强化农业执法能力建设思考认识

近些年来，伴随着改革开放的不断深入，党中央、国务院始终把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作重中之重，投入了大量人力，物力支持农业发展，在全党全国大办农业的同时，农业行政执法机构应运而生，这些机构的诞生，为保障农业生产安全，维护农民的合法利益起到了巨大作用，其成效是有目共睹的，也得到了社会的普遍认可。但是，由于农业行政执法机构组建时间不长，与其他开展行政执法较早的单位比，还存在一些不尽人意的地方，地区与地区之间、平原与山区之间、经济发达地区与贫困地区之间还存在着差异，特别是贫困山区的农业行政执法更不容乐观，如何在现阶段加强农业执法能力建设，提高农业执法的综合能力，是值得各级领导和从事农业行政执法的同行去探讨，笔者只是从一些肤浅的方面谈谈加强农业执法能力建设的认识。　　

一、影响农业执法能力的因素　　

农业行政执法工作起步较晚，可它在保障农业生产安全方面还是发挥了巨大作用，但也存在着一些亟待解决的问题，主要表现在以下几个方面：　　

第一：执法机构不完善，人员少难担重负。就十堰各县市而言，各县市都成立了农业行政执法大队，在机构级别上有副科级的、也有股级的；在行政执法职能上有综合执法的，即：种子、农药、肥料、农产品等方面的案件由执法大队负责查处；也有分专业机构为主履行执法职能的，即：种子案件由种子管理局负责查处，农药案件由植保站查处；在执法人员编制数量上多则10-15人，少则3-5人，在年龄结构上30岁以下的执法人员相当少，多数在35-45岁之间，且大多数都是从农技岗位上中途转岗从事执法工作的。山区县市虽然人口不算多，但地域辽阔，人口居住分散，给农资市场监管带来了难度，行政执法成本大，监管无法到位，特别是交通不便的地方更是无法监管；农资经营季节性强，有限的几名执法人员不可能做到管理到位，一旦监管不到位就会导致群众不满意，受到处罚的当事人不服气，认为执法不公或是故意找茬整人，导致执法工作进展不平衡。　　

第二：工作经费无保障，履行职能很艰难。由于山区财政困难，人头工资都无法全额保障，哪还有钱支付工作经费？据了解多数地方都没有把执法工作经费专项列入财政预算，能够全额保障执法人员的人头经费就算不错了。而执法工作按照办案程序，一般程序案件：要经过调查取证——送达到行政处罚事先告知书——送达行政处罚决定书——清缴罚没款四道程序，有的当事人距县城200多公里，即使当事人主动履行罚款，也要执法人员上门收缴，这样一来即费时又要付出更多的费用，致使执法单位入不敷出，久而久之就无法维持工作正常运转。再就是执法本身就是一项即辛苦又得罪人的工作，即无执法岗位津贴又无下乡补助，与在机关坐班的人员待遇一样，致使执法人员不安心。　　

第三：执法装备很落后，检验监测无手段。近几年各地在农业执法投入上虽然做了一些力所能及的事，但与执法所需的装备要求相差甚远，条件好的有辆车、有台电脑；条件差的就是一个机构几个人，一个证件（执法证）几十种文书、晴天一身灰、雨天一身泥、一身便装穿梭在山间小道上执行公务，靠一种原始的方式来履行职务；下乡无车辆、宣传无音响，查阅资料无电脑、勘查现场无相机，更不用说摄像机、检测仪器和勘验设备这类高档东西了，执法抽取一个样品需要送到二三百公里外的地方才能检测，既费时又花钱。特别是《农产品质量安全法》出台后，农业部门担负着农产品质量安全的重任，没有必要的检验检测设备是无法履行安全监管职能的。假如：一车新鲜的农产品即将运出或入市销售，你就不可能抽样送到几百公里外的地方去检验，等你用几天时间把检验结果拿到手后，说不定这车新鲜的农产品就已经霉烂变质了，造成的损失又由谁来负责呢？　　

第四：执法者素质不高，工作上力不从心。现有执法人员大多都是转岗进入行政执法岗位，没有通过系统的专业培训，一部分执法人员缺乏最基本的办案能力，办案水平和执法能力较差，远远不能适应现阶段农业执法任务的需要。加之机构改革，人员本来就少，内部调剂是无人可调，新招录人员无编制，执法人员的进出关口不畅，人员更新难，影响执法人员的工作积极性。　　

