烟草行业打破地区封锁问题的思考

(坚冰式的地区封锁，若在短期内仍打不破，“大市场、大企业、大品牌”的战略只能是空想，面对外烟的挑战、面对各种冲击，我们还不及时握紧拳头，将如何用力还击?!  本报记者\王斌 摄)

    引言：烟草行业是一个特殊的行业，一方面，要在市场经济的大环境里实行烟草及其制品的专卖专营；另一方面，又要在国家实行专卖制度的“笼子”里，引入市场经济的运行机制。目前，它正受到经济全球化、WTO、WHO三大冲击。面对这样的冲击和发展机遇，就必须努力实施大市场、大企业、大品牌战略，构建全国统一完整、开放有序的市场体系，加快创新步伐，提高中国烟草的核心竞争力。而实施这一战略，当前普遍遇到的一个突出问题是愈演愈烈的地区封锁亦即地方保护问题。本文试就这一问题进行初步的探索和分析。

    所谓地区封锁或曰地方保护，一般认为，主要是指在烟草行业内，采用不符合市场经济运行规则和烟草专卖法规定的一些措施，限制以致于禁止外地烟草制品进入本地区市场，从而达到保护地方烟草制品的目的。从某种意义上讲，它是经济转型时期的一种必然的历史现象，也可以在短期内获得一定的局部利益。但是，从根本上说，它会影响全国统一规范、开放有序的烟草大市场的形成，阻碍烟草行业的改革与发展，从而也损害了本地区、本企业长远的根本的利益。因此，如何以积极的态度，认真解决这个问题，已引起了行业内外人士的普遍忧虑和深沉思考。

一、地区封锁五花八门

    早在90年代初，国家烟草专卖局就明确提出，要打破地区封锁，逐步建立全国范围内卷烟市场大流通的格局。但是，由于地区封锁从本质上说是长期计划经济体制造成的，只不过在短缺经济的卖方市场形势下，它是隐形的；而随着中国卷烟市场供求格局的变化、买方市场的形成、地方利益的不断强化，地区封锁问题便一步步凸现出来，这与“统一领导，垂直管理、专卖专营”的国家政策是背道而驰的。

    地区封锁手段繁多，花样翻新，就我们接触到的，主要有以下几种：

    一是设置“权力壁垒”。不是以市场为导向，依据消费市场的需求来安排购进品牌、数量，而是单纯靠行政权力，强令或变相强令本地区烟草商业企业“守土有责”，“种好自己的责任田”，或者要求只能经营地产烟，或者强行限制外埠烟的品牌、数量，甚至动辄以“撤职”、“开除”相威胁。

    二是设置“市场壁垒”。在“市场准入”上做文章，或是在收费项目、规格标准、服务要求等方面实行歧视性政策；或是在卷烟准入的牌号、规格、数量、等级、毛利率、单箱销售额等方面进行不恰当的限制；或是设置原料、卷烟等交换条件，以产品换产品，以市场换市场，有的要求工业企业支付巨额的市场准入费，有的以转让核心技术作为市场准入条件，把国家间的贸易保护行为引入地区之间，人为地分割了市场。

    三是设置“技术壁垒”。对外埠烟，人为地规定与本地卷烟不同的技术要求、检验标准等，实行歧视性的技术措施，以限制外埠烟进入本地区市场。

    四是设置“专卖壁垒”。有的滥用职权查处符合卷烟运输有关规定的外地卷烟；有的滥收“买路钱”；有的在处理相关案件中实行歧视性待遇；有的设置专门针对外埠卷烟的路查、审批、许可证等手段，如对购进外埠烟的商业企业，单独收取购进费，或者扣减当地地产烟指标，把国家专卖变成了地方专卖。

    五是设置“消费壁垒”。以区域消费特点为借口，不许外埠卷烟来本地区开拓市场，并且不尊重商业企业的经营自主权，限制甚至取消基层商业企业进卷烟交易市场的采购自主权，如此亦进而剥夺了消费者选购卷烟品牌的自主权。

    如此等等，不一而足。

    面对愈演愈烈的地区封锁，业内人士不无忧虑地指出，目前地区封锁由以省为单位，变为以市、县为单位，范围越来越小，办法越搞越多。长此下去，品牌如何培育，市场如何规范，行业如何做强，面对外烟的强大冲击，地区封锁的危害性，应该引起高度重视了。

