财政外溢下的地方政府公共服务提供

[摘要]主流财政分权和公共服务提供理论在强调地方政府竞争效率的同时，较少考虑联邦体制与单一集权体制的制度差异，而且忽视了地方政府在提供一些公共服务时面临着巨大的财政外溢。考虑到我国单一集权的政体背景，应用多任务代理框架来构建理论模型，可以发现，地方政府会忽视产出不易测量的文教卫生等社会民生类公共服务的提供。在人口大规模迁移使得教育支出具有显著财政外溢情况下，地方政府将进一步削减教育支出，并向居民转嫁。未来的政策调整方向是，淡化地方政府经济活动激励的同时，加大对社会民生类公共服务的激励强度，并增加对具有财政外溢的教育的专项转移支付，使其经费负担主体逐步上移。

[关键词]财政外溢；地方公共服务提供；教育

[中图分类号] F810.45[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)04-0049-05

※基金项目：教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《公共财政框架下教育财政制度研究》(05JZD00033)阶段性成果之一。同时本研究得到国家留学基金委“2007年国家建设高水平大学公派研究生项目”资助。

一、引 言

我国地方政府的财政支出占国家总的财政支出的比例很高，2005年为74.0%，2006年为75.3%，2007年达到了76.9%，绝大多数公共服务由地方财政提供资金，因此研究地方政府公共服务提供行为具有重大意义。目前，关于地方公共服务提供的分析基本上都是在财政分权框架下展开，但存在两种分野较大的流派，一种是以财政竞争为内核的分权理论，这种理论认为地方之间财政竞争是决定公共服务提供结构的关键机制，地方财政支出会偏向有益于流动性要素的公共服务，另一种是以委托代理为内核的分权理论，认为中央政府对地方政府激励契约是决定公共服务提供结构的关键机制，地方财政支出会偏向政绩明显且具有生产性质的公共服务。但遗憾的是，这两派理论都只是抓住了中国财政经济体制的一个方面，一个强调财经分权，一个强调政治集权，事实上中国是政治集权与财经分权的结合体。更为显著的缺憾是，在分析地方公共服务提供上，两派理论都较少考虑财政外溢的情形。本文尝试应用多任务代理分析框架，考虑财政外溢情形，分析我国地方公共服务的提供及其最优激励契约。本文的一个重要观点是，当大规模的人口城乡流动和跨区域流动持续相当长时间时，即存在显著的人力资本公共投资导致财政外溢的情况下，财政支出不但不会偏向提供有益于流动性较强的劳动要素上，而且会系统地扭曲和削减，这与传统的地方政府竞争理论的一些观点形成鲜明的对比。

我国在公共教育服务提供上实行“分级办学，地方为主”的体制，教育是地方政府提供的重要公共服务。由于大规模的人口迁移，教育支出成为产生地方财政外溢的主要来源，因此本文选取公共教育服务作为主要分析参照，并对教育服务提供中的地方政府行为作为理论分析的经验检验。

二、文献回顾

Samuelson(1954)认为，在公共产品的支出水平上不存在“市场解”，因而和私人部门相比，在公共服务提供中没有实现最优配置的机制。[1]然而，Tiebout(1956)指出，Musgtave和Samuelson的隐含假定是，公共服务是由中央政府来提供的，现实中，更多的公共服务是由地方政府来提供，如教育、警察、消防、卫生和法院等。在地方政府这一层次上，通过“以脚投票”迫使地方政府之间相互竞争的机制，公共服务的提供可以达到最优的水平。因此，Tiebout给出结论，作为对居民偏好的反映，地方政府代表了一个在公共产品配置上不逊色于私人部门的部门。[2]但是，与Tiebout对地方公共服务提供乐观的结论相比，财政竞争理论的发展得出了令人担忧的观点。由于公共服务的经济功能有很大的不同，地方政府之间的竞争并不一定能够达到所有公共服务的最优提供。Keen和Marchand(1997)分析了地方政府之间的财政竞争与地方公共支出结构之间的关系，认为在存在要素流动的情况下，地方支出会过多地提供服务于流动性较强的资本要素的公共投入，而过少地提供服务于流动性较弱的劳动要素的公共产品。从福利角度来看，这种公共支出结构是没有效率的。[3]

