《烟草控制框架公约》对烟草行业的影响及对策

[摘要]《烟草控制框架公约》于今年2月28日正式生效，已经并将继续对世界烟草业产生巨大的影响，成为烟草业发展的新桎梏。我国人大将于今年正式批准该条约，这对烟草业的发展无疑构成长期利坏。本文对《烟草控制框架公约》来龙去脉作了简单介绍并就其对烟草业产生的影响进行了探讨并提出了相应的对策，希望能对广大读者就此问题有一个概括的了解并为烟草业应对《烟草控制框架公约》的挑战提供一点参考意见。

　　[关键词]烟草控制框架公约；烟草行业；对策

　　众所周之，《烟草控制框架公约》（WHO）是在世卫组织主持下达成的第一个具有法律效力的国际公共卫生条约，该《烟草控制框架公约》于今年2月28日正式生效，已经并将继续对世界烟草业产生巨大的影响，成为烟草业发展的新桎梏。本文就《烟草控制框架公约》将给我国烟草业带来一系列影响与挑战等问题进行探讨并提出了相应的对策。

　　一、《烟草控制框架公约》的历史与现状综述

　　烟草作为一种特殊的消费品，一方面具有解乏、提神之功效而为广大消费者所钟爱，另一方面烟草对人体健康可能造成一定的危害。正是由于吸烟可能对人体构成一定的危害，吸烟与健康的问题日益受到人们的关注，自20世纪50年代开始国际上反吸烟运动一浪高过一浪。

　　1969年，世界卫生组织（WHO）下属的泛美卫生组织指导委员会/美洲区域委员会及欧洲区域委员会通过了关于控制吸烟的决议，开始推动世界性的控烟工作。

　　经过世界卫生组织二十多年的努力，在1996年5月召开的第44届世界卫生大会（WHA）上，191个成员国达成了建立世界烟草控制框架公约（FCTC）的协议。

　　1998年，WHO新任总干事布伦特兰博士提出了作为内阁两大新项目之一的无烟倡议行动（TFI），并将制定《烟草控制框架公约》作为任期目标。

　　1999年第52届世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，决议要求成立由所有成员国参加的政府间谈判机构和框架公约工作组负责起草和制定烟草控制框架公约及相关议定书。这是世卫组织首次动用其《组织法》第十九条所规定的权力来制定的一份国际法律文书，也是针对烟草的第一个世界范围的多边协议，其目的在于对全球的烟草和烟草制品予以限制。

　　综上所述，世界烟草控制框架公约是一个由各成员国以国际协定方式达成的全面执行的世界烟草控制协议的法律文件，其目标是推动和实现世界范围内的全面控烟工作，其最终内容是根据各成员国相互协商后而确定的，整个控烟框架公约分为公约和相关议定书两大部分。

　　公约内容包括：1、序言、定义、目标和指导原则；2、一般性义务；3、组织机构；4、执行机制；5、公约的发展；6、最后条款。第1、2部分主要含拟议的实质性内容，第3至6部分主要包括程序性内容。

　　相关议定书阐明各成员国更具体的承诺，内容主要涉及：1、减少烟草需求的价格和税收措施；2、减少烟草需求的非价格措施；3、减少环境烟草烟雾和避免被动吸烟的措施；4、保护儿童和青少年；5、取缔烟草产品的走私；6、免税烟草产品的销售；7、广告、促销和赞助；8、检测和报告烟草产品成分；9、烟草工业的管制；10、烟草的监督、研究和信息交流；11、健康教育和研究；12、政府的烟草农业政策；13、烟草产品管制；14、与供应烟草有关的措施等许多方面。

　　该公约签署生效后，各成员国都必须把公约内容融入本国法律，对烟草的生产、销售、税收、广告等多方面进行限制，所以该公约在某种意义上直接决定着烟草行业的前途。

　　二、世界烟草控制框架公约的工作计划和时间进度表

　　控烟框架公约工作小组于1999年10月和2000年3月举行了两次会议，初步制定了工作计划和政府间谈判机构的时间表，大致安排如下：

　　1、2000年10月16日至21日：政府间谈判机构第一次会议：

　　2、2001年4月30日至5月5日：政府间谈判机构第二次会议；

　　3、2001年10月：政府间谈判机构第三次会议；

　　4、2002年3月/4月：政府间谈判机构第四次会议；

　　5、2002年9月/10月：政府间谈判机构第五次会议；

　　6、2003年5月：卫生部长签署烟草控制框架公约；

　　7、2004至2005年：各国政府批准、生效和实施；

　　8、2004、2005、2006、2007年和以后多年：缔约各方举行年会，谈判议定书，实施、强制执行以及交流等问题。

　　经过近3年的艰苦谈判，《烟草控制框架公约》于2003年5月在日内瓦召开的第56届世界大会上获得一致通过。迄今已有170个国家在公约上签字，40多个国家已正式批准，从而使该公约的签约和批准国家达到符合国际法效力的规定数目。

