基于全面预算管理的高校资源优化配置机制设计研究

摘要：将高校资源分配过程划分为宏观、中观及微观等三个层面的分配。以政府、社会资源作为外部环境因素，将学校下属单位和部门资源配置作为学校整体资源配置的重要方面，从学校的角度对高校资源中的财力资源和物力资源(特别是财力资源)中观及微观层面的配置问题进行研究。提出了科学发展观下的高校资源优化配置指导思想、基本原则和需处理好的若干重大关系，对高校资源优化配置中的机制进行了设计，并提出了优化配置的具体方式——全面预算管理，以及相应的保障措施。

关键词：全面预算管理；高校资源；优化配置；机制设计

中图分类号：G640

文献标志码：A

文章编号：1008-5831(2009)04-0053-06

资源配置是高校发展战略有效实施的基本保障，同时，资源配置机制和方式又是加强高校管理的有效调控手段。资源配置的重要性已引起高校管理者的普遍重视和关注，但在实践中，高校资源配置状况却不尽人意，资源配置的保障和调控作用未能充分发挥。对高校资源优化配置问题进行深入研究，具有重要的现实意义。

目前对高校资源优化配置的研究很多，如张小颖研究了经济转轨过程中，中国高校资源配置的矛盾和存在的问题，并提出了相应的对策。张剑等对高校内部教育资源优化配置的基本原则进行了探讨。叶美萍从优化组织机构、人员规模结构以及能级结构等方面研究了高校人力资源优化配置策略。汪春胜则提出应通过优化成才环境、完善教师职务聘任制、优化选人机制等途径优化教师资源配置。武力超等建立了高校教学资源配置的评价函数，对高校教学资源配置的决策标准进行了定量研究。但现有的研究大多偏于理论化，未能提出具有可操作性的具体优化配置方案。

基于此，笔者在确定高校资源的内涵及分类的基础上，将高校资源分配过程划分为宏观、中观及微观三个层面，以政府、社会资源作为外部环境因素，将学校下属单位和部门资源配置作为学校整体资源配置的重要方面，从学校的角度对高校资源中的财力资源和物力资源(特别是财力资源)中观及微观层面的配置问题进行研究，分析了目前高校资源配置中存在的主要问题及其原因，提出了科学发展观下的高校资源优化配置指导思想、基本原则和需处理好的若干重大关系，对高校资源优化配置中的机制进行了设计，并提出了优化配置的具体方式——全面预算管理，以及相应的保障措施，为完善高校资源优化配置机制，改进高校资源配置方式，优化高校资源配置提供参考和借鉴。

一、高校资源配置的内涵

(一)高校资源的内涵及分类

高校资源是政府、社会、企业、高校、受教育者或其家庭投入高等教育领域，使高等教育活动得以维系与发展的要素或条件的总和。按不同的标准，高校资源可以进行各种分类。

按资源的存在形态，高校资源可分为：(1)人力资源。人力资源是影响学校办学质量的主要因素。(2)财力资源。其中办学经费是学校正常运转的基本保障。(3)物力资源。物力资源是高等教育活动及自身发展的物质基础。(4)无形资源。相对于有形资源来说，其价值是不可度量的，但在教育资源中占有重要的地位。

按资源的功能和用途，高校资源可以分为：教学资源；科研资源；服务资源。

按资源的所属关系，高校资源可以分为：政府资源；社会资源；学校资源；部门资源，即由学校内部各二级单位和部门所支配的资源。

(二)高校资源配置的内涵

高校资源从筹集到使用一般经过三次分配。首先，是政府教育行政部门将资源分配到不同的地区或高校，即宏观分配。其次，是学校将资源分配给学校内部的各个单位——校内教学、科研、服务等有关部门，即中观分配。最后，学校内部的各个单位把分配到的资源再细分到部门内的各种业务上，即微观分配。

高校资源优化配置是指合理、有效、充分地利用高校资源，提高办学质量和效益。这也涉及三个方面：宏观层次指国家或地区如何使高校资源流向最需要的且能取得最大效益的教育机构，即地区或高校间的资源合理配置；中观层次是指各高校如何组织并利用有限的资源使之分配到各个单位，并发挥最大的效用，即学校内部的资源合理分配；微观层次指学校内部各单位对高校资源的有效利用。

笔者将政府、社会资源作为外部环境因素，将学校下属单位和部门资源配置作为学校整体资源配置的重要方面，从学校角度对高校资源中的财力资源和物力资源(特别是财力资源)中观及微观层面的配置问题进行研究。