然而，以财政竞争为内核的文献的分析框架有两个特点：第一，其假设的背景政体是联邦体制，地方政府是民选政府或者是仁慈型政府，其目标是最大化代表性居民的福利；第二，假设地方政府提供的公共服务没有外溢性，即收益内化于辖区内部。虽然，Tiebout(1956)的经典文章考虑到了地方提供公共服务的收益外溢问题，但他认为可以采取辖区合并来解决。这种观点对于复杂的公共服务类别局限性是非常明显的，许多公共服务并不能靠简单的辖区合并来解决，尤其是省与省之间的财政外溢问题。由于这两个特点，上述理论应用于我国现实显然有不妥之处，第一，我国的财政分权的政体背景是单一集权体制，而非联邦体制；第二，我国的地方政府并非直接民选政府，其目标也很难说是最大化代表性居民的效用；第三，我国处于转型时期，由于产业分布的原因，人口大规模的城乡迁移和跨区域迁移方兴未艾，地方政府在增进人力资本方面财政支出外溢性十分显著。因此，在考察我国的地方政府财政支出结构时，必须考虑我国单一集权体制的制度背景和地方财政外溢。

关于中国的政府体制与激励结构分析，较有代表性的观点是第二代联邦财政主义。Xu和Qian(1993)认为，中国的政府结构等多地体现出“M”型结构的特征，按我国通俗的讲法，相对于“条条”结构来讲，“块块”结构的特征更为明显。[4]“M”组织结构在经济发展的激励上面，其信息结构更有效率，可以有效地监督作为代理人的地方政府的努力行为(Maskin， Qian和Xu， 2000)。[5]这种政府结构，可以有效地调动地方政府发展经济的积极性。地方政府在向上负责和以经济绩效为考核指标的官员晋升体制下，为了发展地方经济而竞相开展“标尺竞争”(Li 和 Zhou， 2005)。[6]然而，地方政府之间“标尺竞争”对经济发展有效，对公共服务的提供却未必有效，原因在于像教育等公共服务的产出很不容易测量。地方政府表现出忽视中央政府不易监测的文教卫生等公共服务提供的倾向(傅勇、张晏，2007)。[7]尤其是郑磊(2008)的研究，更是细致而深入地证实了财政分权与地方政府之间竞争导致的对教育支出的负面影响。[8]

对于地方政府竞争导致对文教卫生等服务投入的忽视的实证研究正在逐步前进，但这些实证分析多数仍停留在联邦体制和没有财政外溢的假设上。正如上文已经指出的，这个假设在应用于我国的地方公共服务提供时，有三个显著的不妥之处。因而，如何依据我国单一集权的政体背景、财政外溢的现实以及教育等公共服务的提供体制等构建理论体系，分析影响地方政府的公共服务提供行为，以及相应的最优激励契约，仍是摆在我们面前的重大课题。鉴于财政支出项目的多样性，本文借鉴Holmstrom和 Milgrom(1991)的多任务委托代理模型作为分析框架[9]，并结合Holmstrom和Milgrom(1979，1982)关于不可观测和团队工作情况下的道德风险行为的思想[10][11]，提供一个完整的分析在财政外溢下地方公共服务提供的理论模型，考察基于我国现实的最优契约，并进行初步的经验分析。

三、理论模型

假设有两级政府，中央政府和地方政府，中央政府是委托人，地方政府是代理人。这种假定具有一定的现实性。这里的两级政府也可以解释为上级政府和下级政府。中央政府委托地方政府执行多种任务。这些任务共有I种，可以分为两类，前m类是经济活动，或者提供诱致和促进经济活动的公共产品，如兴办企业，修建道路和大型水利工程、平整土地，绿化城市环境、修建高尔夫球场等，后(I-m)类是社会活动，或者是提供与生产活动没有直接关系的公共服务，如提高教育质量，建立公共图书馆，改善低收入阶层生活状况，军属优抚，完善失业、医疗保险，乡村文化建设等。目前，我国实行分税制财政体制，辖区内的经济产值的主要税收收入在中央和地方政府之间进行分成，如增值税、营业税、个人收入所得税等。这种体制下，除获得中央据其经济绩效提供的报酬如晋升之外，地方政府对自身的经济活动的成果本身有一定的分享权。此时，地方政府的期望效用的形式为，

u(CE)=E{u[t(q1，q2)-C(q1，q2)+μTτq1}(15)

