建立有中国特色的应急管理体系
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来源：网友投稿
摘要：应急管理的本质依然是管理，因此，应急管理体系的建立健全需要满足管理对象本身的特性。中国已经建立起一整套科学合理的应急管理体系，需要指出的是，要使应急管理体系充分发挥作用，需要进一步明确与应急管理相应的独特的中国国情因素，具体包括中国独特的政治体制和行政管理体制、地理自然特征、传统文化特征、经济发展特征、社会特征，并且这些中国特色在特定的历史时期，即工业化与信息化知识化并进、社会转型期和经济发展方式转型并行，更加复杂地互相施加影响。
关键词：应急管理体系；中国特色；转型期；发展；和谐
一、建立健全应急管理体系的必要性
现代社会，各类危机发生已经成为社会生活中的一种常见现象。相关研究表明，一个国家人均GDP处于1000美元-3000美元的发展阶段，是各种社会问题及突发事件的高发期，是社会经济发展的关键阶段。在这一时期，经济容易失调、社会容易失序、心理容易失衡、社会规范需要调整或重建，社会不太安定、突发性事件频发。中国2008年人均GDP已达到3000美元。事实上，近年来，各类突发性公共事件呈现加速上升，应急管理所需资源增大，相对于每年由于公共安全问题造成约占GDP总量的5％的损失，中国用于应对公共危机事件的总预备费只有预算支出的1％-3％，预留比例显得有些不足。突发性公共事件的形成和演变也更为复杂，更具深层次原因，衍生更多不确定性的影响。因此，强化公共安全保障、建立健全重大公共安全事件预警与应急管理体系是中国政府重大而紧迫的现实需求。
二、中国应急管理体系建立的简要回顾
胡锦涛总书记在十七大报告中明确提出，要“完善突发事件应急管理机制”。中央政府也高度重视应急管理体系的建立健全。国家批准了“十一五”期间“国家突发公共事件应急体系建设规划”，支持开展国家突发公共事件应急体系建设。科技部“十一五”科技支撑计划已设立重大项目“国家应急平台体系关键技术研究与应用示范”，重点支持应急管理的关键技术攻关和应用研究。
在整个体系建立上，2003年是至关重要的一年，成立了应急预案工作小组，重点推动突发公共事件应急预案编制工作和应急体制、机制、法制建设工作。2004年将制订完善公共突发事件应急预案作为2004年政府工作的一项重要任务。在体制建设上，十届人大四次会议审议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》将公共安全建设列为专节（第四十一章），应急管理工作首次被列入国家经济社会发展规划。十六届六中全会通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，对“一案三制”建设提出了更加明确的要求，这是中国在构建社会主义和谐社会进程中加强应急体系建设的纲领性文件。2006年国务院办公厅设置了国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。2007年，全面建立了基层应急管理组织体系，将应急管理工作纳入干部政绩考核体系。在应急管理的法制建设上，2004年国务院第376号令颁布了《突发公共卫生事件应急条例》；2006年1月8日国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》；2007年11月1日颁布《中华人民共和国突发事件应对法》，相继出台的还有《防洪法》、《防震防灾法》、《安全生产法》、《传染病防治法》、《海上交通安全法》、《公共卫生应急条例》等。
三、建立有中国特色的应急管理体系
（一）中国特色
应急管理的本质依然是管理，管理对象本身的特性决定了管理体系的建立健全必须适应管理对象的特质，因此，应急管理体系的建立必须落脚于中国具体的国情，才能有的放矢地解决中国的应急管理面对的问题。
中国特色的应急管理体系，是指应急管理的最为基础的体制方面具有典型的中国政治体制和行政管理体制特征，应急管理的对象有着显著的中国独特的特征，包括地理自然条件特征、人文特征、经济特征和社会特征，并且特定的历史发展时期（全球化、工业化、信息化、知识化、城镇化、加速的社会转型期交织在一起）又同时对这些因素特征施以影响（见图1）。尤其是，在本身已经具有的相对于应急管理的中国独特的因素之外，中国的应急管理工作还面对一个广阔的社会经济文化背景，即转型期。转型期问题已经深入广泛地和以上列出的具有中国特色的应急管理因素相伴相生。
（二）中国特色的政治体制和行政管理体制
