我国旅游运行宏观管理的六大要领
摘 要：本文从主题词界定入手，讨论了我国旅游运行的宏观管理问题。本文认为，对旅游运行实行宏观管理是一项系统工程，其顺利实施取决于有效把握六大要领，即：市场经济价值观是旅游运行宏观管理的根本性指导思想；主客关系是旅游运行宏观管理的核心性社会关系；旅行社是旅游运行宏观管理中的主轴性行业；旅游资源是旅游运行宏观管理的决定性物质基础；多元系统网络结构是旅游运行宏观管理的突出特点；法制建设是旅游运行宏观管理的重要保障。
关键词：旅游运行； 宏观管理； 要领
中图分类号 F 590 文献标识码 A 文章编号 1006-575（2012）-06-0001-11
1 导言：从主题词界定开始
本文之所以从主题词界定开始，是由于在旅游领域，包括旅游学术研究这样十分严谨的领域，对同一名词、术语经常有着非常不同的理解和解释。提及“旅游”，可以指旅游活动、旅游运行现象、旅游业等，但在不同场合、不同语境之下是有区别的；然而经常会有人意识不到或者忽略这种区别，例如将旅游和旅游业混为一谈，一些政府旅游主管机构的官员在谈论旅游时，事实上是在谈旅游业。然而旅游业和旅游活动、旅游现象并不全是一回事。在学术著述中对主题词加以界定的作用，可以使作者和读者在相同语境下进行沟通、交流，从而避免歧义，消除误解。本文有两个核心主题词，一是旅游运行，二是宏观管理。
1.1 旅游运行
本文所称旅游运行，是指旅游作为一种社会现象的运动形态、运动结构、运动轨迹和运动规律。这一运行以旅游者作为主导因素，即因旅游者的旅游行为而产生并因其行为的变化而变化。使旅游运行得以实现的，除了旅游者这一主导因素之外，还包括激发旅游者旅游动机的吸引物，为旅游者提供直接服务的旅游业和间接服务的其他相关产业或行业，以及政府的旅游主管部门和其他相关主管部门等。此外，还有一个不容忽视的方面，即旅游接待地社区。上述因素既有作为客人的旅游者方面的，也有接待地主人方面的，受一种内在规律性的支配，共同发挥作用，使旅游运行得以实现。
1.2 宏观管理
本文所称的宏观管理，是指国家和地方政府权力当局以及经其授权的社会组织对旅游运行所实施的总体上的规划、协调与控制。上述权力当局的管辖范围，在我国通常以行政区为单位，可以小到一个区、县，大到整个国家。上述权力当局实施宏观管理的手段，包括经济手段，例如通过制定经济政策或利用财政、税收等杠杆调节旅游运行；也包括行政手段，例如通过行政许可、审批登记等措施调整旅游业务；还包括法律手段，例如制定调整旅游关系的法律或行政法规，规定有关主体在旅游方面的权利、义务和责任，以形成旅游公共秩序。
1.3 旅游运行宏观管理的理论和现实必要性
根据本文主题词界定中做出的解释，对旅游运行进行宏观管理，是指国家和地方政府权力当局对由于旅游者的旅行游览活动而引起的一系列相关主体的各自行为和互动行为以及这些行为中形成的各种社会关系进行规制、规范、协调的系统性治理行为。在这一概念中有几个要点：
其一，实施宏观管理的主体是国家和地方政府权力当局以及经其授权的社会组织；
其二，宏观管理的对象是一种全社会范围内的活动和由此引起的社会关系，除了长期以来被人们集中关注，甚至过分关注的旅游业之外，还包括旅游者和其他相关主体；
其三，宏观管理的手段是综合性的，主要有法律、行政、经济、文化等方面，而且几种手段之间的组合方式、主次关系等都是动态的，根据不同时期、不同地区旅游运行之需要经常会发生变化，始终遵循形式为内容服务这一法则。
对旅游运行实施宏观管理，无论从理论上抑或现实上看都是十分必要的。
从哲学理论上看，特别是根据历史唯物主义关于经济基础和上层建筑相互关系和作用原理，当社会经济基础发展到一定程度，必然会对上层建筑提出要求；而上层建筑的内容，既包括源于社会经济基础的各种科学和文化形式，更包括国家、政权、政治、法律对社会经济基础所进行的宏观管理、协调和控制。进入市场经济以后，当旅游运行作为一种普遍的社会现象在全球各地出现和发展并且不断对社会生活其他领域发生日益深刻的影响时，有关国家和地区的政府当局，就必然会对这一现象进行宏观管理和控制。
从宏观经济学理论上看，市场机制并不能解决经济发展中的所有问题，交易活动中每一个理性的个体，都以自身利益最大化为行动目标和行动原则，由此会产生“搭便车”、“外部不经济性”等各种问题，这时，就需要政府那只“看得见的手”进行控制和协调，解决市场那只“看不见的手”所难以解决的问题。在旅游运行中存在大量经济现象和经济行为，因此同样会面临这一问题，特别在那些旅游发展不甚成熟的地方，例如经济欠发达国家，此类问题可能更为突出，这时政府的宏观管理和调控作用就变得越发明显。我国和一些发展中国家实行的“政府主导型旅游发展战略”，就是出于这种考虑。
从法学理论上看，作为法律关系主体的自然人和法人，根据宪法和其他相关法律法规的规定，享有一系列权利，但根据权利义务相一致原则，必须承担相应的义务。旅游是市场经济发展的产物，而市场经济是法制经济，因此，国家和地方政府权力当局，需要制定相关的法律、法规，明确规定旅游运行各方当事人的权利、义务和责任。旅游法律关系的各类主体在享受法律规定的权利时，不得影响和侵犯其他主体同类权利的享受。国家权力当局通过法律手段对旅游运行进行宏观管理，旨在建立一种法律秩序，以保证旅游事业的健康发展，维护旅游运行各有关主体、旅游法律关系各方当事人的正当权益。
从各国旅游事业发展的现实看，都需要政府权力当局通过经济、行政、法律和文化手段对旅游事业的发展实施宏观管理和控制，以保证其有序进行，只不过在市场经济和旅游事业发展程度不同的国家，宏观管理各种方法的组合模式或管理力度可能有所不同。国内外经验均表明，缺乏这种宏观管理，旅游运行就将出现问题，遭受挫折，甚至会因此带来社会经济其他方面的连锁反应以及秩序的混乱。