二、地区封锁后果堪忧

    近年来，有关人士多次指出，面对WTO、WHO两大挑战和压力，中国烟草要想“与狼共舞”，首先要把自己变成狼，这就要利用有限的时间，调整结构、健全网络，首先把自己做大做强，这在一定意义上说，主要取决于能否有效地打破地区封锁。因为实践证明，地区封锁已经而且还在继续对烟草行业的改革发展，造成严重的恶果。

    首先，地区封锁扭曲了市场供求关系，使得一些小企业虽然困难，但能一靠地方保护的财政返还政策，二靠地区封锁提供的市场空间，来维持生产和经营。这必将严重挫伤企业的技术创新、管理创新的积极性，严重影响企业间的兼并整合，不利于形成行业的主体烟草企业。当前的现状，中国烟草“大而不强”的主要矛盾之一，是生产集中度低。资料显示目前全国172家烟厂，平均每家年产量只有20万箱，年产量30万箱以下的企业占78％，10万箱以下企业占52％，达不到30万箱这个比较适度生产经营规模的企业占三分之二，加上计划外小烟厂，生产企业“一多二散三弱”的现象十分严重。而反观跨国烟草公司的生产集中度则非常高，菲·莫、英美烟草公司在美国的下属烟厂年产量都在200－300万箱左右，就单一品牌而言，我国单一品牌70万箱以上的仅3－4个，而“万宝路”一个品牌就达900多万箱。生产集中度低说明我国烟草尚没有形成行业真正的主体企业，无法提高行业的核心竞争力，这固然不能全归罪于地区封锁，但是事实证明，地区封锁是阻碍培育烟草大企业的重要原因之一。

    其次，地区封锁破坏了市场公平竞争的原则，使得一些质量低劣的产品在“封锁”保护下仍赖以生存，而一些名牌优质产品要想进入某些地区，却困难重重，这就混淆了产品的优劣，不利于形成与国际市场接轨、有竞争力的名牌卷烟，不利于形成行业的主体品牌。据1998年统计，我国卷烟合计生产牌号1233个，1548个规格，这几年，我国各厂家生产的牌号多达2万多个，但品牌集中度却很低，第一品牌红塔山最多时也只有90万箱，在国内品牌集中度占2.7％左右，在国际上为0.8％。近几年品牌集中度更呈下降趋势，红梅、白沙、阿诗玛、红双喜等著名品牌年产销量也只有50万箱左右，品牌集中度为1.5％，而在“多极化”格局下形成的众多地方品牌，大多销售范围窄、产量低、寿命短、获利能力差，品牌集中度不到1％。反之，世界上一些大的卷烟品牌集中度比我们高很多。以“万宝路”为例，1998年产销量超过1000万箱以上，产品遍布100多个国家和地区，国内品牌集中度8.2％。就国际品牌集中度而言，七星1.8％，“555”1.78％，骆驼0.98％，他们的共同特点是市场品牌集中度高、档次高、获利高，据统计全球几家跨国烟草公司的主体品牌，占世界卷烟交易量的70％、获利额的80％左右。可见培育中国烟草的世界品牌，是做大做强中国烟草的必由之路，而在地区封锁下造成的市场不公平竞争，是阻碍中国烟草主体品牌培育的重要原因之一。

    第三，地区封锁人为地分割市场，阻碍了市场化进程，不利于形成全国统一高效、开放有序的市场运行模式。在培育大企业、大品牌基础上，形成统一高效、开放有序的烟草大市场，是我们迎接入世挑战的重要战略，这就必须着力提高大企业、大品牌的市场占有率，这也是我国烟草当前存在的主要差距。以我国最大企业红塔集团为例，年销量约220万箱，市场占有率为6.7％，而美国最大的烟草企业菲·莫公司国内市场占有率为90％，菲·莫、英美、日本烟草公司卷烟产销量已占世界的41％，我国卷烟在世界市场上的占有率则更是微不足道的。要改变我国卷烟市场一散二乱的状况，就必须打破地区封锁，加快市场化进程。

    第四，地区封锁迟滞了行业内部的改革，尤其是影响了全国烟草企业结构、市场结构、产品结构的调整。实施大企业、大品牌、大市场战略，企业结构调整是基础，这就要从中国烟草的全局出发，在竞争中优胜劣汰，形成存量资源的合理流动；统筹规划，实行增量资源的合理配置。而在地区封锁下，企业的关停并转十分困难。近几年，我们先后关停了50多家小企业，这其中的酸甜苦辣，基层领导同志感受很深，由此引起的资源重新配置，则更加困难重重。从总体上改变我国烟草行业东南发达、三北滞后的局面，则更是必须打破地区封锁。

