关于我国乡镇债务的成因分析策略
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来源：网友投稿
摘 要：农村税费改革以后，乡镇沉重的不良债务日趋突出，已成为制约集体经济发展和影响农村社会稳定的重要因素。目前乡镇负债问题已成为我国经济改革中的一个热点和难点问题，解决乡镇负债问题事关我国农村经济乃至国民经济持续快速发展及社会稳定，是构建社会主义和谐社会的重要体现。乡镇债务的不断累积,不仅限制了当地地方经济的再发展,也危及乡镇政权和农村的稳定。引起乡镇债务形成的原因是历史的和现实的、个人的和环境的多种因素综合影响的结果,具体来说是经济不发达及财税体制缺陷、政府职能转换不到位、行政人员的伦理道德缺失、对乡镇财政缺乏有效的管理和监督、社会对造成乡镇债务现象的容忍等原因造成的。所以,对它的治理也应该从乡镇自身、从上级政府、从社会等多方面入手，标本兼治，综合处理。
关键字：乡镇债务 现状 成因 对策
1 乡镇债务的现状
1.1 债务面广，债务额高。当前我国绝大多数乡镇都有债务，乡镇负债面最广的是中西部地区，以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。据估计，目前全国乡镇负债总额已达2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。
1.2 债务构成错综复杂。有一部分来自银行，相当一部分来自信用社原合作基金会。有单位的借款本金及利息而且有个人借款及其利息，还有拖欠干部和教师的工资，有关基建工程款等未付应付的债务。
1.3 债务偿还能力差，乡镇财政举步维艰。中西部地区以农业为主的乡镇，基本上没有什么收入来源，税费改革后靠国家财政拨款维持乡镇基本运转，地方财政举步维艰。
1.4 债务逾期严重，成为沉重包袱。乡镇债务有2000年以后形成的，也有2000年以前十年以上的，且所占比例较大。新帐旧债，日积月累，数额越积越大，债务越垒越高，已形成了乡村的一个沉重包袱，也是影响今后农村经济社会健康发展的重要制约因
1.5 区域差异明显。乡镇债务随地域的不同表现出明显的区域差异。负债程度以城区最高，山区高于平原区域。如城区平均每村（路、区）负债92.78万元，平均每个农业人口负债1139.64元；山区每村平均负债46.82万元，人均507.24万元；平原区域每村平均负债39.54万元，人均267.69元。城区村镇在城区配套建设开发方面较为活跃，投资多负债也多。如城区及其所辖村仅在市场和小区建设上负债就达410万元。山区负债多是由于多年来国家在山区基础设施建设方面给予了大量投入，而乡村所需配套资金无法解决所造成。相比之下平原区域的债务就相对少些。
2 乡镇负债的成因
2.1 经济不发达是乡镇负债的根本原因。我国中西部地区的乡镇属于典型的农业型经济，乡镇企业不发达，二三产业规模小，产业结构单一，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值，高保利的农产品生产、加工体系，在农业劳动力低、产业化水平不高的情况下，经过税费改革后，靠转移支付的支撑，才基本保证了基层政权的正常运转。
2.2 财政体制缺陷是乡镇负债的政策原因。当前我国财政体制的一个共同点是，各级政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，采取层层下压的策略，尽可能多的从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种全部或高比例的上收。这种层层挤压的体制，加之规范性财政转移支付制度建设的严重滞后，加剧了处在我国政权最低层次的乡镇政府在财政方面的困难。一方面，上级政府要求乡镇财政必须年年增收；另一方面，乡镇财政支出的范围并没有缩小，财政支出任务较重，而且对于乡镇政府的财政支出，上级的控制则相对集中，导致乡镇一级财权最小，财政最为困难。
2.3 城乡二元制结构和向城市倾斜的政策导致乡镇经济实力弱化。城乡二元制结构和向城市倾斜的政策导致我国乡镇发展的滞后，使得基层行政组织经济实力弱化，进而产生乡镇债务。长期以来体制和政策的形成偏向城市，直接形成农村资金和资源的外流。与此同时，国家对农业和农村的投资不仅不能及时弥补，而且占财政支出的比例成下降趋势，导致农村发展的严重滞后和二元结构的不断强化。在这种不利的情况下。乡镇组织经济实力的弱化便成为必然的结果。