二、高校资源配置存在的主要问题及产生原因分析

(一)存在的主要问题

高校在实践中不断探索资源有效配置的途径和方式，积累了多方面的经验，为高等教育的快速发展提供了基本保障，但也存在许多带有普遍性的问题。

1.高校自身管理中存在的问题

高校自身管理在资源配置中存在的主要问题有：(1)学校二级单位视学校资源为免费午餐，只顾争资源、争项目，缺乏节约意识和成本意识，造成过度占用房屋资源，能源支出快速增长等现象；(2)部门分割，各自为政，形成事实上的资源部门所有，资源难以共享，资产闲置与重复购置并存，资源使用效率不高；(3)资源分配缺乏科学性，资源管理的规范性和严肃性不够，造成资产流失和浪费，预算分配体制和执行体制存在缺陷，资产管理与财务管理未能做到有机结合，二级部门资源管理人员缺乏，专业水平不高，管理薄弱；(4)新校区建设中贪大图洋，标准过高，投资加大，多校区办学带来办学成本提高；(5)后勤改革滞后，后勤开支过大，增长过快，包袱沉重；(6)学校宏观调控与学院办学自主权存在矛盾，学校集中调控未能完全实现，学院自主办学的积极性也未能充分发挥，资源分配中公平与效率、重点与一般、局部与整体、教学与科研等方面的矛盾突出。

2.政府管理方面存在的问题

政府管理在资源配置中存在的主要问题有：(1)高校办学自主权未能得到充分尊重和落实，政府直接、不当干预过多；(2)国家拨款中专项资金所占比例过高，项目缺乏连续性和稳定性，学校无法准确预计资金额度、到款进度，且项目计划调整困难，节余资金管理趋严，影响事业发展，或者花不该花的钱，突击乱花钱；(3)政府对高校科研投入方式欠妥，目前政府对高校科研投入多采用项目的方式，而科研项目预算只包含了项目的直接费用，学校的人员、房屋、设备、管理等费用无法充分弥补，造成了科研挤占教学资源。

(二)问题产生的原因

1.管理体制方面的原因

在政府对高校的管理体制方面，政府对高校办学的特殊性和规律性认识和尊重不够，按一般行政事业单位的统一模式对高校进行管理，干预过多。除教育部外，财政部、发改委、科技部等部委握有大量的资源分配权，经常对高校进行直接干预，政出多门，多头管理。此外，在部委内部，不同的司局各管

一摊，缺乏统筹，往往要求对其主管的项目独立进行管理，以便于衡量其工作成绩，加剧了高校内部的重复建设，妨碍了高校内部的资源共享。

学校内部管理体制尚不健全。在校院二级管理体制中，责权利划分不够明晰，事权、财权不够统一，“统一领导，分级管理”的财务管理体制的内涵和实现方式有待进一步完善。随着教学研究型、研究型大学建设的发展，传统的以教学为主体的管理架构显得有些不相适应，学院与科研院所在资源配置与管理上的矛盾日益激烈。学校资源分配及管理的具体权力分别掌握在科研处、教务处、研究生院、人事处、财务处、资产处等多个部门，形成不同的资源配置体系，缺乏沟通与衔接，容易导致资源配置的重复和低效。

2.运行机制方面的原因

在高校内部，注重效益、节约资源的资源配置及相应的激励约束机制缺失，未能建立起与目标、任务、绩效挂钩的资源分配、绩效考核和追踪问效机制，促进资源共享、提高资源利用率的市场机制，减少资源浪费、降低办学成本的资源有偿使用的成本分担机制，增强学校宏观调控能力、调动二级单位积极性的内部收入分配机制，保证资源分配科学、民主、公平的监督机制。

3.管理方式方面的原因

很多学校存在重钱轻物，重增量轻存量的现象，家底不清，不能为科学合理的资源分配和成本核算提供可靠依据，未能建立起资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合、实物管理与价值管理相结合的新型资产管理体系。

预算管理体系与方式存在缺陷。财务预算与事业计划缺乏有机联接，未能形成涵盖所有部门、所有经费收支、事前事中事后全过程的全面预算管理，预算缺乏准确的定额依据，预算编制过程民主性不充分，预算执行的严肃性不够，缺乏对预算超支的有效制约。有些学校管理粗放，“重分配，轻管理”，经费切块后即放任自流，疏于管理。

