西部大开发关键问题探讨建议

西部大开发作为国家面向21世纪的重大战略决策，同时也在我国经济理论界形成了关于西部大开发的研究热潮。但综观现有的研究，主要集中于西部开发的意义、开发的战略思路、需要的支持政策及进行开发的具体措施等，而对于开发思路形成有重要影响的一些关键问题，则有不同程度的忽视，如西部开发的实质、西部开发的关键、西部开发的政策效应及西部开发的切入点等。基于此，本文在认真思考的基础上，试图对这些问题作一阐释。

一、西部开发的实质：经济布局与发展战略的主动性调整

建国以后，随着国内外经济环境的变化，我国的经济布局与发展战略经历了“均衡布局战略——非均衡布局战略——协调布局战略”的转换过程。而西部大开发战略的实质是党和国家对经济布局与发展战略的主动性调整。

计划体制时期，国家为了迅速在全国推进工业化的发展，实行了“均衡布局战略”，强调区域经济的均衡发展。针对内陆地区发展的滞后，国家财政投资的重点向西部倾斜，主要表现为50、60年代的大量三线建设项目在西北和西南的安家落户。这种“均衡布局战略”的实施在相当程度上提升了内陆地区的发展水平，奠定了工业化发展的基础，促进了经济布局的整体均衡。但是，这种布局战略的实施，是以牺牲东部地区发展的比较优势为代价的，忽视了经济发展的机会成本，而且，计划嵌入式企业形成的“飞地经济”，形成了西部地区经济结构的断层。因此，改革开放以后，适时进行经济布局与发展战略的转换是党和国家的必然选择。

体制转轨时期，针对“均衡布局战略”的局限，国家实施了“非均衡布局战略”，强调了区域的比较优势。针对东部沿海地区的经济技术区位优势，财政投资及政策重点主要集中于东部地区。实践证明，这种非均衡布局战略的实施，有力的推动了国民经济的快速增长，提高了综合国力。然而，20年的发展，同时又证明了这种布局战略所存在的问题，那就是区域发展的高度非国民待遇及由此产生的东西部地区二元经济社会结构的持续强化，不仅制约了经济的发展，同时也会产生政治问题。因此，为实现经济社会的可持续发展，必须适时实现由“非均衡布局战略”向“协调布局战略”的转换，即经济开发的重心由东部地区向西部地区转移。

除了东西部过大的经济差距之外，这种布局战略的调整还是对经济环境变迁的适应。进入90年代以来，国内外经济环境表现出如下的明显特征：(1)全球经济普遍步人过剩经济，需求约束成为经济发展的关键因素；(2)国内经济也由通货膨胀转为通货紧缩，有效需求不足在一段时期内也将成为困扰宏观经济运行的重要因素；(3)全球经济的过剩，使得中国经济问题的解决只能通过刺激局部需求来实现，为此，西部的开发就显得十分重要；(4)东部经济的发展，己具备了丰富的资本、技术、信息等生产要素，其经济的进一步发展需要拓展市场和转移产业，而西部开发正好为东部地区产业结构的提升腾出空间。

总之，西部开发战略的提出与实施，不仅有利于缩小区域发展差异，实现经济结构的承接与转换，而且更为重要的是可为解决过剩经济拓展市场空间、缓解经济紧缩。

二、西部开发的关键：经济结构的重构

根据发展经济学的理论，经济的发展不仅仅要谋求经济总量的增长，更为重要的是谋求经济结构的改善，即实现经济结构的变迁。导致西部经济落后的原因是多方面的，既有区位方面的因素，又有政策方面的因素，但更深层次的原因则在于经济结构的畸形。突出表现在以下几个方面：

