工作存在的问题，做好民主立法、科学立法

在环境资源领域实施民主立法要做到：

第一，立法工作要按照立法法的要求，进一步民主化、公开化，要让地方直接参与。

第二，起草法律草案尽量由地位超脱的机构进行。起草工作要有高层领导直接组织，防止各自为政，互相牵扯。

第三，依法提高法律法规草案的审议质量，使公布的法律法规真正代表最广大人民的根本利益。

第四，在改革财政体制的同时，还应适度扩大地方的立法权限，使地方能够根据本地经济社会发展的实际需要，制定出更加符合本地实际情况的地方性法规。

在环境资源领域实施科学立法要注意做好“三个结合”：

第一，要把制定环境资源法与制定其他有关法律结合起来。

第二，制定法律要与配套规范性文件相结合。

第三，法律调整要和其他手段调整相结合。

3、强化环境资源法律和有关法律的实施

第一，加强宣传教育、注重公众参与，提高全民族的环境法治观念。

第二，强化环境资源领域的行政执法职能和司法机关的司法职能。

第三，强化权力机关对环境资源法律实施情况的检查监督。全国人大常委会1993年作出对法律实施情况开展检查监督的规定以来，执法检查工作取得了很大成就。在环境资源领域，十届全国人大常委会先后开展了对《固体废物污染环境防治法》、《土地管理法》、《水污染防治法》等法律实施情况的执法检查，发现了法律实施中存在的重大问题，提出了整改建议，有效推动了一系列环境资源问题的解决，在社会上产生了良好反响。今年上半年进行的环保法律跟踪检查又取得了新的实效。今年8月，全国人大常委会通过了《监督法》，这对于各级人大常委会依法行使监督职权，健全监督机制，增强监督实效，促进依法行政和公正司法，具有重大的现实意义和深远的历史意义。通过实施《监督法》，将会进一步增强监督工作的针对性和实效性，进一步保障环境资源法律的全面实施，进一步促进人与自然的和谐共处。