三、高校资源优化配置中的指导思想、基本原则和需处理好的若干重大关系

要解决高校资源配置中存在的问题，最根本的是要坚持科学发展观。科学发展观的本质是以人为本，内容是全面、协调、可持续发展，根本要求是统筹兼顾。笔者结合对科学发展观的理解和高校资源配置的实际，提出高校资源优化配置指导思想、基本原则和需处理好的若干重大关系。

(一)高校资源优化配置指导思想和基本原则

1.以人为本的指导思想和原则

高校资源配置中要紧紧抓住以人为本这个核心，以学生为本，为学生营造良好的教育环境；以教师为中心，为教师创造一流的教学、科研条件。依靠全体师生员工，服务全体师生员工，充分发扬民主，吸收集体智慧，做好资源配置工作。

2.可持续发展的指导思想和原则

要坚持学校发展战略与可支配资源的辨证统一。既要充分考虑资源约束，根据实际能力制定科学的发展战略，又要千方百计获取更多的办学资源，并按照学校的发展战略进行科学配置。 3.统筹兼顾，突出重点的指导思想和原则 统筹兼顾包括规模、质量、结构和效益的统筹，人才培养、科学研究和社会服务的统筹，学科建设和队伍建设的统筹。在高校资源配置中，要避免抓住一点、不计其余的单向思维，应采取统揽全局的系统思维方式，综合考虑各种因素，制定较为完善的资源配置方案。但是，统筹兼顾不是面面俱到，不是撒胡椒面，吃大锅饭，搞绝对平均主义，而是将有限的资源配置到最能发挥作用和效益的地方。

(二)高校资源配置中需处理好的若干重大关系

1.局部与整体的关系

在高校中，局部与整体的关系有种种具体表现。如学院要求扩大自主权与学校希望加强宏观调控的矛盾，学科各自发展与学科交叉融合的矛盾，部门所有与资源共享的矛盾，部门希望资源无限供给、无偿使用与学校推行资源节约、成本分担的矛盾等等。这些矛盾的本质是局部与局部之间，局部与整体之间的利益冲突。在处理这些问题时，不能简单地要求局部利益服从整体利益。应当看到，各个部门争取更多的资源也是为了自身更好更快地发展；离开了各个部门的发展，也就谈不上学校的发展。应当在调动二级单位积极性与学校整体利益最大化之间寻找平衡，关键是要建立起一种责权利明晰、利益共享、成本共担的体制和机制。

2.长期与短期的关系

长期与短期的关系问题主要表现在既要加强学科、队伍、基地、校园建设，为学校长远发展奠定基础，又不能过度牺牲师生员工的当期利益，影响队伍的积极性和稳定性。改革有利于学校的更好发展，但有可能在短期内触及部分人的实际利益。因此要解决好长期与短期的关系问题，推动改革的顺利进行，除了科学决策，加强宣传外，还必须建立合理的利益补偿机制。

3.重点与一般的关系

在资源有限的情况下，保证重点、兼顾一般是具有普遍共识的优化配置方式。与之相关的是公平与效率的关系，公认的原则是效率优先，兼顾公平。在实际操作中，可以考虑在运行经费分配上采取公平原则，在专项建设经费分配上采用效率原则，根据学科层次、产出绩效等因素分配资源，加大对重点优势学科的投入，使之尽快建成一流水平，同时对基础学科和新兴学科采取一定力度的扶持政策，实现学校资源的高效合理配置。

四、高校资源优化配置的机制设计

(一)绩效考核与因素分配机制

建立合理的绩效考核体系，包括学院绩效考核体系、研究基地绩效考核体系、学科绩效考核体系、机关部处绩效考核体系，进行规范性的考核，并将考核结果与资源分配挂钩。可将考核结果经过一定的变换，成为相应的分配系数，对运行经费预算进行适当调整，以奖优罚劣。

在专项经费分配方面，可以引入因素法。主要根据学院、基地所承担的高层次学科、科研、教学任务，即所谓的“亮点”，如国家、省部级重点学科，国家、省部级重点研究基地，国家、省部级教学基地等因素，给予相应的专项经费。对学校急需发展的基础、新兴学科，也可采取类似的方式进行支持。对以项目方式进行的分配，同样要进行考核，建立项目绩效考核体系，根据绩效考核结果决定加大、减少或终止资助。