    第五，地区封锁增加了规范市场、规范经营的难度。这几年，全国烟草市场的专卖管理，应该说进步很大，但仍存在不少问题：一是打假打私难度大。2000年全国共生产卷烟3334.9万箱，而流入市场的假私非超卷烟据有关部门估计大约300万箱，约占生产总量的9％。二是规范经营难度大。2000年全国销售的卷烟中，属体外循环的达282.9万箱，占销售总量3343万箱的8.46％。2001年在国家局三令五申严格禁止下，体外循环量仍达到100.6万箱。究其原因，固然是多方面的，但地区封锁，则是其中重要因素。因为正是愈演愈烈的地区封锁，一方面人为地限制外省货源的购进，减少了有效货源的供应，损害了消费者的合法权益；另一方面，给烟贩子提供了违法经营的可乘之机，给假私非超烟提供了市场空间。在有的地方，本来用于打假打私和防范体外循环的营销网络、防伪标识，逐步变成了行业内互相封锁的工具，正如业内许多人士指出的这是将国家专卖变成了地区专卖，这不利于维护市场经济条件下的国家烟草专卖制度。

    第六，地区封锁影响产品出口，不利于中国烟草走向世界。许多有识之士早就指出，中国烟草要做大做强，必须走向世界，到国际市场上去“与狼共舞”。在全国卷烟产大于销的今天，增加出口，更是拓展市场的重要着眼点。但是，在地区封锁较普遍存在的情况下，很难形成能在国际市场上占有一席之地的主体品牌，包括烟叶品牌，很难形成开拓国际市场的合力。据97年统计，我国烟叶总贸易量占世界贸易量的43.2％，但是烟叶出口量只占世界总出口量的3.89％；我国卷烟贸易量占世界总贸易量的近30％，但卷烟出口量只占世界卷烟出口量的1.8％。可以看出，中国烟草的发展基本上是依托国内市场实现的，要想成为世界烟草强国，必须打破地区封锁，改革烟草外贸体制，形成合力开拓国际市场。

三、地区封锁根源初探

    当前，烟草行业一个矛盾的现象令人深思：一方面各级政府、国家烟草专卖局三令五申不许搞地区封锁，业内人士谈起地区封锁也是一致谴责；但另一方面，五花八门的地区封锁却又屡禁不绝，甚至有愈演愈烈之势。因此，真正要解决地区封锁问题必须认真探究此风盛行的深层次原因。

    1、现行的烟草财税体制，是促成地区封锁的利益驱动力之一

    烟草行业连续多年来成为全国税利首户，2001年达到1150亿元。因此从中央到地方各级政府，都十分重视烟草行业税收问题。在1994年改革基础上，为了增加国家财政收入，规范烟草行业工商利益调整行为，真实核算卷烟工业成本费用和经济效益，解决卷烟税制中存在的一些问题，国家实行了从量与从价结合的征税方式，起到了较好的作用，但是仍存在两大问题：一是在征税方法上，消费税全部在工业环节，这必然助长地方政府重工业、轻流通的倾向；二是在税收分配制度上，还是1994年的分税制，消费税、所得税、关税全归中央，增值税75％归中央，这种分税制较之过去的地方税制包干，显然前进了一大步，但是这种分税制又是不彻底的，它最终是以保1993年的所得利益的分税制，即中央政府考虑到地方政府现有的支出水平和积极性，仍按1993年的收支基数考核，并确定对地方财政的转移支付，而且新增转移支付也要与地方消费税、增值税的增长挂钩，这种转移支付的方式，仍带有包干制的色彩。地方政府为了保证其支出基数和增加中央财政的转移支付，就必须保证“两税”基数不断增长。因此，各级地方政府对所属烟草企业的热情仍然很高。一是行政领导亲自出面跑计划、要产量；二是运用行政手段，实行地区封锁。可以说，现行烟草财税体制，不彻底的分税制，是促成地区封锁的利益驱动之一。

    2、行业内部利益主体太分散，是地区封锁蔓延的利益驱动力之二

    烟草行业对外称垄断性行业，实行“垂直领导，统一管理，专卖专营”，但在内部，利益主体多元化的问题十分突出。全行业省级公司33个、地市级分公司292个、县级公司2028个，加上工业企业总计约2500多个工商企业，基本上都是按行政区域设立和管理，各为独立核算的经济实体，彼此没有资产纽带关系，都实行属地纳税。这种以行政区划为特征的利益主体多元化格局，在烟草市场由卖方市场变为买方市场的情况下，极容易出现为了局部利益而不顾大局的短期行为，成为滋生地区封锁的土壤。