　　由于秘鲁于2004年11月30日成为第40个批准《烟草控制框架公约》的国家，世界卫生组织12月1日在日内瓦宣布，该条约于2005年2月28日正式生效。

　　我国常驻联合国代表王光亚2003年11月10日在纽约联合国总部代表我国签署了《烟草控制框架公约》，我国由此成为该公约的第77个签约国。同其它国家一样，这项公约在我国政府签署后还必须按照立法程序，经过全国人大审议通过后，才最终具有法律效力，《公约》正式生效后通常还会给予两到三年的过渡期以便烟草业适应并整改从而达到公约的要求。

　　待今年我国人大最终批准《烟草控制框架公约》后，我国政府必将会采取必要的措施与行动确保公约能够得到有效地贯彻与执行，我国烟草业将遭遇漫长的政策“冬天”，这种“冬天”的效应将会随着时间的流逝而逐步趋强。根据国外的经验，控烟措施一般是10年见效果，30年左右其对烟草消费的影响基本达到稳定状态。比如比利时自从采取较为严格的控烟措施后，2004年的烟民占全国人口总数的比例已从1982年的40%下降到20%。再比如澳大利亚自从采取日趋严格的控烟措施后，其烟民比例从80年代的35%下降到目前的18%左右。

　　总之《烟草控制框架公约》生效后，全球烟草业生存的外部大气候将日趋变冷，因此当前两到三年的过渡期对于我国烟草业弥足珍贵，我们必须在烟草的“冬天”来临前这段时间里做好“过冬”前的准备工作，这样才有可能在政策“冬天”的大背景下营造出有利于我们行业发展的春天般的小气候，保持当前稳健发展的良好格局与态势。

　　三、《烟草控制框架公约》将对烟草业产生的影响

　　《烟草控制框架公约》一旦签署生效，成为一份国际性的烟草控制法律，将对所有国家具有同等效力。因而不论是发达国家还是发展中国家，将要实行的控烟与禁烟措施是一样的严厉。《烟草控制框架公约》将会督促政府重新制定或修改对烟草业的管理法律法规及政策，这意味着烟草业将面临更多的约束与更大的挑战。

　　《烟草控制框架公约》中对烟草业会产生较大影响的条款主要有：

　　1、在减少烟草需求的价格和税收措施条款中规定：每一缔约方宜考虑其有关烟草控制的国家卫生目标，并酌情采取或维持价格政策的措施。这就意味着，为了减少烟草消费，价格的提高将是不可避免的，这将促使一些烟民放弃或减少卷烟的消费。这方面的影响已经在发达国家中得到了体现，例如法国和德国的销售在提高税收后急剧下降，法国在2003年下降了13.6%，在2004年下降了15%，而德国去年的销售下降了12.8%。从我国现实情况分析短期内（2-3年）不会大幅度增税，长期角度看增税是一种必然趋势，一方面这是《烟草控制框架公约》的要求，另一方面我国烟草当前的税率远远低于发达国家的平均税率（大约为70%-80%），有增加的空间。

　　2、在烟草制品披露的条款中规定：每一缔约方应根据其国家法律采取和实行有效的立法、行政或其他措施确保烟草制品生产商和进口商向政府当局披露烟草制品成分和释放物的信息。每一缔约方应进一步采取和实行有效措施以公开披露烟草制品有毒成分和它们可能产生的释放物的信息。此条款对烟草业影响非常大，因为这可能导致烟草产品的核心技术与机密被泄露。

　　3、在烟草制品的包装和标签条款中规定：每一缔约方应在本公约对该缔约方生效后三年内，根据其国家法律采取和实行有效措施以确保在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上带有说明烟草有害健康的警示语，并可包括图片或象形图等形式的其他适宜信息，这些警语和信息至少要占据烟草外部包装的主要可见部分的30%以上。除规定的警语外，在烟草制品的每盒和单位包装及这类制品的任何外部包装和标签上，还应包含国家当局所规定的有关烟草制品成分和释放物的信息。这一条款对烟草包装的设计规定，必将对烟民的购买心理产生一定的消极影响。根据我们对已实施该规定的澳大利亚考察情况来看，已经起到了一定的抑制烟民消费欲望的效果。

　　4、在烟草广告、促销和赞助条款中规定：每一缔约方应根据其宪法或宪法原则广泛禁止所有的烟草广告、促销和赞助。根据该缔约方现有的法律环境和技术手段，其中应包括广泛禁止源自本国领土的跨国广告、促销和赞助。根据此条款，未来的烟草广告必将受到更为广泛与严格的限制。我国目前在这方面虽有相关规定但较为宽松，以后必将根据《烟草控制框架公约》对这方面作出更严格的规定，故以后国内烟草品牌的塑造与宣传将更为艰难，近期娇子、白沙等一批“曲线”广告被叫停就是明证。

　　5、在烟草的责任和赔偿条款中规定：烟草应对其引起的健康后果负责并进行赔偿。根据此条款，未来烟草业必将面临更多的诉讼与经济赔偿，会对烟草业在经济上造成巨大的损失，同时严重影响烟草业的形象与地位。英美烟草公司等国际烟草巨头已经身受其煎熬，国内目前也已经出现了烟草损害健康诉讼的苗头。

