领导干部作风建设制度化问题研究

    党的十五届六中全会着重研究了党的作风建设问题。笔者认为，六中全会所研究的不是一般意义上的作风建设，而是广泛涉及党的建设、党的领导乃至政权建设等方面存在的作风问题，也就是从作风建设切入，全面推进党的建设的新的伟大工程。因此，加强和改进党的作风建设，需要从多方面做出努力，而其中极其重要的一条，就是加强制度建设。突出制度建设，正是党的十五届六中全会的一个显著特点。

　　一、党的作风建设制度化的含义及其必要性

　　所谓制度化，一般来说，是指群众和组织的社会生活从特殊的、不固定的方式，向被普遍认可的固定化模式转化的过程。⑵据此，党的作风建设制度化，就是将党的作风建设由不确定的、主要依靠思想教育和政治运动解决党的作风问题的方式转变到经常化、规范化，主要依靠制度建设解决党的作风问题的轨道上来。

　　为什么要实现党的作风建设的制度化?

　　第一，党的作风建设制度化，是总结历史和现实经验教训得出的必然结论。重视个人的修身养性，强调“存天理，灭人欲”，是中国传统文化的主要价值取向。“大道之行，天下为公”历来是中国人所追求的最高价值准则。中国共产党人吸取中国传统文化中的有益养分，根据我们党建设的实际，在民主革命时期创造性提出了着重从思想上建设党，把思想建设放在党的建设首位的建党原理，极大地发展了马克思主义党的学说。这一党建原理所强调的是“思想教育”、党员的党性修养和世界观的改造。时至今日，这一基本原理仍然适用和具有强大的生命力。但是，在相当长时期里，以为只要搞好思想建设，就能够解决党的作风建设中存在的一切问题。而对党的制度建设则没有给予应有的重视。事实上，思想教育和道德修养是有局限性的，并不能解决党内存在的所有问题。当发现党内作风问题突出起来的时候，我们又往往走上靠搞政治运动的办法予以解决的路子。搞运动的办法，造成的后遗症很多，正如邓小平同志指出的，“凡是这样的运动都要伤害一批人，而且不是小量的。经常搞运动，实际上就安不下心来搞建设。”⑶不仅如此，解决党的作风方面的问题是一个长期的过程，不可能靠搞几次运动就能解决问题。由于我们过分强调思想建设的作用和依靠政治运动解决党在作风方面的问题，忽视了制度建设的作用，结果导致了作风建设方面一系列弊端长期不能解决。这些弊端主要是官僚主义现象，权力过分集中现象，家长制现象，以及各种各样的特权现象，等等。当前，在一些地方、部门和领导干部中存在的教条主义、官僚主义、形式主义和以权谋私、贪图享乐等作风方面的问题，固然有思想教育不到位的因素，但主要也是制度跟不上的原因。历史和现实的经验教训一再说明，一些领导干部犯错误，固然与他们的思想作风和个人素质有关，但制度方面的漏洞更严重。“制度问题不解决，思想作风问题也解决不了”。⑷

　　第二，党的作风建设的制度化，也是由制度自身的本质特征及党的制度建设与作风建设之间的关系决定的。从制度自身的本质特征来看，制度对于党的作风建设具有决定性作用。首先，制度具有普遍性和强制性。制度一经形成，对任何人都是适用的，制度面前人人平等，任何人都必须遵守。否则就会受到制裁。因此，制度具有一定的威慑力。其次，制度具有稳定性和连续性。党的制度是在实践中把好的经验、行之有效的做法固定化而形成的。一经形成，便不易变动，从而减少个人意志的支配作用。再次，制度具有明确性和具体性，它规定了党员、干部和国家公务员的行为准则，界定了正确行为与错误行为的界限，便于在实践中操作；最后制度具有根本性和全局性。党的制度不是只与党的工作的某一具体方面相联系，而是和党的性质、宗旨、纲领、路线密切联系在一起的，是全党共同意志和共同利益的体现。制度好，就可以有效地约束违背党的利益的行为，使党内不正之风和腐败现象无法立足；制度不好，则会妨碍党的肌体的健康，妨碍党的目标的实现，甚至使党蜕化变质。正因为如此，邓小平同志指出，与其他方面相比，制度问题“更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。⑸

　　从党的制度建设和党的作风建设之间的关系来看，党的制度建设融合于党的作风建设中，对其起支撑、保证的作用。只有形成了科学的、合理的制度，才会为制定正确的政治路线和及时地纠正错误路线提供有力的保证，才能保证党的路线和各项方针、政策得到迅速、有力的贯彻执行；只有形成科学的、经常性的制度，坚持解放思想、实事求是的思想路线和用马克思主义武装全党的任务才能落到实处；只有形成科学的、严格的制度，才能形成有战斗力的、坚强的组织，才能在党内造成一个又有集中又有民主、又有纪律又有自由、个人心情舒畅、生动活泼的政治局面；只有形成完善、健全的制度，才能有效地防止和遏制各种腐败现象和不正之风。制度不健全，存在严重缺陷，则会在党内造成思想僵化、不求进取、官僚主义、以权谋私等等瘤疾。可见，党的作风建设与党的制度建设密切相关，党的作风建设离不开党的制度建设这个根本性的方面。