    第五：法律法规的自身缺憾，影响执法能力的实现。近些年来，农业法制建设成效显著，为保障农业生产安全，维护公众健康奠定了坚实基础。但是随着时间的推移，社会形态发生了变化，有些法律条款无法适应新时期的要求，导致执法能力无法真实实现。现举例说明：1、《种子法》对专门经营不再分装的包装种子可以不办理种子经营许可证的规定就有点放得过宽，湖北省对此虽然作了“专门经营不再分装的包装种子，凭当地农业行政主管部门的登记证明办理营业执照”的限制规定，可是经营者不来登记备案也无法处理；再就是如果工商部门在办理营业执照时不把登记证明作为一种前置许可，那它就是一纸空文。2、种子法第64条“经营、推广未经审定的种子处以一万元以上五万元以下罚款”，在执法过程中不好把握，主要是罚款起点线过高，对违法经营数量没有界定，假如：一个人经营100斤与另一人经营200斤未经审定的种子，在下处罚决定时最低都要处以一万元以上的罚款，那么就两个当事人而言就有失公平，经营的数量越少越难执罚到位；在山区从事种子经营的每年的销售量都很有限，虽然他违法经营了未经审定的种子，但由于罚款起点线过高在执行处罚时不便操作，应该对此条款有一个量的界定，便于执法操作。3、在农药管理方面：“禁止个人经营农药”的规定已不适应现行体制；还有经营农药实行上岗证制度，但上岗证没有有效时限，是一个终身证；《农药经营许可证》取消后给农药市场的管理带来了难度。类似这类问题还很多，修改完善法律还任重道远。　　

二、提高农业执法能力的途径　　

《中华人民共和国农产品质量安全法》和《湖北省实施〈中华人民共和国农产品质量安全法〉办法》的颁布实施，赋予了农业部门更多的管理职能，我们农业执法工作如何适应新形势下的需要，是一个要当务之急、刻不容缓解决好的问题，种子、农药、肥料等农业投入品的质量事关农业能否有个好收成，而农产品质量事关公众饮食安全，两者都事关社会稳定和经济发展大局，来不得半点马虎，如何提高农业执法能力，保障两个安全，应重点解决好以下几个方面的问题：　　

（一）理顺执法机构，武装执法队伍。一是在执法机构建设上要理顺，减少上下级之间、平行执法机构之间（主要指专业站与执法队），因争职能或者工作衔接方面的磨擦、相互扯皮、相互推诿的现象发生，如果全省上下都能采用综合执法是最佳选择，目前试行的县级小综合执法（种植业为一块综合）有许多不便之处，其一县级怕省市专业机构有误解，则采用明合暗分；其二县级综合执法机构要面向省市多个专业机构，各专业机构都有各自不同的要求，安排的工作任务都要按时完成，而要解决问题找谁都不合适。建议省里出台一个文件，对市县级执法机构设置作出具体规定，采取一个设置模式、明确一个主管上级，市级的执法机构明确为副处级、县级执法机构明确为副科级、人员编制确定在15-30人之间，执法人员参公管理，纳入全额财政预算，争取执法人员岗位津贴、调动执法人员的工作积极性。二是全省统一执法人员着装或采用其他方式的标识，使人们从其外表一看就知道是从事农业执法的；统一车辆外观标识，统一县级执法大队自身建设标准、规定县级执法大队从硬件上、软件上要达一个什么样的标准，设立以奖代补或拨付专项建设资金，并逐年检查验收，达到标准的给奖励或补助，达不到标准的给予制约。三是要加大执法手段的装配力度，省里应给县级执法大队逐年配备办案所急需的设备，以此来增强侦查办案能力。四是要抓住国家建立农产品质量检测中心的机遇，建议省厅加大争取力度，力争在近两年内县级都能建立一个功能齐全、资质合法的农业投入品和农产品质量检测中心，独立于执法机构之外，以此来解决执法抽样检验难和农产品质量监测等问题。五是县级农业主管部门也要积极争取同级的财政支持，解决好执法人头经费和工作经费，通过几年的努力，把执法队伍武装好，建设成一支素质高，能战斗的专业队伍。　　