    3、干部人事制度上的某些政策，是地区封锁的利益驱动力之三

    在干部人事制度上，各级党政领导干部都由上级烟草专卖局（公司）和当地党委政府双重管理。作为地方基层领导，一方面他要按上级专卖局（公司）的要求，不断调整结构，提高利税水平，改善职工生活；另一方面还要在地方政府领导下，为确保社会安定、满足市场需求、增加人均GDP而作出贡献。对上负责和对下负责都需要想方设法扩大本地经济规模，维护本地企业利益，叫作“为官一任，造福一方”。而且现在都在强调对干部考绩，成为晋升、任用的重要依据，加上干部交流频繁，这就促使一些领导干部，为了眼前的、暂时的、局部的利益而不惜搞地区封锁，以期“立竿见影”，而很少或不再考虑长远的、整体的利益。至于在严格的户籍管理制度下，劳动力市场的分割加深了商品市场的分割，加上由于投资管理不规范，小烟厂过多过乱，低水平的重复建设，造成生产能力过剩，这也加剧了地区封锁的倾向。

    4、不规范的“专卖管理”，成为地区封锁的保护伞

    按照烟草专卖法规定，各级烟草专卖局是所辖行政区划内的烟草专卖行政执法机关，具有属地管理的职能和权限。在卷烟市场发生根本性变化之后，为了确保地产烟的销售，确保自身利益，有的地方曲解“专卖管理”职能，在地方政府支持下，他们或是用行政手段封锁外省烟，优先销售地产烟；或是对外省烟实行准入制，而且越是自身产品落后，越是寄托于严密的“封锁”；或是在办案执法中，不一视同仁，保护小烟厂与大烟厂争市场、争原料，成为地区封锁的保护伞。

    5、行业的结构性矛盾，是地区封锁屡禁不止的客观原因

    这种矛盾，集中表现在企业结构的不合理上，特别是十年动乱，造成整个烟草行业管理混乱、盲目发展、产销失调、效益下降的严重局面，地方小烟厂曾达到400多家。到本世纪初，虽经上下努力，抓大带小，破产兼并，全国仍有企业170多家，其中年产10万箱以下的小烟厂70多家。小企业过多，造成生产布点分散且不合理，不能形成经济规模。据了解，现有小烟厂80％都处在高负债靠地方返税而维持经营的状态，地方政府不过是在做“转移支付”的把戏，小烟厂虽然装备技术落后、产品开发能力差，但只要能生存，企业就缺乏调整产品结构的内在动力；小烟厂虽然生产品种多、质量低、效益差，但只要能交税，地方政府就缺乏调整企业结构的内在动力。可以说，企业的结构性矛盾，导致了地区封锁；而地区封锁又加剧了行业的结构性矛盾。

    6、封建割据条件下长期形成的“诸侯经济”及儒学形成的“牧民观念”，是地区封锁的历史文化根源

    从历史传统来看，我国是一个有几千年封建历史的国家，从秦始皇“废分封，立郡县”开始，每一个行政区划几乎就是一个政治经济实体，封建割据条件下，长期形成的“诸侯经济”及其影响，成为滋生地方保护主义的历史根源；而我国又是一个儒学长期占统治地位的国家，封建的“牧民”观，使“为官一任，造福一方”成为入仕为官的知识分子的文化理念，这些历史和文化传统的一些消极影响在新的历史条件下，在改革的过程中，逐步明显地表现出来，使那些从本地利益出发分割市场的地区封锁政策，不但有些领导干部乐此不疲，而且还能为一些群众所接受。

四、地区封锁综合治理

    从以上情况分析看，解决地区封锁这一顽症，不可能一蹴而就，只能是一个渐进的过程，是一项系统的工程，应实施综合治理。总的设想是，面对经济全球化、WTO、WHO三大冲击，积极推进行业的体制创新、机制创新、技术创新，在专卖专营基础上，实施大集团、大品牌战略，构建全国统一有序、高效开放的烟草大市场，在改革发展中实行标本兼治。根治地区封锁，可以考虑从这几方面去探索：