2.4 政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制。首先，乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财政的良好愿望，以政府直接投资办企业的思路，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，忽略人才、信息、技术、管理、市场行情等因素，导致徒劳无功，债台高筑。其次，乡镇政府不顾本地条件大搞“政绩工程”“形象工程”，以致债台高筑。
2.5 乡镇干部执政能力差是乡镇负债的人为原因。乡镇干部素质不高，执政能力差。主要体现在四个方面，一是乡镇干部经济管理能力缺乏。多数干部自身理财能力差，不能把乡镇有限的资金进行合理运用，造成资金浪费流失，加大了财政负债；二是乡镇干部腐败现象严重。一些干部不顾财力进行公款消费，超额发放各种名目的奖金、津贴、补助等。三是乡镇干部“官本位”意识浓厚。四是部分乡镇财务“黑洞”多。乡镇隐藏的“财务黑洞”主要有“白条”满天飞，工程款糊涂财，票据五花八门，帐外设帐等。
2.6 行业达标活动迫使举债应付。行业部门开展的各种达标升级活动，如“普九”、后进村支部转化、小康村验收等，要达到相关要求标准，就必须花巨资投入。另有报刊杂志征订，各职能部门层层向下压任务，数额较大。这些投入谁来买单？县财政无力支持，乡村财政更难以自救，举债则是其唯一的途径。
3 对策分析
乡镇债务是制约当前农村经济发展和社会稳定的重要因素已成为不争的事实。也是当前应认真研究和着力解决的重要课题。解决乡镇债务不能一概而论，应坚持统筹考虑，综合治理；因地制宜，分类解决的原则。
3.1 大力发展经济，扩大财政收入。化解乡镇债务，最根本是要大力发展经济，培育新的经济增长点，广泛培植新的税源，扩大乡镇财政收入来源。在财源建设上不要急于求成，要实事求是。为此，一要根据本地的资源，市场条件等实际，规划出本地乡镇的经济发展重点，充分发挥本地的人力、物力优势，加快本地产业结构调整，壮大农村集体经济组织和增加农民的收入。二要大力发展“非农”、“非工”经济。乡镇企业是农村经济腾飞的翅膀，也是乡镇财政收入的主要来源，乡镇政府要特别重视乡镇企业的结构调整，重点培育骨干财源。三是要大量吸引外来智力、资金等，参与本地经济建设。
3.2 采取多种措施，治理乡镇债务。根据债务形成的原因和实际情况，应把握好四项原则、四条措施。四项原则是：谁举债，谁负责，谁受益，谁负担；分类处理，先急后缓；全程公开，群众监督。四条措施是：一是“挤水”减债。组织专业理财人员对债务进行清查，挤干债务水分，重新确认债权、债务。二是降息减债，重新核定债务利率，并重新与债权人确定债务关系。三是清欠还债，组织力量清收。四是筹资还债，筹集资金清还债务
3.3 强化管理，杜绝新债发生。杜绝新债发生是确保乡镇债务得到有效化解的一个重要关口。一边化解旧债务，一边又有新债务发生，化解乡镇债务则永远不会画上句号。要建立健全规范乡镇集体经济组织举债的各项规章制度，特别是要建立健全责任追究制度。对新事业的发展和新项目建设，要建立健全民主决策、民主管理机制，实行镇长、乡长负责制，并责任到人进行落实。同时，要严禁公益事业超前发展，严禁一切达标升级活动，严禁一切摊派行为，严禁胡支乱花和铺张浪费。在化解旧债务的同时，坚决制止新的不良债务的发生。
3.4 严格举债程序，明确风险责任。一是理顺政府债务管理体制。建立相关部门主要负责人参加的政府债务组织管理机构，并明确财政部门归口管理本级政府债务，按照分级审批和受益偿还原则进行债务运作，乡镇举债由所属县(市)审批，县级举债规模由同级人民代表大会审批，同时建立预警机制，防范财政风险。二是按照“谁借、谁还、谁受益”的原则，建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。三是规范政府债务管理程序，完善政府担保法规，整顿政府担保行为，严格控制政府担保的范围和担保事项的决策权。四是强化风险意识和风险责任，按照债务余额的一定比例建立地方政府债务偿债准备金，用于化解财政风险。
