不断提高党领导依法治国的能力和水平
摘要：党的领导是社会主义法治最根本的保证，也是依法治国的中国特色和最大优势。在党的领导下，依法治国已取得了显著成绩，但也存在着法律体系有待完善、党的领导方式有待改进、公众的法律信仰尚未普遍建立、对权力的制约监督缺乏实效、党的建设法治化水平有待提升等现实问题和障碍。不断提高党领导依法治国的能力和水平，需要完善中国特色社会主义法律体系，加强和改进党对依法治国的领导，加强社会主义法治文化建设，实现对权力的有效制约与监督，积极推进党的法治化建设。
关键词：党的领导；依法治国；党的法治化
中图分类号：D621文献标识码：A
文章编号：1003-0751（2015）08-0005-05
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，也是我国社会主义法治建设的核心内容。依法治国必须坚持党的领导，对此，中共中央明确指出，坚持党的领导是社会主义法治的根本要求，是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推进依法治国的题中应有之义。中国共产党作为全面推进依法治国的领导核心，如何不断提高党领导依法治国的能力和水平，对于加强和改进党的领导、全面推进依法治国、建设社会主义法治国家，具有极其重要的意义。
一、党的领导是依法治国的中国特色和最大优势
党的十八届四中全会指出，把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的领导是依法治国的基本前提，也是依法治国的中国特色和最大优势。依法治国必须坚持党的领导，而党的领导也必将在全面推进依法治国的进程中得到进一步的加强和改善。
1.党的领导是依法治国的基本前提
中国共产党自诞生之日起，就作为中国先进生产力的代表，开始全心全意地为维护和实现人民和国家的利益而奋斗，得到了广大人民群众的衷心拥护和支持，最终确立了执政党的地位，并不断得到加强。可以说，中国共产党的领导地位，是历史和人民的必然选择。中国共产党作为强有力的政治领导核心，在中国特色社会主义事业中的领导地位不容动摇。依法治国作为中国特色社会主义事业的重要组成部分，也必然要以坚持党的领导为基本前提，这也是社会主义法治与资本主义法治的本质区别。如今，在党的领导下全面推进依法治国，正是为了更好地维护和实现人民群众的根本利益，更好地保障国家的长治久安。只有坚持党的领导，才能符合广大人民群众的意愿、利益和要求，也才能符合国家和社会的共同利益。
2.党的领导是依法治国的根本保证
党的十八届四中全会强调指出，党的领导是中
楚向红，女，华中师范大学中共党史研究室博士生，湖北党的建设研究中心研究人员，中共河南省委党校党史教研部副教授（郑州450002）。
国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。在我们这样一个人口超过13亿、民族成分极其复杂的大国全面推进依法治国，需要一个强有力的领导核心。特别是当前，全面推进依法治国所面临的环境和形势日益复杂。从国际上看，世界各国综合国力的竞争在不断加剧，西方敌对势力的西化、分化战略也在不断加强。从国内看，我国社会正处在急剧变革与加速发展的转型期，在社会主义建设取得巨大成就的同时，各种社会矛盾和问题也大量涌现。在国际国内环境发生重大变化的情况下，党领导全面推进依法治国也面临着前所未有的风险和挑战。只有坚持党的领导，才能确保依法治国的社会主义方向，才能妥善处理全面推进依法治国进程中出现的各种矛盾和问题，也才能充分体现社会主义法治的人民性和群众性，最大限度地调动人民群众投身到依法治国实践中的积极性、主动性、创造性，有序推进国家和社会生活的法治化。
3.党的领导是依法治国的关键所在
中国共产党作为中国唯一合法的执政党，将依法治国确立为治理国家的基本方略，全面推行依法治国理念，从根本上讲，就是要彻底摒弃封建主义的人治思想残余，牢固树立法治思维，严格依照宪法和法律规定管理国家和社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化。要消除人治，实现法治，执政党的作用至关重要。能不能加强和改进党对依法治国的领导、不断提高党领导依法治国的能力和水平，关系到依法治国和建设社会主义法治国家能否成功。全面推进依法治国，对党的领导方式、执政方式、领导能力、领导水平、领导艺术等提出了更高要求。