    1、调整结构。这是当前最紧迫最重要也是可实施的战略，包括调整企业结构、产品结构和产业结构，调整的目标，应是构建能与世界大烟草公司竞争的行业的若干主体企业，培育覆盖全国、走向世界的若干主体品牌，提高全行业的核心竞争力。实现这个目标，一要抓规范，这是基础，不规范则乱，乱则无法调整；二要抓改革，就是企业内部的改革，压缩机构，精简人员，实行扁平化的管理，并引入有效的激励机制，在人才开发、干部使用、劳动力管理、计划管理等方面深化改革；三要抓创新，主要是技术创新，在完善原有的降焦、降自由基等技术的基础上，应对纳米技术等最新科技应用加快研究。还有营销方式的创新、加快网络建设、提高访销配送水平，为此还要强化内部管理。总的思路是：没有大品牌则没有大集团；没有大集团则无法形成大市场。所以，散、乱、低不治，地区封锁也无法根治。

    2、变革体制。应坚持以市场为导向，着眼于建立专卖专营下的社会主义烟草市场体系，其中最主要的是引入竞争机制，发挥市场在资源配置中的基础作用，实现存量资源的合理流动，增量资源的合理配置；应在体制创新中实现政企分开。专卖职能是政府行为，应单独建立省、地、县三级专卖局或归属某个政府部门，专司专卖管理、打假打私。许多人不赞成建立全国单一的工业集团、商业集团，那样不仅实现不了，而且不应该。因为单一集团加上垄断经营会弱化竞争，影响企业的市场主体性和创新积极性，而一个没有竞争的行业是不可能快速进步的。我们主张建立若干个工业企业集团、商业企业集团，对外垄断经营，对内引入竞争。当然，组建办法不宜简单的单靠政府或上级“拉郎配”，但也不能放任自流，那样只会造成一些困难企业靠政府补贴苦苦挣扎，还是应调动积极性，政府牵线，企业主动，群众理解，在竞争中逐步实施企业优化战略，通过产业提升、资本运营、管理再造、资源整合、文化建设等若干环节，做强核心企业；还要在组建工、商企业集团中，按照“产权清晰，权责分明，政企分开，管理科学”的要求，实现投资主体多元化，建立现代企业制度，在此基础上组建的中国烟草集团公司，不仅自己是股份制的，而且应由国家授权，代表国家管理国有资产。如此，则从基础上解决了地区封锁的成因。可见，烟草大公司的建立关系到中国烟草的竞争力和走向全球的速度。

    3、改革税制。这是一个逐步调整、不断完善的系统工程，应推行渐进式的改革办法，总的方向是进一步完善分税制，积极推进财政预算制度改革，完善财政转移支付制度。针对现行税制在征收和分配制度上的一些负面影响，一是建议在税收分配上实行彻底的分税制，改变财政转移支付计算办法；二是在征收的方式上，改变目前消费税全部在工业企业征收的办法，改为一半在产区（企业），一半在销区征收，可以推动打破地区封锁，加快企业产品结构调整步伐。

    4、强化专卖和网建两大工程。做好我们自己的事情，提高行业的整体竞争力。随着形势的发展，专卖管理在继续打假打私的基础上，应逐步把单纯依靠行政权力执法转移到依靠强大的经济实力、完善的服务来维持专卖专营上来，构建服务型的行政执法体系，和零售户建立利益共享型关系，按照“以人为本”的经营思想，视顾客为企业的生命；网络建设要在实行营销管理信息三网并举、提高访销配送水平基础上，着重强化网络管理，提高网络功能，完善激励机制、约束机制，培养好的作风，用系统思想来处理好企业文化再造与业务流程再造的关系。同时，也要继续抓好规范经营，严格纪律，禁止体外循环，使网建和专卖成为打破地区封锁的“双刃剑”。

    5、根本的问题在思想观念上的与时俱进。从基层单位的情况看，当前要解决地区封锁问题，根本的问题是要组织干部、职工认真学习“三个代表”理论，培养干部党员的与时俱进的理论素养、观察形势的世界眼光、考虑重大问题的战略思维，加强个人的党性锻炼，特别是要增强全行业一盘棋的观念，在解放思想中统一思想，在统一思想中统一行动，克服保守落后分散的小生产习气；要增强抢抓机遇意识，明确面临的冲击是压力又是动力，竞争者是对手又是老师；要增强集团竞争意识，明确只有中国烟草整体做大做强，才会有局部的进步；要增强发展是硬道理的意识，经济落后、产品缺乏竞争力，才会产生封锁、保护的要求。因此，行业经济发展，是打破地区封锁、消除市场分割的物质基础，这也是发达国家给我们的启示。 

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