《学习时报》：政府在公共服务中的角色定位（井敏）

生产者还是提供者？

由于公共服务本身所具有的非竞争性和非排他性，一旦某种公共服务被制造出来，它就有可能被社区内的每个人所享有，而不管他们是否已为之负担费用，因此，公共服务应该由政府来提供。这种认识应该说是没有问题的，但关键是很多人将提供与生产混同在一起，甚至将提供与生产视为是同一个意思。而实际上，公共服务的提供（provision）和生产(production)是两个根本不同的概念，最早对这两个概念进行区分的是著名公共财政经济学家理查德·马斯格雷夫，后被以文森格·奥斯特罗姆为代表的制度分析学派所继承并加以明确化。

什么是公共服务的提供？

公共服务的提供是指一系列集体选择行为的总称，它包括是否提供某种公共服务、如何提供、何时提供以及提供的质量和数量等的一系列规定。

具体来说，政府作为提供者应该承担的主要任务包括以下几个方面：

1、决定某种公共服务是否需要提供。为此政府要提供多样化的制度安排以方便公民表达公共服务需求，比如投票、公共论坛、公民直接向政府官员表达其需求偏好等，通过这些渠道政府了解哪些公共服务是其辖区内大多数公民急需的，这大多数公民所共同需要的公共服务就会进入政府的公共服务提供议程。

2、确定提供什么样的公共服务。即政府要确定公共服务的质量和数量、提供服务所需要的财政支持以及如何筹措等。政府在进行这些安排时，也要充分听取公民的意见，以确保公民愿意为某一公共服务支付税费，并且使每个公民所支付的费用比例基本上和其所享受到的服务比例相当，否则，政府所提供的公共服务就可能得不到公民的支持。

3、确定公共服务的消费边界。即哪些人可以享受某一公共服务，哪些人则被排除在外。不同的公共服务可能涉及到不同的消费边界，重要的是要坚持财政平衡原则，即个人所负税费和收益必须匹配，当外部性发生时，应根据财政平衡原则建立合理的财政转移支付制度。

4、确定怎样生产这种公共服务。即政府要根据收益成本分析确定某一公共服务的具体生产者，方式可以是公开招标，或由专门的评估机构进行成本效益评估，政府应该秉持效率原则选择那些成本和效益比例最为适当的生产者来承担生产任务。

5、对生产过程和生产结果进行监督和评估。政府要对生产者的生产过程进行监督和评估，如果生产者不能按政府要求履行任务，政府可以根据事前的约定，终止合约并追究生产者相应的责任或寻求司法途径解决问题；同时，政府还要对生产的结果即产品质量进行评估，以保证生产者生产的公共服务能满足公民的服务需求。

6、制定一些强制性的规则，以规制个人的消费行为，确保公共服务在供求均衡的前提下得到合理使用。因为，尽管公共服务一般来说都具有非竞争性，一个人对某公共产品的消费并不影响他人同等的消费。但当消费达到某个临界点时，一个人对该产品的消费就会影响到他人对同一产品的消费质量，因此需要政府制定一些强制性的规则，以限制某些人的消费行为。比如开放性的公园，当一些年轻人在那里从事具有攻击性的消费行为（如打闹、踢球等）时，就可能影响到其他在此休息的老年人或孩童对安全消费的要求。

什么是公共服务的生产？

公共服务的生产是指将各种有形（如资金和设备等）和无形（制度和政策）的资源转化为产品和服务的技术过程。

这种生产的任务在原有的以官僚制为基本组织架构的大政府模式中，一般来说都是由政府自己来承担的，我们把这种生产方式称之为直接生产方式，在这种生产方式中，政府既是提供者，也是生产者，而政府的这种双重身份运行的结果就是各国政府规模的日益膨胀以及公共服务的高成本和低效率。现在人们日益认识到，公共服务的生产者绝非只有政府一家，其他非政府公共组织、社区、甚至是私人企业和个人在一定的制度安排下，也可以成为公共服务的生产者。特别是在1980年代以来的新公共管理理论的影响下，人们越来越不相信具有天然垄断地位的政府，而更希望通过一定的制度安排由其他非政府组织来承担公共服务的生产任务。而大量的事实也已证明，很多公共服务如垃圾清运、道路维护、公共广场的维护以及公共交通服务等由非政府组织承担生产任务，比由政府自己承担更有效率。

具体来说，公共服务的生产除了由政府自己承担的直接生产方式之外，还有其他很多种方式。主要包括：

1、政府与政府间的联合。某些需要由政府来承担生产任务的公共服务，也未必由当地政府单独承担，如地方政府共同面临的一些公共服务，包括环境保护、打击跨区域犯罪甚至消防、供水等，以及一些需要昂贵设备的公共服务（如一些鉴定或医疗机械、各类公共实验室等），如果分别由每个地方政府独自生产，所带来的财政负担就会很重，而通过与其他地方政府联合（也可取国家间政府合作）的方式来生产，同样的质量下成本则会大大降低。

2、签约外包。政府将某种公共服务的生产任务通过与其他非政府组织签订合同的方式外包出去。这种生产方式随着各国政府财政状况的紧张而越来越普遍。通过签约外包安排的公共服务一般集中在这样一些领域：公共工程、卫生和社会福利，以及一般性政府业务，如法律服务、文书工作和计算机服务等。通过签约外包，政府可以和最接近某一公共服务最佳生产规模的组织签订合同；加之，其他非政府组织的人工成本也要低于公务员的成本，从而使政府能以更低廉的价格来提供同等质量的公共服务。

3、特许经营。对那些可以收费的公共服务，政府通过发放特许证的方式特许某一私人企业来从事该公共服务的生产，生产企业根据每个人的消费比例收取不同的费用。比如在垃圾处理、供水、污水处理、电力、以及一些娱乐性服务等公用事业中，这种生产方式就很普遍。

4、代用券。代用券是发给公民的一种凭证，公民可以用它代替现金从私营或公营的卖主那里购买一定的服务，如食品券、医疗保健券、教育券等。通过代用券持有者的自由选择来促使承担同一种公共服务生产任务的公共部门与私人部门展开竞争，以提高公共服务的质量。

5、社区自治。政府授权和鼓励社区从事一些公益性的公共服务，如养老院、残疾人福利中心，幼儿照顾等。这样，这些公共服务的生产就由政府转移到了社区，这不仅节约了政府开支，也增进了公民参与公共事务的积极性。

6、新的PFI（Private-Finance-Initiative）模式：即凡是需要通过税收来建设、维修、保养的社会资本，公共部门仅限于政策计划的制定，而在其融资、建设、运营管理方面，尽可能委托给民间的一种制度创新。这种模式相较于此前的签约外包模式更彻底地将公共服务的生产任务转移给了私人部门。

综上，随着公共服务的生产由政府直接生产的单一生产模式走向多元主体竞争合作的多元生产模式，政府在公共服务中的角色定位也发生了很大变化：即政府主要是提供者而不是生产者；或者说，政府更应该是规则和制度的制定者和执行的监管者，而不是直接的执行者。用新公共管理的话来说，就是政府主要是掌舵而不是划桨。有了这种定位，我们不仅能够利用多元生产模式之间的相互竞争而提高公共服务的质量、降低公共服务的成本，还可能使政府规模最终缩减下来。