地方政府在农业产业化中支持行为的原因及导向分析

摘要：在农业产业化发展过程中，农户、中介机构、龙头企业等多方进行博弈，地方政府的支持行为，必会打破市场经济下的博弈平衡。本文以黑龙江省肇东市养牛户倒奶事件为例，分析地方政府支持行为的负面影响及地方政府支持行为形成原因，正确发挥地方政府在农业产业化中的重要导向作用，为农业产业化健康发展做出贡献。

关键词：农业产业化　地方政府　支持行为　地域经济

一、肇东市养牛户倒奶事件的回顾

在深入了解黑龙江省肇东市倒奶事件，我们发现肇东市养奶牛有了一段发展历史，已经形成发展规模，具备了一定的地域优势，促进了当地经济快速发展。2007年下半年，由于受国际市场奶粉价格上涨影响，黑龙江省各鲜奶加工企业奶源紧张，造成各个乳品加工企业争抢鲜牛奶。而肇东市政府正是在国际国内奶价高涨、奶源紧张的情况下，以“规范奶源市场、防止奶价波动伤农”的名义，阻止当地奶源外流，以保护当地乳业企业发展，进而出现了倒奶事件。

2007年9月27日黑龙江省肇东市宣化乡养牛户兼收奶站站长代云峰，因不满地方政府在公路设卡查扣奶车、强行阻止奶源外运的行为，一怒之下将自己的9吨鲜牛奶倒进壕沟。同时宣化乡和宋站镇的其他几位奶站站长霍桂全、洪全、张旭东等人也纷纷反映，肇东市政府为了保护当地一家企业奶源，不让他们往外地企业卖奶，虽然外地企业收奶价高，也不准卖。不仅肇东市的奶源不准外流，从肇东市经过的运奶车也有被当地查扣的现象。一些媒体跟踪报导了该事件，引发了一些争议，本文就是从该事件出发，分析地方政府在农业产业化中支持行为的原因及导向分析。

肇东市乳业发展的模式主要以“公司+中介组织+农户”为主，中介机构这里指的是收奶站。收奶站作用是收集分散农户的鲜牛奶，然后企业来收奶站进行统一收购。这样的运行模式减少了一些交易成本，也增强了收奶站的中间作用。奶站肩负着双重身份，既是企业的委托代理者，又是养牛户利益的代表者，是奶农和企业连结的纽带。但是在肇东倒奶事件中，奶站和奶农同样是事件的受害者，奶站的中介作用完全淹没在政府的强制管制下。而地方乳业企业的快速发展为地方经济发展做出很大贡献，为地方政府解决了就业、税收等一些问题，地方乳业企业对地方政府政策决策有着更强的影响力。农户处于分散生产状态，议价话语权较弱，没有和企业对等谈判的地位，更多的是接受企业提出的价格，在企业拟定的契约下进行生产，对地方政府的影响偏弱。

二、倒奶事件中地方政府支持行为所产生的影响

(一)强硬行政干涉，损害政府形象

地方政府的角色本来应该是管辖区域内的经济事件的仲裁者，而不是经济事件的参与者，定位应该是服务于广大人民群众。而肇东市倒奶事件中我们发现从2007年9月25日开始，肇东市公安交警、畜牧、卫生防疫等部门联合上路拦截、扣押乳业公司的运奶车，即使是从肇东市经过的运奶车也不放过。显然，这种行为具有强硬的行政干涉色彩，明显带有很强的利益倾向性。地方政府作为经济主体参与经济活动，干扰了正常的市场经济，发挥的作用显然不是经济事件的仲裁者。肇东市政府的行为严重侵害了养牛户和乳业公司的合法权益，也严重损害了地方政府的形象。