该机制的本质是，目标越高，任务越重，绩效越好，所得到的资源分配就越多。

(二)资源有偿使用和成本分担机制

公房有偿使用的基本模式是，针对二级单位所占有使用的专用房屋，实行“分类定额，超额收费”，即超出规定面积的房屋要向学校上交使用费。学校还可以向二级单位收取物业管理费。

水电气暖等能源成本分担可以有两种模式。一种是定额模式，“定额包干，挂表计量，节约奖励，超额付费”。另一种是比例分担模式，“挂表计量，比例分担”，即对二级单位使用的能源费用，由学校与二级单位按一定比例进行分担。定额模式操作复杂，定额确定较为困难，一旦定额科学确定，则依据较为充分。比例分担模式操作简便，但用得越多学校分

担就越多。

在其他方面也可采用类似的办法。如二级单位专用的设备设施，原则上应由二级单位负责建设和维护。

(三)资源共享机制

有效的资源共享机制的核心是利益补偿机制。要促使二级单位所支配的资源拿出来与他人共享，必须要使其能从中获益。为了提高大型设备的利用率，可以制定政策，校内其他单位因教学等公益原因使用免费，校外使用收费，校内其他单位科研项目使用半费；建立大型设备开放基金，对校内使用该设备向设备所在单位给予补贴，以鼓励各单位设备开放共享。

在实验室建设、设备购置时，学校就应注意共享问题。对于全校通用的计算机房、多媒体教室等，由学校统建统管；较多学科专业共用的实验室，由学校与相关单位共建共管。

(四)市场机制

在后勤服务方面，应更多引入市场机制或者模拟市场机制，提高服务质量，减少后勤支出。如对后勤集团进行剥离改制，将其完全推向市场；将物业管理、食堂经营等后勤服务面向社会招标，引入市场竞争；采用模拟市场机制，对物业管理等后勤服务与后勤集团的经费核算方式由预算拨款变为服务收费，模拟社会物业管理模式，与后勤集团签订物业管理合同，明确服务范围、质量标准、检查验收方式和收费标准，“核定经费，包干使用”，服务质量不达标扣除相应费用。

五、高校资源优化配置的具体方式——全面预算管理

(一)全面预算管理的含义

全面预算管理是一套系统、精细的管理方法，是一种全方位、全过程和全员的整合性管理系统，具有全面控制和约束力。它通过责任中心的划分、目标任务的分解、分阶段资金收支和财务状况的预测等手段，合理分配单位的人、财、物等资源，并与相应的绩效管理配合，来协助单位实现既定的工作目标，达到控制费用支出、提高资金使用效益的目的。

(二)全面预算管理实施的原则

1.过程控制原则

全面预算管理是更为精细的财务管理和控制方法，强调事前、事中、事后全过程控制，通过加强事前计划和事中监督，起到关口前移的作用。

2.全员参与原则

全面预算需要单位全部人员的具体参与，积极支持，实现多数人花钱，少数人管钱向全员参与管理的转变，形成相互制约、相互监督的管理体制。

3.效率优先原则

在实施全面预算管理过程中，对相应经费支出的控制，要确保重点部门、重点业务的需要，不能影响单位目标任务的完成。

4.量入为出原则

以收入为起点，以收定支，综合考虑单位内部各部门工作实际需要，平衡各部门不同需求，编制兼顾全局和部门的综合预算。

5.权责明确原则

预算任务的实施要层层分解，分级负责，落实责任，严格考核，并按考核兑现奖惩。

(三)全面预算管理实施流程

第一步：明确学校和各二级单位年度目标任务。

全面预算管理的起点是事业计划，优秀的事业计划应做到计划足够细化，并进行动态调整、部门统筹，特别是与财务预算衔接。学校年度计划确定后，层层分解落实到各二级单位，作为各单位的年度目标、任务。

第二步：制定预算目标。

根据所确定的事业计划，制定年度预算收入和支出目标。

第三步：编制各二级单位收支预算和专项资金项目预算，报学校汇总、复核与审批。

年度预算一般实行“二上二下”的预算编制方式。“一上”是指报送各二级单位与预算需求相关的基础数据资料、各二级单位预算外收入和其他收入预测表、专项资金项目支出预算表及申报文本。学校各相关职能部门进行初审，财务处汇总统筹，编制校级财务预算草案。“一下”是指根据校财经委员会、校长办公会、党委常委会讨论通过的校级财务预算，下达各二级单位预算控制数。“二上”是指各二级单位根据学校下达的基本支出控制数以及本单位预算外收入和其他收入，编制基本支出预算表；根据学校下达的项目支出控制数按项目编制(修订)项目支出预算表及申报文本。“二下”是指校财经委员会、校长办公会、党委常委会批准学校综合财务预算后，财务处在规定的时间内下达各二级单位的预算。“二上二下”的过程实质上就是各二级单位、职能部门充分参与学校预算制定的过程。