　　二、党的作风建设制度化的内容和途径

　　(一)形成党的作风建设制度化的基本价值理念

　　新时期以来党的作风建设中的一个基本成果，就是在实践中已经形成了一些充满时代精神、顺应历史潮流变化、符合党的长久利益的价值理念及指导原则。这些价值理念和指导原则，简言之，就是民主与监督、权力制约、促进稳定、系统性和整体性、改革创新和从严治党。这些理念是我们党在新的历史条件下，保持中国工人阶级党的先进性和纯洁性，代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民根本利益的必然要求和生动体现。

　　民主与监督的理念。没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。我们党是国家和社会的领导者，党的领导是政治制度运行的核心，党内民主对国家政治生活民主化具有决定性影响。这就要求必须把实现党内生活的民主化作为制度建设中心内容和根本目标。民主离不开监督。党内监督，是执政党进行自我约束、自我完善、自我保健的基本手段，是加强党的作风建设的重要保证。

　　权力制约的理念。权力如果不受制约，必然产生腐败。在进行制度设计和制度建设时，必须对此有充分的认识和估价。通过以权力制约权力的制度安排，防止权力的异化，把人之恶端压缩到最低限度。

　　促进稳定的理念。中国社会主义现代化建设事业需要和平、稳定的政治生态环境。“中国要摆脱贫困，实现四个现代化，最关键的问题是需要稳定。”“压倒一切的是需要稳定”，“没有一个稳定的环境，中国什么事情都干不成。”⑹制度化本身具有秩序的功能、控制的功能以及强化组织的功能，也就是稳定的功能。

　　系统性整体性的理念。在党的制度建设中要注重它的整体性和系统性，不仅要重视构成党的制度的各个要素，而且要重视这些要素之间的联系。因为单个的要素固然不可缺少，但若要素之间缺乏联系，那么要素本身再好，也很难发挥作用。制度建设就是要探索这些联系，推动党的各项制度作为一个整体和系统来运转。

　　改革创新的理念。在新的形势下加强和改进党的作风建设，有赖于党的自我改革。党要勇于改革那些不合时宜的许多制度规范，而这种改革的一个内在的要求，就是必须进行制度创新。

　　从严治党的理念。江泽民在中纪委第四次全会上明确指出：“治国必先治党，治党务必从严”的思想。在制度建设中要始终贯穿和体现从严治党的精神，不能把党的制度作为维护某些人既得利益及特权的工具，制度建设要充分体现在党规党法面前人人平等的原则，尤其要注重对党内权力结构的严格规范。

　　(二)建立健全党的作风建设的各项具体制度

　　中国共产党作为中国工人阶级的先锋队组织，在长期的革命和建设的实践中逐步形成了自己一整套的规章制度。在今后一个时期，应当着重建立和健全如下的规章和制度。

　　党内组织制度。民主集中制是我们党的根本组织原则和组织制度。当前，各级党组织应坚持和完善以下具体制度，一是要完善集体领导制度，切实贯彻江泽民同志提出的“集体领导，民主集中，个别酝酿，会议决定”的方针，进一步完善党委议事规则、决策程序、考核评议及集体领导与个人分工负责相结合的制度等；二是要完善党内选举制度，包括制定党内选举条例，完善选举程序以及实行任期制、罢免制等；三是要坚持和完善保障党员民主权利制度，严格执行《中国共产党党员权利保障条例(试行)》，疏通党内信息渠道，建立民主议事制度和民主评价领导制度，切实保障党员的知情权、参与权和监督权。

　　党内工作制度。完备而又具体的工作制度，是党的各项工作正常有效运作的必要条件。完善党的具体工作制度，除了继续健全党建工作目标管理制度、党员教育和管理的制度、反腐保廉责任制度、协调工作会议制度、回避制度等外，当前主要是按照党的十五届六中全会精神，建立和完善调查研究制度、联系群众的制度。按照六中全会《决定》的规定，省部级领导干部每年应至少抽出一个月时间，市(地)县党政领导干部每年要有两个月以上时间，深入基层调研。党政领导机关要坚持群众接待日制度，领导干部要坚持亲自处理来信来访的制度。坚持领导机关干部到基层特别是贫困地区锻炼和帮助工作的制度。

　　党内干部制度。培养和造就高素质的干部队伍，根本出路在于深化干部制度改革。除了继续严格执行退休制度、干部管理与任免程序、干部交流制度外，要进一步完善竞争激励机制、科学的考核评价制度、干部能上能下制度、交流轮换制度、干部任期制度、干部监督制度、用人失察责任追究制度等，努力实现“创造一个公平、平等、竞争、择优的用人环境，建立一套干部能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，形成一套法制完备、纪律严明的监督体系”的干部制度改革目标。