其中，报酬函数t采取线性形式，C(·)为地方政府努力成本函数，严格凸，q1=1+ε1，是前m类任务的产出信号，q2=2+ε2是后(I-m)类任务的产出信号，ε是随机向量，服从正态分布，εi均值为零，方差为σ2，向量ε的协方差矩阵为Ω。τ代表对地方政府辖区内经济活动及其产出征税的税率，为了简化分析，假定税率是统一的，τ可以理解为外生给定的宏观税负。2005年的国家财政收入中，增值税收入占37.5%，企业所得税占18.6%，营业税收入占14.7%，三者共占财政收入的70.8%，可以说，财政收入主要依赖与辖区内经济活动。 为每项税收的中央和地方分成比例。每项税收的分成比例实质上是相对应的经济活动上的激励强度，对地方政府在每项经济活动上的努力具有重要的影响。分税制本质上是赋予地方政府对财政收入的剩余控制权，为地方政府促进经济改革，发展当地经济提供财政激励。

命题1：分税制财政体制下，给定中央政府对各项任务相同的激励强度，地方政府会对经济活动分配的努力较大，而对公共教育、医疗卫生、文化建设等分配的努力较少。

证明：为分析简化，仍然各项努力的信号误差相互独立，即当i≠j，Cov(εi，εj)=0。此时，地方政府的确定性等价报酬为，CE=β+αq1+αq2-C

(q1，q2)+μTτq1-rα1+μτα2∑100∑2 α1+μτα2(1)

如果契约(β，α1，e1，α2，e2，μ)满足参与约束和激励相容的可行激励契约，则(α1，e1，α2，α2，μ)一定满足最大化联合剩余。此优化问题可以表述为， B(e1，e2)-C(e1，e2)-rα1+μτα2 ∑100∑2 α1+μτα2

s.t.

e1，e2∈arg maxα1+μτα2e1e2-C(e1，e2)(2)

(1)式是激励相容约束条件。由(2)式可得，

(α1h+μhτ)h=Ch，h=1，…，m(3)

(α2kk=Ck，k=m+1，…，I(4)

根据(3)、(4)两式，可知，如果中央政府对两类任务提供相同的激励报酬，也即给两种任务给予相同的报酬权重，α1h=α2k，给定h=k，只要地方政府的税收分成比例为正，就有Ch>Ck。C(·)严格凸，可知，eh>ek。

假设ij=0的情况，可设α=αα2，其中α=α1+μτ，得出，

α1h+μhτ =1+rChjσ2Bh(5)

α2k=1+rCkjσ2Bk(6)

由(5)式和(6)式可知，如果中央政府对地方政府的经济增长和公共服务同样重视的话，其他条件对称，则最优的契约应该是对公共服务的激励强度高于对经济活动的激励强度。

命题二：当地方政府的财政投入，尤其是其教育财政投入存在财政外溢时，对地方政府最优的激励契约是，在具有财政外溢的任务上给予更多的报酬和激励，而且激励强度要高于没有外溢时最优的激励强度，否则地方政府会系统地减少教育等公共服务方面的支出和努力，严重背离国家整体利益。

证明：地方教育投资外溢包括横向外溢和纵向外溢，横向外溢主要产生于大规模的人口城乡流动和跨区域流动，纵向外溢主要产生与教育周期与官员任期的不一致。但是，中央政府作为对全国负责的最高一级政府，享有疆域内整体的教育投资收益，横向的财政外溢自然被内在化了；作为执政党，由于要为党的执政声誉负责，因此纵向的财政外溢也被内在化了。所以地方投资基础教育对于中央政府来说是受益的，只是对地方政府没有太多的利益，只是这种投资和努力仅在上级政府观察到地方政府的教育成绩时给予一定的奖励，或者是在仕途晋升方面的积分。

此时联合剩余最大化问题可表述如下，

B(e1，e2)-δP(e2)-C(e1，e2)-rα1+μτα2 ∑100∑2 α1+μτα2(7)

约束条件为：

e1，e2∈arg maxα1+μτα2e1e2-C(e1，e2)(8)