第四步：预算执行与管理。

预算一经下达，必须严格执行，不得无预算、超预算开支。预算调整应当按照严格的程序。

第五步：执行报告及差异分析。

按月或按季度对预算执行情况进行分析，并将执行及偏差及时报告各预算执行单位。年末进行年度报告。

第六步：预算指标考核。

建立科学合理的考核体系，将考核结果作为次年预算分配的依据之一。

全面预算管理实施流程如图1所示。

六、高校资源优化配置的保障措施

(一)政策措施

建议政府在对高校的管理政策方面进行以下改变：(1)转变政府对高校的管理方式。加强宏观调控，减少直接管理，增强高校自我约束、自主办学的能力。(2)加大政府投入。切实落实财政性教育投入达到GDP4％的决定要求，在基础教育投入已得到持续增长的情况下，将财政拨款的增量部分更多地投向高等教育。(3)改革拨款方式。在保持专项经费拨款不降低的条件下，提高经常性教育经费拨款标准，对经常性教育经费拨款标准实行分类核定。基本经常性教育经费拨款标准按学校层次分别确定，用办学绩效考核结果进行适当调整。鼓励学校对专项经费严格管理，厉行节约，赋予学校对专项结余经费自行安排用于学校其他建设项目的自主权。(4)改进科研项目经费预算核定方式。大幅度提高学校资源占用费和综合管理费的提取比例，同时参照对科研院所的管理方式，加大高校科研事业拨款力度，促进高校科研事业的稳定发展。

(二)组织措施

高校内部应当加快改革步伐，从管理体制和组织结构上为提高资源使用效益奠定基础，包括：(1)完善校院二级管理体制，进一步明确校院二级事权和财权的划分。强化学院、院所的办学主体地位，实行管理重心下移，充分发挥其办学、管理的主动性和积极性；学校将管理重点和方式转移到战略管理和宏观调控上。(2)加强教学、科研组织的整合。加快学科和学院整合，形成学科涵盖面宽的“大”学院；促进教学与科研组织的融合，鼓励将科研设备、设施用于教学，从而减小教学与科研的矛盾，加强教学、科研资源共享。(3)设立综合统筹部门，如发展规划处等，更为关键的是要赋予其统筹制定可实施的事业计划及与其相连的资源配置方案的职能。

(三)监督措施

高校资源配置事关各方利益，必须加强监督，完善监督机制。应对资源配置的各个环节实行全过程的检查监督。检查是否坚持原则，严格按照规定办事；检查资源配置过程中是否坚持民主和集体决策原则。在监督方式上，应加强民主参与、民主管理，推进校务公开，充分发挥纪检监察、审计部门的作用。通过有效的监督，保证资源配置的科学性和公正性。

参考文献：

[1]张小颖.高校资源优化配置的矛盾、问题及对策[J].南京理工大学学报(社会科学版)，2008，21(2):88-91.

[2]张剑，夏玉成.高校内部教育资源优化配置的基本原则探析[J].黑龙江教育(离教研究与评估)，2008，(7，8):164-466.

[3]叶美萍.高校人力资源优化配置研究[J].南京航空航天大学学报(社会科学版)，2004，6(2):43-47.

[4]汪春胜.高校教师资源的优化与配置[J].安徽工业大学学报(社会科学版)，2005，22(4):131-132.

[5]武力超，林俊民.优化高校教学资源配置问题研究[J[.山西财经大学学报(高等教育版)，2008，11(1):73-76.

[6]曾小彬，刘芳.论高校资源的类别及其配置结构[J].天津师范大学学报(社会科学版)，2007，34(4):67-69.

[7]吴菲菲.对高校资源优化配置问题的几点思考[J].内蒙古师范大学学报(教育科学版)，2006，19(9):21-23.

[8]傅毓维，邵争艳.影响区域高校资源优化配置的复合DEA分析[J].科学学与科学技术管理，2004，25(11):94-97.

[9]董泽芳，张国强.科学发展观与高等教育和谐发展[J].高等教育研究，2006，27(1):1-6，38.

(责任编辑　傅旭东)

推荐访问:预算管理 优化配置 机制 高校 研究