　　党内监督制度。加强党内作风建设，建立一套严密完备的监督制度是关键。要建立有效机制，以保证基层党员和下级党组织的意见及时反映给上级党组织；建立健全党内民主监督的程序，健全定期报告工作和廉洁从政情况的制度；建立健全自上而下的监督与自下而上的监督相结合的制度，尤其要抓紧制定《中国共产党党内监督条例》，等等。中央和各省、自治区、直辖市党委要逐步建立巡视制度，对下一级领导班子特别是主要负责人的廉政勤政情况进行监督检查。

　　理论学习制度。主要是理论学习的领导责任制，党委中心组学习制度、领导干部在职自学制度和干部理论学习考核制度。认真落实县以上党政领导干部定期脱产进修和新进领导班子成员到党校、行政学院和其他干部培训机构学习的规定。

　　人民民主和行政管理的一些具体制度。要积极推行政务公开、村务公开、厂务公开和民主评议、质询听证等民主制度，让群众依法行使知情权、参与权、选择权和监督权；要改革行政审批制度，推行和完善部门预算、国库集中收支、政府采购、招投标等制度，以保证权力沿着制度化和法制化的轨道运行。

　　(三)改革和完善党的作风建设的组织体制

　　要从根本上解决党的作风方面存在的问题，在今后一个时期内，必须适应时代发展的要求，从中国的国情和党的建设的现实出发，抓紧进行如下三方面的体制改革。

　　改革和完善党的代表大会制度。党的代表大会制度，是实现党内民主的最基本的形式，也是我们党最根本的组织制度。改革和完善党的代表大会制度，最根本的就是实行党的各级代表大会常任制。

　　关于实行党的代表大会常任制的重要意义，邓小平在党的“八大”所作的《关于修改党的章程的报告》中进行了精彩而又透彻的分析。他指出，代表大会常任制的最大好处，是使代表大会可以成为党的充分有效的最高决策机关和最高监督机关，它的效果是几年开会一次和每次重新选举代表的原有制度所难达到的。邓小平认为，实行代表大会常任制是“一项根本的改革”，“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展”。⑺据此，1956年党的“八大”提出并决定实行代表大会常任制，但是由于各种复杂原因，除了“八大”二次会议的短期实践外，这项制度被中断和搁置起来。长期以来，党的代表大会实行的是非常任制，因而限制了其职能和作用的发挥。今天，在党内民主建设呼声日渐高涨的时候，我们党应当抓紧恢复党的代表大会常任制度，以更加充分地发挥其党内最高权力机关、最高决策机关和最高监督机关的职能和作用，从根本上推进党内民主的发展和党的制度建设。

　　改革和完善党的监督体制。改革的基本原则和目标，一是进一步理顺党内权力的授受关系，二是监督主体具有相对的独立性，三是监督行为及其方法手段具有相应的权威性。为此，应当对党的监督体制进行如下改革：第一，把纪委改为向党的代表大会负责。纪委与同级党委一样由代表大会选举产生，在权力来源上是平等的、平行的，因此，纪委应当和党委一样直接向代表大会负责。第二，在党内监督系统内，下级纪委要直接接受上级纪委领导，改变目前受同级党委领导的状况，以提高其监督的地位和权威性。第三，改革现行的纪检监察“合署”的党政不分体制，保证行政监察机关依法独立行使职权和发挥作用，保证纪委集中精力搞好党内监督。

　　改革和理顺党与国家政权的关系。江泽民同志在庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话中指出，要“进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。党委要通过科学化、规范化、制度化的机制，加强对人大、政府、政协、人民团体的领导”。江泽民同志的这一重要论述，为我们改革和理顺党政关系指明了方向。在新的历史条件下，正确构建我国党与国家政权的关系，必须抵制西方“多党制”和“三权鼎立”政治模式的影响，坚持党对国家政权的领导，坚持“议行合一”的人民代表大会制度。中国共产党领导和执政的重点在国家权力机关，而不是国家行政机关，主要是领导和执掌国家权力机关，而不是具体管理国家的行政事务和司法事务。因此，符合中国国情和未来政治发展的党政关系模式，不应当是简单的党政分开或者党政合一模式，而应当是既“分开”又“合一”、“分开”与“合一”相结合的模式。也就是说，党的领导基本上可以与人大行使国家权力“合一”，当然这不是简单的“合一”，而是党的领导从外部进入到人大体制内部；党的领导应当与国家行政权力和司法权力“分开”，当然“分开”不是不要党的领导，而是党的领导采取间接方式，即通过人大这一最高权力机关来领导行政机关和司法机关。这样一种党政关系模式，有利于实现党的领导与执政方式在法律上的正确定位，有利于党的领导与执政行为的科学化、法治化。

　　参考文献：

　　⑴曾庆红：《把加强和改进党的作风建设放在更加突出的位置》，参见《党建研究》2001年第11期，第7页．

　　⑵参见《中国大百科全书》第11卷，中国大百科全书出版社，1998年版．

　　⑶《邓小平文选》第2卷，第349页．

　　⑷《邓小平文选》第2卷，第328页．

　　⑸《邓小平文选》第2卷，第333页．

　　⑹《邓小平文选》第3卷，第284、384页．

　　⑺《邓小平文选》第1卷，第233页．

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