1、所有制结构单一。改革开放以来，我国经济发展的重要变化就是非国有经济的迅速成长壮大，并以其特有的活力与生机成为经济发展新的增长点。由于西部地区市场化进程滞后，非国有经济发展缓慢，经济活力明显不足；而国有经济比重偏高且实现形式单一。据统计，1998年，西部地区工业总产值中国有和国有控股企业所占比重为59.26%，比全国平均水平高出31个百分点；而工业企业经济效益综合指数西部地区只有71.79%，西北五省(区)仅为54.46%，远底于全国90.95%的水平。

2、产业结构断层，结构转换能力差。一是从产业层次来看，西部地区产业层次低，比较效益差。国家统计局资料显示，西部地区各省区第一产业在GDP中的比重都不同程度地高于全国平均水平和东部地区省份，这说明西部地区仍是以农业为主的经济区域；以采掘、能源、原材料等加工工业为代表的第二产业占GDP的比重均低于全国平均水平；以电子、信息等为代表的第三产业则严重滞后。这种产业结构决定了西部地区的产品多为基础性的上游产品，与东部地区相比，存在着严重的价格区域转移；同时，与东部地区的这种区域垂直分工格局使得西部地区仅仅作为能源、原材料的供应基地，难以实现资源优势向经济优势的转化。二是西部地区经济要素关联度低，二元经济结构突出。表现为：(1)工业与农业各自运行，关联度低，工业化的发展并没有改变农业以原始手工劳动为主的状态；(2)中央直属的军工、能源、原材料等大中型企业与地方所属的中小企业关联度低，大中型企业的发展对地方经济的辐射和带动力薄弱；(3)大中城市部分企业拥有的高新技术与广大农村地区的落后耕作技术并存。这种二元经济结构反映了新旧体制双轨运行下，中央纵向控制部分与地方横向控制部分并未有机的结合，从而使西部地区的比较优势难以发挥出来。

3、企业结构扭曲，缺乏分工协作。西部地区企业结构扭曲主要体现在两个方面：一是企业规模不经济，大中型企业少，小型企业多。从1997年的企业结构对比看，东部地区大型企业占全国的61.7%，西部地区仅为13.6%，东部地区中型企业占全国的62.4%，西部地区仅为11.5%。因此，西部地区企业在日益激烈的市场竞争中处于明显的劣势地位。二是企业之间过度竞争，缺乏分工效率。西部地区的企业，尤其是诸多中小企业的存在与发展主要依托资源优势，重复投资严重，过剩经济的出现使其面临趋于缩小的市场空间。为此，地方保护、部门封锁就成为普遍的经济行为，其结果又进一步导致竞争的无序。

4、金融结构滞后，金融抑制显著。随着金融体制改革的深化，金融结构的区域差异逐渐显现。无论是金融结构的区域分布，还是可贷资金的地区构成，西部均明显的滞后于东部。突出表现在：(1)金融组织结构滞后。改革开放以来，东部地区逐步形成了以国有商业银行、股分制银行、非银行金融机构和外资金融机构并存的多元化金融机构格局。相比之下，西部地区金融组织的所有制结构仍以国有金融机构为主体，不仅种类单一，而且数量稀少，全国10余家股份制商业银行中只有交通银行、招商银行等少数金融机构在西部地区部分省会城市设有分支机构。这种金融组织结构安排强化了东部地区的资金吸纳能力，同时导致西部地区资金的东移。(2)金融市场结构滞后。这突出表现在：一是西部地区上市公司所占比重低，融资数量少。到1999年，西部地区(九省一市)共有上市公司164家，仅占全国954家的17.91%，1999年新上市企业17家，通过一级市场共筹资115.76亿元，仅占当年全国一级市场筹资总额的14.11%，其中发行新股融资67.41亿元，配股融资48.35亿元。二是资本市场中介机构的区域分布严重失衡，东部地区的券商无论是发展层次、数量分布，还是资本金、市场占有等综合实力均占据着明显的市场优势。1999年，西部地区共有证券机构与营业网点298个，仅占全国的11.71%，托管总市值仅占全国的10.45%；在组建成立的17家证券投资基金中，还没有一家西部的券商参与发起组建工作。三是西部地区证券投资者开户人数少，到1999年，证券开户数仅为全国的14.67%。