其中P(e2)为教育等公共服务对未来经济增长和社会发展的贡献， 为折现因子。

求解此优化问题，可得，

α=1+rChjσ2Bh-μhτ(9)

α=1+rChjσ2Bk+1+rChjσ2δPk(10)

考虑到对称性，即1+rChjσ2Bh=1+rCkjσ2Bk，综合(5)式、(6)式、(9)式和(10)式可知，α>α2k>α=α1h。

四、经验分析

根据上文的理论分析，可以认为地方政府在教育等公共服务提供上面，有系统地扭曲和削减的倾向。然而，在现实中，地方政府是否真的这样做了?为了检验上面的理论，我们选取普通高中教育投入作为实证检验的主要材料。数据主要来自各省政府文件、《中国教育经费统计年鉴2007》、《中国教育统计年鉴2007》、《中国统计年鉴2007》、《中国财政年鉴2007》和第五次人口普查数据。选取高中教育投入，主要基于三个方面的考虑，第一，普通高中教育虽然是地方政府提供的主要公共服务之一，但它不属于义务教育，财政支出的刚性较小，地方政府的在高中教育经费投入上具有机动空间，其负但可以转嫁到居民身上；第二，高中教育绩效不易监测，原因是，高等教育招生是按省而不是按全国统一的分数线来分配名额，因此，省与省之间没有不存在标尺竞争；第三，高中毕业生不论是考上大学还是没有考上大学的，其城乡流动性和跨区域的流动性都很强，可以认为，地方政府在提供高中教育服务上具有显著的财政外溢。普通高中教育的这三个现实特征是较为契合上文的理论假设的。根据各地区教育厅、财政厅和物价局的文件，我国各省、直辖市、自治区的普通高中的择校费最高收取上限都有明确的规定，如上海为4万元，江西是3万元，云南是2.4万元。具体见表1。虽然实际执行上，许多优质高中仍然进行违规操作，收费高于省里上限规定，但上限规定仍然代表着省政府的一种酌量。

表1. 各地区普通高中生均预算内经费与择校费(单位：元)

从各省的择校费数据来看，其离散程度并不是很大，单独考察择校费的意义并不大。但是，如果把择校费作为私人教育投入，预算内经费作为公共教育投入，两者之间的比例却有丰富的意蕴。择校费与生均预算内经费之间的比例可以视为地方政府对高中教育服务提供的努力程度。择校费比例越高，则说明地方政府向居民转嫁财政负担越多，地方财政对高中教育服务提供的努力程度越低。

为了分析影响择校费比例(hschfr，)的因素，我们构建六个回归模型，重点考察财政外溢对地方政府在高中教育服务提供上的影响，回归模型中对择校费比例取对数，财政外溢的指标是流出人口比例(trnspr)，同时考察财政收入(pfscr)、财政赤字(defr)、人均收入(pgdp)以及高中入学率(he)等因素的作用。分析结果如表2所示，从中可以得出一下认识。

第一，流出人口比例的系数在六个模型中均为正，而且在其中的4个模型中，均在5%的水平上显著。这说明，人口流动导致的财政外溢显著地影响地方政府的教育投入行为，流出人口的比例越大，即财政外溢越大，则地方的择校费比例越大，教育财政负担转嫁越多，本身的财政性教育支出则越少。从模型(13)中的估计结果中可以看出，流动人口比例的二次项系数呈负值，表明财政外溢对地方财政性教育支出的负面影响具有递减效应，原因可能是基础教育支出更多地受预算控制，支出具有一定的刚性，地方政府削减的空间仍然有限。

第二，财政收入在(16)和(17)两个模型中的系数均为负数，而且一个在0.05的水平上显著，一个在0.1的水平上显著，说明了一个地方的财政实力越雄厚，政府越不必将财政负担转嫁给居民。

第三，通过模型(17)可以看出，控制其他因素后，人均GDP的系数为正数，且在0.1的水平上显著，这说明一个地方的人均收入越高，地方政府会认为居民承受能力较强，则转嫁财政负担的倾向会越大。由于一些地区政府要对高中择校费按一定比例提成，所以这可能在一定程度上反映了地方政府根据居民收入通过优质教育进行敛财的倾向。