4.党的领导是依法治国的最大优势
中国共产党作为强有力的执政党，在我国建设社会主义的所有事业中都始终发挥着领导核心的作用。党的领导不仅是依法治国的前提、保证和关键，而且是依法治国的最大优势所在。我国有着几千年的封建社会历史，封建残余思想的影响比较广泛，人治思想还一定程度的存在，这就决定了党领导全面推进依法治国必然具有长期性、艰巨性、复杂性。但是，在中国共产党强有力的领导下，依法治国以中国特色法治理论为行动指南，以中国特色社会主义法治道路为发展方向，以中国特色社会主义法治体系为基本依托，以中国特色社会主义制度为制度基础，这些巨大的优势，必将使依法治国能够在我国这样一个深受封建残余思想影响的大国里，冲破障碍，克服困难，有计划、有步骤、有秩序地逐步推进，最终建成社会主义法治国家。
二、党领导依法治国过程中面临的主要问题和障碍
改革开放以来，在党领导社会主义法治建设的历程中，依法治国取得了历史性的成就，有力地促进了中国特色社会主义各项事业的发展。但不能否认的是，在当前全面推进依法治国的实践中，也存在着一些问题和障碍。
1.中国特色社会主义法律体系有待完善
新中国成立后，特别是十一届三中全会以来，我国的立法工作取得了突出的成绩，已形成了中国特色社会主义法律体系。但客观地说，这个体系还不是十分科学和完备，有一些问题仍亟待解决。第一，立法滞后有待解决。由于立法理念的偏差、立法技术的落后、立法运用的被动等多重因素的影响，再加上我国又是一个典型的成文法国家，因此，立法滞后的现象还一定程度地存在着，并成为当前党领导全面推进依法治国过程中一个亟待解决的问题。第二，法律体系内部有待和谐统一。令出多门和法律法规之间不一致不统一甚至相互抵触相互矛盾的现象还一定程度存在。这种法律体系内部的不和谐不统一，不仅造成了立法资源的浪费，也使法律在实践中对社会关系的调整作用大打折扣。第三，立法质量有待提高。中国特色社会主义法律体系的逐渐形成，在根本上改变了我国过去“无法可依”的历史，但立法的质量还有待进一步提高。有些立法过于原则笼统，缺乏针对性和实践性，处于长期休眠状态；有些立法存在内在缺陷，缺乏科学性。立法质量不高，造成在实践中有法难依等现象，成为当下制约党领导全面推进依法治国的一个关键问题。
2.党的领导方式有待改进
从当前的现实来看，党在领导依法治国取得显著成绩的同时，在领导方式和执政方式方面还存在着一些问题，不能适应依法治国的现实需要。第一，以包揽替代总揽。受传统体制的影响，党的领导体制还存在问题，主要是党委权力过分集中，党委包办一切，干预一切，涉及许多不该管、管不好、管不了的事情，直接后果就是导致了党政不分、党企不分、党法不分等问题的出现。这不仅削弱、降低了党的领导作用，也压制了社会各个方面的积极性、主动性和创造性。第二，以党委替代政府。受多种因素的影响，在我国当前的党政关系中，党政职能的界定和划分还不是十分明确和规范，以党代政的问题还比较突出。在现实政治生活中，往往会出现党组织对政府职能过多地代替和包办，在决策上缺乏必要的工作程序。第三，以政策替代法律。长期以来，在制度和法律上对一些重要关系的处理及其工作职能的分配没有明确的规定，政策往往多于法律，再加上党领导地位的绝对性和权威性，导致政策重于法律、政策就是法律的情况还比较普遍的存在。在实践中，部分党员领导干部要政策不要法律，不习惯、不善于依法领导和依法执政，这样不仅损害了法律的权威，也降低了党领导依法治国的能力和水平。第四，以人治替代法治。几千年封建社会的历史使得我国的人治思维和惯性还有相当程度的影响，“重人治、轻法治”的情况还不同程度地存在于我国社会的方方面面。部分党员领导干部存在一定的特权思想，缺乏对法律的尊重和敬畏，学法、用法、守法的意识不强，习惯于依靠权力、经验、关系、人情等来开展工作；有的党员领导干部甚至以言代法、以权压法、徇私枉法，逾越了法律的底线。
3.公众的法律信仰尚未普遍建立