由以上的分析可以看出，西部地区的首要问题在于经济结构的失衡，因此，经济结构的变革与重构，将是西部开发的关键。

三、西部经济启动的前提：必要的政策支持

(一)政策支持的必要性

西部经济的开发过程，事实上是打破贫困经济的恶性循环的过程。虽然，国内外经济环境的变迁，使得西部开发不可能走80年代东部开发以政府计划为主导的开发模式，而应以市场机制为主，但是，西部特有的经济地理环境，使得在开发的初期，国家必须给予必要的政策支持。之所以如此，一是西部开发必须改变现有的交通、通讯等落后状况，即改变投资的硬环境。而投资环境又是公共产品，由政府提供则是政府的应尽之责；二是西部今天的落后，原因之一是80年代政府政策的向东倾斜，对西部地区的资源性产品实行低价政策，而制品则为准市场价格，使得西部地区蒙受着地区价格剪刀差的利润损失；因此，由中央政府在起步之初给予必要的支持，也属应该；三是西部开发的关键在于经济结构的重构，而结构的调整又是一个比较漫长的过程，针对西部目前的状况，要打破贫困的恶性循环，仅靠西部自身的力量是难以完成的，必须借助外力的推动，实行强行突破，这种外力只能来自于政府。

(二)政策支持的基点

西部地区要打破贫困的恶性循环，要求政策支持必须是配套的及全方位的。但不同的政策，其支持的基点应有所差异。具体来说：

1、财政政策支持的基点：改善基础设施。

基础设施薄弱是制约西部经济发展的主要因素之一，作为经济增长的先导部门，实施西部开发必须大力加强基础设施建设。一般而言，基础设施建设主要包括两个方面：一是物质性基础设施建设，包括铁路、公路、航空港、通讯以及跨区域的大江大河治理和公益性项目；二是制度性基础设施，包括法律、制度等。对于财政政策而言，其作用的重点在于支持物质性基础设施的建设。其中对于信息高速公路的建设应予特别的重视，因为这是面向知识经济的最基础性工程。

财政政策支持可通过以下三种途径进行：(1)财政投资。即通过加大中央财政向西部的投资力度，在国家预算中提高向西部投资的预算份额；但在具体的项目选择时，必须加强可行性论证，同时加强项目全过程的跟踪管理，杜绝一切资金漏洞和质量漏洞。(2)财政贴息。即通过国家预算，加大对西部地区的专项补助范围和数额，包括对老少边穷地区的补贴、西部公益性项目的配套补助、对治理和改善生态环境的专项补贴等。(3)税收优惠。即实行差别税率，给西部地区的企业，根据不同情况，分别给予全面的税收优惠，使得西部地区能通过这种优惠有较多的资金和能力用于基础设施的改善。

2.金融政策支持的基点：消除金融抑制，改善金融环境。

资金是现代市场经济的血液，西部开发必须解决发展资金问题。资金问题的解决，一靠财政的直接投入，二靠银行信贷的倾斜，三靠区外资金的流入(包括东部地区资金及外资)。在目前国家财政资金十分有限，西部投资环境又不理想难以吸引外资的情况下，资金的解决就应主要依靠金融政策的宽松，改善金融环境，并依此带来银行信贷的倾斜，同时提高西部投资的预期收益率。为此，必须消除金融抑制。具体来讲：