（二）积极争取经费，保障工作运转。行政执法是一项公益性事业，不能搞以罚养事；如果不落实好执法工作经费将会影响到公正执法，这一点必须引起各级党政领导和上级业务主管部门的高度重视；虽然每个法律、法规都规定了执法、检验检测，认定认证、监督管理等经费要列入本级财政预算，但落实起来比较困难，不是本级财政不愿意列入财政预算，而是多数地方财政都是僧多粥少，入不敷出，国家实行工资制度改革后，山区县市干部的基本工资与市州差不多，但是规范性津补贴差别就很大，人均不到市级的三分之一，象这种财政现状怎么可能有钱解决执法工作经费。现在正在进行省直管县的财政体制改革，建议省农业主管部门积极争取将执法工作经费从省里预算时列入直拨到县级财政，同时加强督导检查，做到专项专用，以此来保障执法工作的顺利开展。　　

（三）加强人员培训，提高执法水平。农业行政执法机构组建较晚，普遍存在缺乏执法方面的专业人才，现在从事执法的人员有做好执法工作的愿望，但缺乏做好执法工作的本领，为解决这一现状，一是省里要继续加强对现有人员的培训，方式上要采取集中轮训，调训和培训，每名执法人员每年要在省级集中培训10天以上。二是积极争取增加编制，招录人员实行公开招考、吸纳具有与执法相关专业的大学生到执法机构工作。三是要保持执法队伍的稳定、执法工作骨干不得随意调换岗位，不具备一定素质的人员不得进入执法队伍。总之，提高执法人员的素质是增强农业执法能力、树立行业形象的需要，应引起各级农业部门领导的关注。　　

（四）加强法制宣传，营造工作氛围。宣传是创造工作环境的重要手段，也是我们党在各个时期开展工作的重要法宝；因此，各级都要高度重视宣传工作，要形成上下一致抓宣传的格局。一是要抓好对领导的宣传，要向领导宣传农业部门的职能，宣传农业执法与构建和谐社会的重大意义，宣传农业法律、法规，宣传执法工作动态，宣传农业执法工作中的困难，宣传做好农业执法工作的信心，使各级领导了解农业执法，理解农业执法、支持农业执法。二是抓好横向宣传，使各部门之间都了解农业部门的职能，都来支持农业执法工作。三是要抓好对社会的宣传，要采取多种形式向社会宣传农业法律法规，让行政相对人知道什么是守法经营，什么是违法，违法后要承担什么后果；让社会公众了解农业法律法规，自觉运用法律武器保护自己的合法权益，主动同违法行为作斗争。要通过多种途径的宣传，形成全社会关注农业执法、支持农业执法的氛围。　　

（五）加强司法对接，提高执行能力。行政执法的最终实现是司法协作，没有司法机关的支持就不可能完全实现行政执行力，因此，必须多与公、检、法、司等部门互通信息，加强与他们的联系，让他们更多的了解农业执法工作，支持农业部门履行执法职能。一是要建立联席会议制度，让他们了解执法工作情况，共同研究破解工作难题。二是达到刑事立案标准的案件要坚决及时移送，不能为部门一点小利搞以罚代刑，对够刑事处罚的案件，通过司法机关刑事制裁后，其教育影响面会更大，更有利于今后开展行政执法工作。三是积极争取法院对行政处罚案件执行的支持，有的行政相对人对行政机关的处罚充耳不闻，但对法院还是买账的；因此，凡是到期不履行的行政处罚案件，必须申请人民法院强制执行，只有这样才能提升行政执法的地位，达到教育和震慑的目的。四是加快法律修改和完善步伐，出台相关实施细则，从源头上解决“依法打架”、有利的都管、无利的谁都不管的问题，以利基层顺利开展工作。

（六）加强文明创建，树立行业形象。去年省农业厅发出了创建文明执法单位的号召，极大地振奋了农业执法队伍的精神，各地农业执法机构都以创建文明执法单位为目标，积极开展多种形式的创建活动，收到了一定的成效。但是创建活动的督导力度还不大，激励机制受益面小，有点望梅止渴的味道，没有充分调动基层的创建积极性。因此，建议省里要把创建文明执法作为对农业执法队伍素质的一次提升、一次检阅来抓落实，引导基层借创建文明执法单位的东风，在内强素质、外树形象上下功夫，认真按创建方案，脚踏实地的抓落实，要通过有效地创建活动，使农业行政执法工作再上一个新台阶，为保卫农业生产安全、公众健康和经济发展再作新贡献。

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