3.5 乡镇改革，消肿减负。乡镇改革要转变职能，撤并乡镇，精减人员。乡镇机构改革应与职能转变相配套。改革后乡镇的主要职能应定位在发展经济、社会治安、乡村道路、教育卫生、计划生育、民主政治等方面。分流人员严把入口关，对非财政供养的编外人员，一律买断清退。关注被分流人员的生活安置，做到无情改革，有情操作，给政策，给出路，建立完善社会保障机制，增加分流人员补偿资金，政府一次性解决养老保障，让分流人员老有所养。取消乡级垂直单位，交由乡镇直管。撤消乡级财政，实行乡级财政县管。村级实行村组干部交叉兼职，减少村组干部数量，从严控村组干部补贴标准，最大限度地减少干部人员开支。
关键字：乡镇债务 现状 成因 对策
1 乡镇债务的现状
1.1 债务面广，债务额高。当前我国绝大多数乡镇都有债务，乡镇负债面最广的是中西部地区，以农业为主的乡镇几乎没有不欠债的。据估计，目前全国乡镇负债总额已达2000亿元，平均每个乡镇负债近450万元。
1.2 债务构成错综复杂。有一部分来自银行，相当一部分来自信用社原合作基金会。有单位的借款本金及利息而且有个人借款及其利息，还有拖欠干部和教师的工资，有关基建工程款等未付应付的债务。
1.3 债务偿还能力差，乡镇财政举步维艰。中西部地区以农业为主的乡镇，基本上没有什么收入来源，税费改革后靠国家财政拨款维持乡镇基本运转，地方财政举步维艰。
1.4 债务逾期严重，成为沉重包袱。乡镇债务有2000年以后形成的，也有2000年以前十年以上的，且所占比例较大。新帐旧债，日积月累，数额越积越大，债务越垒越高，已形成了乡村的一个沉重包袱，也是影响今后农村经济社会健康发展的重要制约因
1.5 区域差异明显。乡镇债务随地域的不同表现出明显的区域差异。负债程度以城区最高，山区高于平原区域。如城区平均每村（路、区）负债92.78万元，平均每个农业人口负债1139.64元；山区每村平均负债46.82万元，人均507.24万元；平原区域每村平均负债39.54万元，人均267.69元。城区村镇在城区配套建设开发方面较为活跃，投资多负债也多。如城区及其所辖村仅在市场和小区建设上负债就达410万元。山区负债多是由于多年来国家在山区基础设施建设方面给予了大量投入，而乡村所需配套资金无法解决所造成。相比之下平原区域的债务就相对少些。
2 乡镇负债的成因
2.1 经济不发达是乡镇负债的根本原因。我国中西部地区的乡镇属于典型的农业型经济，乡镇企业不发达，二三产业规模小，产业结构单一，农产品加工业尚属初级阶段，难以形成高附加值，高保利的农产品生产、加工体系，在农业劳动力低、产业化水平不高的情况下，经过税费改革后，靠转移支付的支撑，才基本保证了基层政权的正常运转。
2.2 财政体制缺陷是乡镇负债的政策原因。当前我国财政体制的一个共同点是，各级政府为了保障各自的财政收入，满足其支出的需要，采取层层下压的策略，尽可能多的从下级财政抽取资金，将那些收入多、增长潜力大的税种全部或高比例的上收。这种层层挤压的体制，加之规范性财政转移支付制度建设的严重滞后，加剧了处在我国政权最低层次的乡镇政府在财政方面的困难。一方面，上级政府要求乡镇财政必须年年增收；另一方面，乡镇财政支出的范围并没有缩小，财政支出任务较重，而且对于乡镇政府的财政支出，上级的控制则相对集中，导致乡镇一级财权最小，财政最为困难。
2.3 城乡二元制结构和向城市倾斜的政策导致乡镇经济实力弱化。城乡二元制结构和向城市倾斜的政策导致我国乡镇发展的滞后，使得基层行政组织经济实力弱化，进而产生乡镇债务。长期以来体制和政策的形成偏向城市，直接形成农村资金和资源的外流。与此同时，国家对农业和农村的投资不仅不能及时弥补，而且占财政支出的比例成下降趋势，导致农村发展的严重滞后和二元结构的不断强化。在这种不利的情况下。乡镇组织经济实力的弱化便成为必然的结果。
2.4 政府职能转轨不到位，乡镇财政缺乏有效的制约和监督机制。首先，乡镇政府包揽过多经济管理职能。许多乡镇政府债务成因于乡镇企业亏损和破产遗留下来的“包袱”。这些乡镇出于发展经济、壮大财政的良好愿望，以政府直接投资办企业的思路，盲目举债上项目，兴办各种乡镇企业，忽略人才、信息、技术、管理、市场行情等因素，导致徒劳无功，债台高筑。其次，乡镇政府不顾本地条件大搞“政绩工程”“形象工程”，以致债台高筑。