党的十八届四中全会强调指出，法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。法律作为一种特别的社会行为规范，只有得到社会主体的普遍拥护和信仰，才能最大限度地发挥它的功效。但是，受多种因素的影响，当前我国公众的法律信仰还没有普遍建立。第一，“法律至上”理念不强。党领导全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，首要目标就是要坚持宪法、法律至上，树立法律的绝对权威。但是在当前的实际生活中，公众往往倾向于政策的权威性，而忽视法律的至上性，法律法规常常被“人情世故”等主观因素所践踏。信权不信法、信访不信法、信闹不信法、信网不信法等非法治文化现象不同程度存在。第二，司法公信力不足。在现实生活中，有法不依、执法不严、徇私枉法的现象在一些地方和部门仍然存在，司法腐败、司法专横问题还比较突出。司法不公的现象不仅践踏了法律的尊严，降低了司法的公信力，也成为阻碍和影响党领导全面推进依法治国的重要因素。第三，公民守法意识不强。部分群众对法律一知半解，用法、守法的意识不强，认为靠法律解决不了实际问题，习惯于有问题就找党委政府，或者托关系找门路，甚至采取聚众闹事等极端行为。
4.对权力的制约监督缺乏实效
党领导全面推进依法治国的关键就是依法治权，把权力关进制度的笼子里，避免权力的越界和扩张。但是，当前形势下，由于监督制约体制的不健全和不完善，对权力的监督制约还缺乏实效。第一，权力过分集中现象突出。权力过分集中现象在党和国家的领导制度中一直不同程度地存在着，成为制约当前党领导全面推进依法治国的一个瓶颈问题。权力过分集中，造成对一些领域、部门、领导的制约监督工作难以有效开展。第二，对权力的监督缺乏合力。各监督主体之间各自为战，缺乏有效的沟通协调，导致力量分散，影响了监督体系整体功能和综合优势的充分发挥，权力失控和滥用现象时有发生，一些部门和领域腐败现象易发多发的现象没有从根本上得到遏制和改变。第三，权力失控问题蔓延。部分领域、部门及领导干部在权力的运行过程中缺乏有效的制度保证，导致权力失控的问题在一定程度上出现了蔓延，各种权力违法问题层出不穷。
5.党的建设法治化水平有待提升
党作为全面推进依法治国的领导核心，党自身建设法治化是依法治国的前提和保障。在当前推进党的建设法治化进程中，还存在着一些有待解决的问题。第一，党内法规建设不健全。对于我们这样一个拥有8700多万党员、基层党组织超过430万的大党来说，完备的党内法规非常重要。有些党内法规同宪法、法律不一致；有些党内法规滞后于形势的发展和社会的需要；有些党内法规存在交叉重复，缺乏操作性和实践性。第二，党在宪法和法律范围内活动的原则难以落实。全面推进依法治国，必须坚持党的领导，也必然要求党要在宪法和法律范围内活动，以身作则，切实维护宪法和法律的权威。在我们党的历史上，曾经有过轻视法治的深刻教训。为了避免重蹈覆辙，1982年，“党必须在宪法和法律范围内活动”的原则被写入党章。但到目前为止，这一笼统的原则依然缺乏可操作性的具体规定，党是否在宪法和法律的范围内活动，在很大程度上主要依靠党组织的政治自觉。从现实来看，各级党组织尤其是基层党组织超越或者违背宪法和法律规定权限的情况并不少见，而且纠正和处理起来的难度很大。第三，部分党员干部的法治思维和依法办事能力有待提升。牢固树立法治思维、依法办事，是全面推进依法治国背景下党员领导干部必备的基本素质。但是，部分党员领导干部程度不同地存在着法治思维缺乏和依法办事能力不足的问题。
三、提高党领导依法治国的能力和水平的路径选择
党的领导不仅是依法治国的前提，也是全面推进依法治国、建设社会主义法治国家能否成功的最根本保证。只有不断加强和改进党对全面推进依法治国的领导，不断提高党领导依法治国的能力和水平，才能实现全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的总目标。
1.有法可依：完善中国特色社会主义法律体系