(1)完善西部地区的金融机构体系，形成合理的金融组织结构。金融机构是资金融通的中介与桥梁，是资金供应的主力军。对于西部地区而言，金融组织结构的完善可重点放于以下几个方面：一是建立西部开发银行，集中使用国家提供的中长期投资和贫困地区的开发资金，重点支持西部地区开发具有战略意义的重点项目以及事关培育和壮大西部经济增长点的非国有经济和中小企业发展。二是积极引进外资金融机构，增加政策性银行和新兴商业性银行在西部的分支机构。适当放宽金融机构在西部地区的市场准人条件，更大范围的吸引外国金融机构及其分支机构在西部设立及经营，比如提前允许其经营人民币业务等；对于内资商业银行，可适当降低在西部设立分支机构的标准。三是增加保险公司在西部地区的机构布局，支持西部保险业务的发展。一方面要在政策上鼓励保险公司西进，在西部设立网点；另一方面积极引进一些实力雄厚的保险公司和合资公司为西部开发保障风险，解除开发的后顾之忧。

(2)调整宏观金融政策，引导资金向西部的流人。西部开发，基础设施的建设必须先行，而基础设施项目建设的一个突出特点是建设工期长，投资需求量大。因此，除了国家财政予以支持外，更需要通过银行信贷的大力支持。为此，宏观金融政策的调整是十分必要的。具体来讲，包括：一是适当降低中央银行对西部地区商业银行的存款准备金比率，放宽西部商业银行获得再贷款的条件，增加西部商业银行的可贷资金量；二是适当降低西部企业，特别是非国有企业获得贷款的自有资本金比率，为企业获取信贷资金的支持创造条件；三是实行差别利率，存款利率可以适当高于东部，而贷款利率可以适当低于东部，其中的“倒利差”由中央财政进行专项补贴。

3、产业组织政策支持的基点：非国有经济的发展。

前已述及，西部经济发展落后的所有制结构方面的原因在于所有制结构单一，国有经济比重过大，且实现形式单一，而非国有经济比重过小。非国有经济的产权特征及东部地区经济发展的实践证明，非国有经济是最具活力和生命力的经济主体。一方面，非国有经济的私有性和完全的自负盈亏，决定了他具有内在的激励机制和约束机制，利润的动机和增值的冲动使企业主必然以市场为导向，尽可能提高要素生产率；另一方面，致富的内在动力和竞争的外在压力，使其不断的进行技术革新，同时能有效的阻止生产经营活动中他人的“搭便车”行为。因此，产业组织政策支持的基点应是非国有经济的发展。具体来讲：

(1)加大竞争性行业中国有企业破产、兼并、改组的力度，对于由企业破产、兼并、重组所引起的职工安置问题，由中央财政拨款解决。

(2)拓展非国有经济的发展空间。西部非国有经济的发展要依托本地资源，发挥资源优势，以市场为导向，大力发展特色经济；在进入范围上，除了应由国家直接经营的行业外，都应鼓励非国有经济的介入。

(3)充分利用信贷、税收等政策，扶持与鼓励非国有经济的发展，包括适当的税费减免、贷款利息的优惠等。

(三)政策支持的时限

西部经济的启动，政策支持是十分重要的。但必须清楚，政策支持的实质是通过政府权力的介入，营造有利于西部地区发展的经济环境，这是有悖于市场经济原则的。加之，西部开发的经济背景不同于80年代的东部开发，因此，从长期来看，对西部地区的政策支持不能持续太长，而应有一个合理的时限。即在西部经济全面启动并进入持续发展以后，应逐步削弱政策的支持力度，以创造东西部地区经济的公平竞争，提高效率。从中外对区域经济开发的实践来看，这一政策支持期大约为20-30年。