2.5 乡镇干部执政能力差是乡镇负债的人为原因。乡镇干部素质不高，执政能力差。主要体现在四个方面，一是乡镇干部经济管理能力缺乏。多数干部自身理财能力差，不能把乡镇有限的资金进行合理运用，造成资金浪费流失，加大了财政负债；二是乡镇干部腐败现象严重。一些干部不顾财力进行公款消费，超额发放各种名目的奖金、津贴、补助等。三是乡镇干部“官本位”意识浓厚。四是部分乡镇财务“黑洞”多。乡镇隐藏的“财务黑洞”主要有“白条”满天飞，工程款糊涂财，票据五花八门，帐外设帐等。
2.6 行业达标活动迫使举债应付。行业部门开展的各种达标升级活动，如“普九”、后进村支部转化、小康村验收等，要达到相关要求标准，就必须花巨资投入。另有报刊杂志征订，各职能部门层层向下压任务，数额较大。这些投入谁来买单？县财政无力支持，乡村财政更难以自救，举债则是其唯一的途径。
3 对策分析
乡镇债务是制约当前农村经济发展和社会稳定的重要因素已成为不争的事实。也是当前应认真研究和着力解决的重要课题。解决乡镇债务不能一概而论，应坚持统筹考虑，综合治理；因地制宜，分类解决的原则。
3.1 大力发展经济，扩大财政收入。化解乡镇债务，最根本是要大力发展经济，培育新的经济增长点，广泛培植新的税源，扩大乡镇财政收入来源。在财源建设上不要急于求成，要实事求是。为此，一要根据本地的资源，市场条件等实际，规划出本地乡镇的经济发展重点，充分发挥本地的人力、物力优势，加快本地产业结构调整，壮大农村集体经济组织和增加农民的收入。二要大力发展“非农”、“非工”经济。乡镇企业是农村经济腾飞的翅膀，也是乡镇财政收入的主要来源，乡镇政府要特别重视乡镇企业的结构调整，重点培育骨干财源。三是要大量吸引外来智力、资金等，参与本地经济建设。
3.2 采取多种措施，治理乡镇债务。根据债务形成的原因和实际情况，应把握好四项原则、四条措施。四项原则是：谁举债，谁负责，谁受益，谁负担；分类处理，先急后缓；全程公开，群众监督。四条措施是：一是“挤水”减债。组织专业理财人员对债务进行清查，挤干债务水分，重新确认债权、债务。二是降息减债，重新核定债务利率，并重新与债权人确定债务关系。三是清欠还债，组织力量清收。四是筹资还债，筹集资金清还债务
3.3 强化管理，杜绝新债发生。杜绝新债发生是确保乡镇债务得到有效化解的一个重要关口。一边化解旧债务，一边又有新债务发生，化解乡镇债务则永远不会画上句号。要建立健全规范乡镇集体经济组织举债的各项规章制度，特别是要建立健全责任追究制度。对新事业的发展和新项目建设，要建立健全民主决策、民主管理机制，实行镇长、乡长负责制，并责任到人进行落实。同时，要严禁公益事业超前发展，严禁一切达标升级活动，严禁一切摊派行为，严禁胡支乱花和铺张浪费。在化解旧债务的同时，坚决制止新的不良债务的发生。
3.4 严格举债程序，明确风险责任。一是理顺政府债务管理体制。建立相关部门主要负责人参加的政府债务组织管理机构，并明确财政部门归口管理本级政府债务，按照分级审批和受益偿还原则进行债务运作，乡镇举债由所属县(市)审批，县级举债规模由同级人民代表大会审批，同时建立预警机制，防范财政风险。二是按照“谁借、谁还、谁受益”的原则，建立借用还相统一、责权利相结合的债务管理机制，依法确立债权债务关系，明确偿债责任及连带责任。三是规范政府债务管理程序，完善政府担保法规，整顿政府担保行为，严格控制政府担保的范围和担保事项的决策权。四是强化风险意识和风险责任，按照债务余额的一定比例建立地方政府债务偿债准备金，用于化解财政风险。
3.5 乡镇改革，消肿减负。乡镇改革要转变职能，撤并乡镇，精减人员。乡镇机构改革应与职能转变相配套。改革后乡镇的主要职能应定位在发展经济、社会治安、乡村道路、教育卫生、计划生育、民主政治等方面。分流人员严把入口关，对非财政供养的编外人员，一律买断清退。关注被分流人员的生活安置，做到无情改革，有情操作，给政策，给出路，建立完善社会保障机制，增加分流人员补偿资金，政府一次性解决养老保障，让分流人员老有所养。取消乡级垂直单位，交由乡镇直管。撤消乡级财政，实行乡级财政县管。村级实行村组干部交叉兼职，减少村组干部数量，从严控村组干部补贴标准，最大限度地减少干部人员开支。
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