健全的法律体系是实现依法治国的基本前提。第一，立法要符合实际。立法必须要符合实际的需要：一方面，立法要适应社会发展的客观需要。只有符合社会发展需要的立法，才能够解决社会问题，也才能够发挥立法的最大效益。另一方面，立法要符合中国的实际。对于国外的立法和法治经验，我们要科学辩证地学习和借鉴，但同时还要警惕西化的风险，绝不能照抄照搬。第二，增强法律之间的统一性。构成法律体系的法律部门、法律规范、实体法与程序法之间要位阶分明、相互协调。在制定新法时，要积极开展立法前论证，充分进行调查研究和听取民意，并坚持立法后评估制度，保证立法质量，避免越权立法。在法律的修改、废止工作中，要加强规范性文件的备案审查工作，注意把握法律规范和其他社会规范之间的关系，力争做到立、改、废同步进行。同时，还要加大立法解释工作，使法律规范更具针对性和可操作性。第三，提高立法质量。要认真制定和实施立法规划，继续推进科学立法、民主立法，坚持党对立法工作的领导，不断扩大立法的公众参与度，充分发挥人大代表在立法中的作用，健全完善专家论证制度，坚持做到把公正、公开、公平原则贯穿于立法全过程，保证立出良法，为党领导全面推进依法治国的良法善治打好基础。
2.依法领导：加强和改进党对依法治国的领导
正像邓小平同志强调的那样：“为了坚持党的领导，必须努力改善党的领导。”①党全面推进依法治国战略，必须改革和完善自己的领导方式和执政方式。第一，由包揽一切向总揽全局转变。党的领导格局必须要实现由计划经济时代的包揽一切、高度集权向总揽全局、协调各方转变，做到总揽而不包揽、协调而不代替。第二，由以党代政向党政分开转变。党政分开是政治体制改革的关键之一，也是实现依法治国的前提条件。为此，要严格按照“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制，理清党委决策权、人大决定权和政府执行权之间的关系，通过建立行之有效的制度，确保党委、人大、政府各自依照宪法和法律界定的权限划分各自的职能，协调一致地共同发挥作用。第三，由主要依政策执政向主要依法执政转变。这是现代政治文明发展的必然趋势，也是提高党的执政能力、建设社会主义法治国家的必由之路。依法执政，要求党依照宪法和法律的规定进一步规范自己的领导，依法办事，依法用权，实现党的执政方式的制度化、规范化、程序化。依宪执政是依法执政的关键，它要求党必须在宪法范围内开展执政活动，身体力行地维护宪法的权威性和最高法律效力，在领导全面推进依法治国中肩负好领导者、推动者、实践者的责任。第四，由“人治”向“法治”转变。党的执政地位以及在全面推进依法治国中的领导核心作用，决定了党的领导方式必须实现由传统的“人治”向“法治”的转变，党要率先做到依法领导、依法执政、依法办事。在现实实践中，共产党员尤其是领导干部必须彻底摒弃人治思维和特权思想，牢固树立法治的思维方式和思想，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
3.全民守法：加强社会主义法治文化建设
美国著名法学家伯尔曼说过：“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”②法律只有被信仰，内化于人心，外化为人们的行为，才能真正树立起应有的权威。因此，要不断提高党领导依法治国的能力和水平，就要加强社会主义法治文化建设，引导全体社会成员强化法治理念，树立法律信仰，形成自觉学法、懂法、守法、用法的社会氛围。第一，坚持法律面前人人平等，树立法律至上的权威。在国家和社会生活中，要树立宪法和法律的至高无上权威和尊严，以宪法和法律来严格规范各种行为，坚持法律面前人人平等。党要引导全体社会成员认真学习宪法和法律知识，牢固树立法律至上的观念，做到主动学法、自觉守法、遇事找法、解决问题用法，坚持在宪法和法律范围内活动，发自内心地维护宪法和法律权威。第二，确保司法公正，增强全民对法律的认同感。司法公正对党领导全面推进依法治国具有重要的引领作用。只有确保司法公正，提高司法公信力，才能增强人民对法律的信任感和认同感。司法公正要求科学立法、民主立法，良法才能善治；司法公正要求严格司法，健全完善司法制度机制，让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义；司法公正要求司法不受非法干预，确保司法权独立公正行使；司法公正要求完善监督体系，对司法腐败零容忍，约束司法权在法律内运行；司法公正也要求人们信仰法律，提高对司法的认同度，相信司法、依靠司法、监督司法。第三，加强普法宣传，强化全民的法治理念。全面推进依法治国，全民守法是坚实的基础。党要进一步加强对法制宣传教育工作的领导，通过多种形式在社会上大力弘扬社会主义法治精神，不断强化人民群众学法、守法、用法观念，引导他们坚守法律至上的原则，构筑全社会共同的法治信仰。