应急管理体系是一个开放的复杂巨系统，具有多主体、多因素、多尺度、多变性的特征。从各国的实践看，突发公共事件处理成败的关键，其一是反应迅速；其二是资源整合，两者并重。在应急管理体系中，应急管理体制具有先决性和基础性。从2003年的SARS到2008年的大雪灾、汶川大地震，再到2010年的玉树地震，可以看出，中国独特的政治体制所决定的行政管理体制在巨灾、重特大公共事件中表现出的凝聚力、指挥力、执行力显然是优秀的。30多年的中国的行政管理体制改革证明，中国的行政管理体制机制能够充分满足应急管理所要求的特质，能够在最短的时间内集结最优质最多的资源应对突发公共事件，并能够长期地做好善后工作。为进一步适应中国经济社会的发展，有必要随着客观情势的变化和基于未来的建设，继续深入进行行政管理体制的改革和建立公共管理型、服务型政府。
（三）独特的地理自然特征
中国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，其自然灾害基本特点主要有四个方面：一是灾害的种类非常多，除了火山以外，所有的自然灾害中国都存在。二是分布的地域非常广，中国70％以上的城市，50％的人口均受到地震、洪涝、海洋等灾害的威胁。三是发生的频率非常高，受季风性气候影响，基本上每年都会有洪涝或干旱灾害。四是灾害的损失非常严重。每年受灾害影响的人口大体在2亿左右，约占全国人口的1/7。2009年民政部《全国自然灾害损失情况通报》称，全国各类自然灾害更是共造成约4.8亿人（次）受灾，因灾直接经济损失2523.7亿元。但同是一个年份，联合国国际减灾战略署表示，2009年是十年内全球最低自然灾害年。
中国独特的地理自然条件是形成中国自然灾害基本特点的主要原因：一是中国处在两大自然灾害带，即环太平洋地震火山带、阿尔卑斯-喜马拉雅地震火山带的交汇处。二是中国处在太平洋板块和亚欧板块的交界处，地壳运动强烈。三是中国2/3的面积是山区，地貌类型复杂多样。四是季风气候不稳定。
近年来，社会经济活动的影响有较大关系，生态环境的破坏则加剧了潜在的环境危机的爆发。有明显的南北不同和东西分异。生态资产的明显短缺、不合理的经济活动已成为推动自然灾害在空间上蔓延、在时间上加剧的重要原因。
（四）传统文化特征
中国文化传统倡导以人为本，注重天地人和谐的理念，厚德载物、海纳百川的宽广胸怀，自强不息、百折不挠的奋斗精神，这些传统文化理念和精神无疑在重大自然灾害应急动员过程中具有重要的凝聚人心作用。中国是一个社会主义国家，这也就决定了其执政理念、政策和制度与西方国家是有所区别的，反映在应急动员的组织实施、领导体制、组织机构上，更有利于对重大自然灾害、突发性公共事件的应急管理。几次重大自然灾害应急动员的实践充分说明，我们优秀的传统文化是取得救灾胜利的重要条件。
（五）经济发展特征
中国经济发展处于工业化和快速城市化阶段，在经济高速增长的过程中，由于中国人均资源较少，而能源消耗强度较高，经济增长又较快，经济发展方式长期难以实现根本性扭转，能源、资源、运输供给长期偏紧。经济增长对基础能源的强劲需求，使安全生产形势严峻。再加上中国的安全生产基础一直较为薄弱，一些地方和企业责任不落实、监管不到位，生产安全事故总量居高不下，重特大事故时有发生。经济快速增长过程中，由于教育的缺失，人们对利益、财富的渴求已经忽略了基本的道德。“阜阳奶粉事件”造成的大头娃娃、狂犬问题疫苗等食品、药品的生产经营中市场秩序混乱、源头污染严重、监管力量薄弱等问题日益突出。
（六）社会特征
近期，群体性事件、报复社会事件如南平事件反映了经济社会发展中深层次的矛盾，主要集中在以下方面：一是经济发展不平衡。目前中国区域之间、城乡之间、各行业、各群体之间发展及收入的不平衡。二是社会处于急速转型期。在工业化、城镇化和市场化的迅速推进过程中，社会结构加速分化，有着不同的利益诉求，而目前中国的利益表达、协调和解决机制还不健全。同时，社会转型过程中旧的制度规范逐渐失效、而新的制度规范尚未最终形成，不能给处于混乱状态的人们的行为、思想、观念法制化、人性化的引导。三是政府信任的流失。公共服务供给的不足及民生问题的凸显、收入分配不公、贫富差距过大和腐败等现象的存在，集聚了大量的“怨气”，人民群众容易在突发性事件中爆发对政府的不满。
四、小结
当前，中国正处于工业化、城镇化快速发展时期，各种传统的和非传统的、自然的和社会的风险、矛盾交织并存，使公共安全和应急管理工作面临的形势更加严峻。综合起来看，重大突发公共事件的形成与演变是一个复杂的系统，多种致灾因子和不同的承灾体的相互作用、相互影响，多种因素、多个条件的复合叠加，使突发公共事件呈现复杂多变、综合性强的特点；导致应急管理工作较之以前具有更强的复杂性、艰巨性、严重性和放大性。因此，中国的应急管理体系的建立，应该充分考虑到中国的具体国情，构建中国特色的应急管理体系。
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（作者单位：北京交通大学）