四、西部开发的切入点：资本市场的培育与发展实施西部开发，需要资金、技术、政策等经济要素的全方位、大规模的投入，但相对于其他要素，资本对西部经济发展的瓶颈制约更为明显。因为，无论是基础设施的建设，还是生态环境的治理，都离不开巨额的资金投入。因此，西部开发中，如何解决资本的大规模投入，是经济启动的关键。通过分析，我们不难发现，西部现有的融资渠道不仅单一，而且也难以弥补西部开发的巨大资金缺口。因为，一是国家财力有限，财政资金的投入不可能太多；二是投资环境不太理想，使得东部地区的资金和外资不可能大规模介入；三是在现有的政策下，各商业银行基于风险的考虑，对西部地区贷款十分谨慎；四是西部地区经济落后，内部积累能力弱。相比之下，资本市场具有强大的资本聚集功能，能够在短时期内为企业筹集到发展所需要的长期资金，适合于大规模的经济开发与建设，同时，资本市场的参与者具有追逐利润最大化的动力，能够优化资本配置，充分提高资本的利润率。因此，大力发展资本市场，就成为解决西部资本瓶颈的突破口。

西部资本市场的培育与发展，可以从以下几个方面人手：

1、调整上市公司的区域布局结构，对西部地区公司的发行和上市进行倾斜，以此拓宽西部地区资本市场的融资渠道。目前，西部地区的上市公司不仅占全国的比重小，而且以传统产业和商业类上市公司为主，高科技、环保、生态农业、交通及基础设施等行业的上市公司比例很低。由于传统产业自身发展的局限性，使得他们难以成为西部经济的增长点。因此，国家在西部地区的上市发行中，必须有三个倾斜：一是在公司的发行上市方面，适当向西部地区倾斜，提高西部地区企业上市融资的比例；二是对于西部地区的高科技、环保、基础设施建设的企业的发行上市予以倾斜，不仅在同等条件下予以优先，而且在条件稍差的情况下，要予以支持，因为这部分企业的发行上市，其边际收益率远高于东部地区的同类企业：基于目前西部的高新技术企业数量还较少的情况，近期的支持重点可放在环境污染较少的资源开发性企业上及交通设施建设企业上，以此为西部吸引更多的资本投入；三是对西部经改制重组的国企发行上市予以倾斜。因为西部开发的关键在于经济结构的重构，而国有企业的重组及退出是其重要内容，因此，国家在这方面应予以充分的支持。

2、扶持发展一批有实力、上档次的证券公司。西部现有的证券公司，不仅数量较少，而且资本实力较弱，这对西部资本市场的发育是一大制约。为此，西部现有的证券公司也需兼并重组，扩大规模，提高质量，实现资源配置的合理化，同时，也要加强管理，树立良好的形象，取得客户的信任。

3、发行西部建设开发债券，通过债券市场筹资。根据西部产业开发的进程，由国家财政出面，每年发行300-500亿元、期限在5-10年的专门用于西部开发的建设债券，这部分债券由中央财政以资本金方式投入西部产业开发建设，并在项目建成以后，采用资本运做的方式，在自愿的前提下，将资本金转化为股权，使投资者的债券投资转化为股权投资，形成西部开发稳定的资金来源。

4、建立西部开发基金。建立国家区域性开发基金是许多西方发达国家的通行作法，基金可以由政府单独设立(如日本)，也可以由政府牵头，组织民间金融机构及有关地方部门共同建立(如德国)。由于西部开发是一项全局性、长期性的重大战略，因此，建立西部开发基金十分重要。开发基金的初期资金来源可以中央财政和地方财政为主，随后可面向国内企业、个人投资者及港澳台同胞认购；为提高基金的运作效率，可仿效美国资本市场上共同基金的经验，委托专家进行管理，但必须规定基金的80%以上只能用于西部的产业投资。在条件成熟时允许西部开发基金上市交易。

5.在西部率先进行风险投资基金和产业投资基金试点，推动西部地区高新技术产业的发展。西部地区的开发目前来看，是以资源开发为主，这便于进行资本积累，但从长期来看，高科技企业的发展是其主导。因此，西部开发中，对于高科技企业的发展应予以特别关注。高科技企业的特点决定了其投资大，风险高，因此，风险投资基金和产业投资基金的设立将为其提供很好的融资渠道。

6。在条件成熟时，增设成都和西安两个证券交易所，为西部资本市场的发展奠定坚实的基础。

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