4.依法治权：实现对权力的有效制约与监督
面对新问题新情况，如何建立健全科学的监督制约机制，实现对权力的有效制约与监督，是不断提高党领导依法治国的能力和水平所面临的一个突出问题。第一，限制权力，要求职权由法定。职权法定的原则要求一切组织和机关的权力必须来自宪法和法律明确而具体的授予，有权必有责。为此，党的各级组织和机关要自觉地将自身的权力限制在宪法和法律规定的范围内，依法履行职责。一方面，要做到法无授权不可为，绝不允许权力扩张和滥用；另一方面，法定职责必须为，否则就是不尽职、不作为、在其位不谋其政，要按照相关规定追究责任。第二，制约权力，要求用权受监督。要进一步健全和完善党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督体系，加强监督主体之间的沟通与合作，充分发挥各监督形式的作用，形成对权力监督制约的强大合力。要全过程、全方位地对权力运行实施多维监督，不断提高权力制约和监督的实效性。各级党员领导干部要转变观念，公开、透明、公正、合理地行使权力，自觉接受社会各方面的监督，不允许有任何理由和借口逃避监督。第三，净化权力，要求违法受追究。要进一步建立健全对违法者的追究机制，严格执行法律面前人人平等的原则，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权，一旦违法，必须要受到法律的惩治。各级党组织和党员领导干部要率先垂范，做遵纪守法的表率。要全面推进从严治党，坚决查处党员干部违法违纪案件，对任何违反党纪国法的行为都一查到底，严惩不贷。
5.依法治党：积极推进党的法治化建设
依法治国，关键在党。只有不断提高党自身建设的法治化水平，才能充分发挥党在全面推进依法治国中的引领和带动作用。第一，完善党内法规体系，以党内法规从严治党。治国必先治党，治党务必从严。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。党的十八届四中全会强调，要把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国实践中，这是新形势下全面从严治党、依法治党的一项重要举措。第二，党必须率先垂范，坚持在宪法和法律的范围内活动。党作为依法治国的领导者、推动者，能否以身作则，率先垂范，坚持在宪法和法律的范围内活动，是依法治国总目标能否实现的关键。为此，党的各级组织和全体党员必须严格遵循在宪法和法律范围内活动的原则，带头遵守宪法和法律，发挥示范带动作用。第三，党员干部要不断提高运用法治思维和法治方式的能力。习近平总书记指出：“各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。”③各级党员领导干部必须深刻领会、全面把握全面推进依法治国的新要求，增强法治观念，提升法治素养，带头维护宪法与法律的尊严和权威，严格依法办事，在法治轨道上想问题、作决策、办事情，不断提高运用法治思维和法治方式的能力，影响和带动全社会形成“办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法”④的良好法治氛围。
注释
①《邓小平文选》第2卷，人民出版社，1994年，第268页。
②[美]伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，生活·读书·新知三联书店，1991年，第28页。
③《依法治国依法执政依法行政共同推进法治国家法治政府法治社会一体建设》，《人民日报》2013年2月25日。
④《切实维护国家安全和社会安定为实现奋斗目标营造良好社会环境》，《光明日报》2014年4月27日。
责任编辑：浩淼思齐