　　四、我国如何应对《烟草控制框架公约》带来的挑战

　　首先，要一分为二科学辩证地看待与对待《烟草控制框架公约》。一方面，如前所述《烟草控制框架公约》中的一些条款将对烟草业发展带来一定的消极影响。另一方面，也要看到其对烟草业发展具有积极作用的一面。比如在其控烟与禁烟的巨大压力下，降焦减害将成为今后一段时期内卷烟科技攻关的重点，这将极大地推动整个烟草科技的发展。再比如对烟草广告限制等条款将不利于国外烟草迅速进入我国市场。尽管《烟草控制框架公约》将对烟草业构成一个长期利坏，但在这轮新的压力与竞争中，我国烟草与国外烟草基本处于同一起跑线，我国烟草应充分抓住这次机遇，利用几年有限的保护期加快发展，尽快缩小与国外烟草巨头在各方面的差距。

　　第二，要积极地研究《烟草控制框架公约》带来的变化，预见变化并积极地应对变化。面对《烟草控制框架公约》及新一轮反烟运动高潮，我国必须从战略上高度重视，要加大针对《烟草控制框架公约》的战略研究，结合我国国情提出相应的对策，积极行动，力争赢得先发的竞争优势。比如我们可以针对未来卷烟包装上健康警语不少于30%的规定，提前着手外观的设计与规划，力争使之对消费者的视觉冲击最小，在这方面目前国内上海卷烟厂、红河卷烟厂以及什邡卷烟厂等企业都已根据上述规定在充分调研并与各方充分沟通的基础上设计出新一代的外包装，力争将这种影响降低到最小（图1是目前中华烟出口时按照上述规定设计的烟标）。这一点值得我省工业企业学习，否则我们的产品会在下一轮的竞争中缺乏品牌外观形象的竞争力而丢失市场。再比如针对未来日趋严厉的广告限制，我们一方面利用当前管制较松的有利时机加大宣传力度，全力打造“中华”、“白沙”、“芙蓉王”、“红塔山”、“红双喜”等品牌，具体到安徽中烟就是加快和加大“黄山”、“红三环”以及“都宝”等几大品牌的宣传力度与建设步伐，另一方面要着手研究新的广告手段与途径，比如当前可以充分通过第四媒体（互联网）进行品牌宣传，也可以设立一些以品牌命名的慈善和扶贫基金。

　　第三，加强同政府及社会各界的合作，变被动为主动，为烟草行业的发展创造一个相对有利的舆论空间与外部环境。为了争取主动，烟草行业要积极行动起来。应以更加积极的态度参与到我国的烟草控制过程中去，主动开展与国内相关部门的合作，在相关的法律、法规及政策制定工作中发挥应有的作用，正确把握与处理好控烟与发展的关系，在控烟与发展这对矛盾体中寻找到最佳的平衡点。烟草行业还应进一步加强与医药卫生部门及社会各界的沟通与合作，减少对抗增强理解，加大宣传力度，打造良好的社会形象与口碑，使社会各界全面正确认识和对待烟草行业，为我国烟草的发展创造一个相对有利的舆论空间与外部环境。

　　第四，以在稳步提高卷烟品质的基础上不断减少卷烟中的有害成分为科技攻关的主要方向，加大科技投入，不断增强科技创新与研发能力，通过烟草制品的提质减害等工作进一步缓解吸烟与健康之间的矛盾。要进一步加大科技投入，积极与医药卫生部门及科研院所等单位合作，在保障并稳步提升卷烟品质的基础上不断减少卷烟中的有害成分，从而为广大消费者提供高质低害的卷烟产品及其替代品，努力解决与缓和“吸烟与健康”之间的矛盾，既是烟草业对社会负责任的具体体现，更是我国烟草的出路与希望之所在。

　　第五，大力整合资源，稳妥实施多元化发展战略，走集团化发展之路。从世界烟草发展历史来看，国外烟草巨头在发展到一定规模后都逐步走上了多元化发展之路。其一则可以有效应对控烟运动带来市场受限的挑战，其二则可以有效规避单一产品带来的市场与产业风险。从我国的实际情况看，既有发展多元化的诸多有利条件，更有发展多元化的现实意义。因此烟草行业要在做精做强主业的同时，充分整合全国现有的营销、信息、物流网络等资源，积极稳妥而适度地发展多元化产业，尽快形成新的经济增长点，进一步增强抵御风险的能力。

　　五、结束语

　　综上所述，《世界控烟框架公约》必将对我国烟草行业的发展带来一定的限制与影响，对我们烟草业而言是挑战与机遇并存。我国烟草行业和我们安徽中烟工业公司唯有尽快研究这种变化并及时制定相应的对策，通过降焦减害提质等手段不断提升卷烟的科技含量和产品竞争力，坚定地走大集团大品牌的发展道路，尽快构建和形成自己的核心竞争力，适时制定并稳步推进多元化发展战略才能冲出重围，方能完成破茧化蝶的蜕变，从而获得一个更为广阔的发展空间。

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