第四，财政赤字比例在四个模型中系数均为负数，模型(13)中在0.05的水平上显著，其余三个模型均在0.01的水平上显著，这与我们预期的有一定的出入。经验分析结果显示，财政赤字比例越高，择校费比例越低。一个可能的解释是，地方政府过度信贷举债首要原因是地方经济超速增长导致城市建设资金需求急增，但地方政府通过举债对基建进行融资而不动用财政资金或者预算内资金，才能确保教育经费的投入，而那些靠占用财政资金甚至挤占预算内资金为经济发展融资的地方政府，却更多地削减教育支出，转嫁教育财政负担。

第五，高中入学率这个指标的系数在五个模型中都为负数，在模型(14)中以0.01的水平显著，在模型(15)中以0.05的水平显著，这说明高中入学率越高，择校费越低，而高中入学率越低，则择校费越高。这在一定程度上反映了高中教育的垄断程度是地方政府转嫁教育财政负担的一个筹码，垄断程度越高，则转嫁的幅度越大，地方政府削减教育支出的可能性也越大。

五、结论与政策含义

我国的政治集权和财经分权的政府间组织结构在很大程度上形塑了地方政府的行为及其支出结构。作为多任务代理人的地方政府，它们在这种组织结构和信息结构中，倾向于系统地偏好经济类活动的支出，而忽视社会民生类公共服务的支出。我国人口大规模的城乡和跨区域迁移，使得教育等增进人力资本类的财政支出外溢十分显著，地方政府在可能的范围内会更进一步地削减教育支出，尤其是在可以合法转嫁财政负担的非义务教育领域。本文的理论分析已经证明了这一点，而且初步的经验分析也印证了地方政府尽其所能在削减公共教育服务的开支，并向居民转嫁。地方政府系统地忽视社会民生类公共服务的提供，是符合地方政府理性的，主要原因有两点：第一，作为多任务代理人，地方政府在分配自己的努力时，会偏向容易干出政绩而且指标较硬的经济类活动，而忽视产出不明显绩效不已测量的社会民生类公共服务，文教卫生即是这类公共服务；第二，作为财经分权体制下财政收入的剩余索取者，地方政府在分配自己的努力时，会偏好能够促进经济发展的公共设施建设方面的支出，而忽视没有直接经济产出但却有显著的财政外溢的公共服务支出，其中基础教育就是典型的这类公共服务。

在对地方政府行为分析时，本文分析了对于中央政府来说最优的契约结构，其中有两点结论在未来的政策上有一定的借鉴价值。第一，对于产出难以测量和产出较为明显的两类任务，中央政府的最优策略是，加大对产出难以测量的任务的激励强度，同时降低产出明显的任务的激励强度，逐步淡化经济发展类任务的激励，使地方政府逐渐退出强烈介入经济活动的角色，归复和承担起适应市场经济的公共服务职能；第二，对于财政外溢较为明显的任务，中央政府的最优策略是，承担起这类公共服务的资金提供者的部分角色，加强专项而不是一般性财政转移支付。在这方面，近年来中央政府加大对各地区农村教育的投入力度就是一个很好的方向。由于大规模的人口跨区域迁移还将持续很长一段时期，地方教育支出的财政外溢短时期内无法改变。因此，从长远来看，基础教育经费投入的大部分责任应由省级政府和中央政府分项目按比例进行承担。

[参考文献]

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Public Service Provision by Local Governments under Fiscal Externalities——the Case of Education

Zong Xiaohua，Zhao Jiazhang

(Beijing Normal University， Beijing 100875， China)

Abstract： The theories of fiscal decentralization and public service provision emphasize the effectiveness of local governments’ competition more than the differences between federal system and unitary centralized system， and ignore enormous fiscal externalities facing local governments. This paper， by using multitask agent framework， argues that local governments tend to neglect the provision of public service with unobservable quality such as education， healthcare. When facing great externalities caused by large scale migration， local governments are likely to further cut down fiscal education expenditure and shift the burden to residents. Future policies should weaken the incentive to economic activities by local governments， intensify the incentive to social public service and raise the amount of fiscal transfer to education to shift the main cost bearer upward.

Key words： fiscal externalities； local provision of public service； education

(责任编辑：张静一)

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