(二)违背公平竞争原则，破坏合理竞争环境

从倒奶事件中，我们发现肇东市政府强行阻止当地奶源外流，其目的无非是想保护当地乳业企业发展。地方政府虽然保护了地方个别乳业企业，却对正常的乳业发展注入了很强的人为干扰性，违背公平竞争原则。随着人们生活水平的提高，必将增加对奶制品的需求。奶制品企业发展参差不齐的“多米诺”骨牌会被推到，奶制品的消费层次提升，使牛奶业竞争逐渐加剧，奶业市场正经历着洗牌的“战国纷争”。市场上出现了无序、扭曲的竞争行为，导致奶业生产混乱，政府的角色应该是这场纷争的仲裁者，为企业之间公平合理的竞争培植健康有益的环境。而不应该为了地方利益，保护地方企业，人为地打破合理竞争环境。

(三)打破企业和农户的博弈均衡，影响地域经济健康发展

在国际国内奶价高涨的情况下，黑龙江省各鲜奶加工企业奶源紧张，各个乳品加工企业纷纷争抢鲜牛奶。按理说，市场出现争夺奶源竞争，应该是奶农受益的最佳时机，作为地方政府部门理应积极创造条件维护奶农利益。但是政府却加强了对鲜奶流动的管制，奶农只能把鲜奶卖给地方的乳业企业，而生产鲜奶的成本增加，企业收购奶价却持续偏低。在这种环境下，必然挫伤奶农的生产积极性，才做出甘愿倒掉鲜奶的过激行为。不按市场规律办事的地方政府的支持行为，人为地打破了乳业市场的供需平衡关系，扰乱了市场秩序，限制了市场经济的自由发展。从地域经济发展的长远角度来看，阻碍了奶源的自由流动，不利于提高奶源质量，打破了市场经济的自身调节，深深损害了当地和附近地区乳业生产的健康发展。

三、地方政府在农业产业化中支持行为表现出的问题及原因分析

(一)中央政府和地方政府之间存在不合作博弈

我国是中央集权的单一制国家，地方政府是中央政府在地方事务上的代理者。地方政府应该贯彻执行中央政府的决策。但在高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，相应的集权模式逐步向分权模式发展。地方政府的利益主体地位日渐突出，其权力也急剧膨胀，具备了与中央政府讨价还价的能力，从而在与中央政府的关系上，出现了某种程度上的不合作博弈。

分权可以使得地方政府更好地发挥其信息优势，也为地方政府提供了更好的经济激励，使得地方政府更积极投身到地方经济发展中，增强了地方政府在地域经济中的话语权和主导权。但是在积极促进地域经济发展的同时，也培植了地方政府成为一个特殊的利益主体，加重了管辖区域内地方保护的色彩。中央政府对地方政府权力下放，却缺少有力的监督机制和约束机制，造成地方政府权限约束减弱，这样就为地方政府谋取自己利益埋下了伏笔。

(二)地方政府利益促使地方保护主义盛行

地方政府作为一个“经济人”的角色，必定要维护自己的利益，在资源、招商等方面会进行激烈的竞争。在地方政府竞争的双重效用影响下，既会积极地促进当地经济发展的作用，同时又会滋生地方保护主义，引发地方政府之间的不当竞争。地方政府之间的不当竞争就会连锁反应到影响市场配置资源，人为采取措施就会损害地域经济发展，损害广大参与经济主体的利益。纵观我国近20年来的经济发展实践，地方政府之间互为竞争对手，以争夺优质可流动生产要素为重点，采取“过度让利”或“过度争利”的政策，以达到增强资源支配权的目的，其结果必然是影响市场对资源的配置。

(三)后税费时代来临促发地方政府的“寻租”行为

从十六大以来，中央政府连续几年出台了关于农业

方面的“中央一号”文件，实施合理调整国民收入分配格局，实行工业反哺农业、城市支持农村的方针。2006年，我国全面取消了农业税，结束农民两千多年上缴“皇粮国税”的历史，我国农村迎来了“后税费时代”。

在中央政策的大背景下，增强了农户种地养畜(奶牛)积极性，加大了对农业生产的投入力度。而相对于地方政府而言，农业税收一直是地方财政收入的主要部分，现在地方财政受到中央政策的影响而锐减，地方企业的税收就成为当地的财政收入的主要增长点。处于对地方财政的考虑，地方政府与中央政府对农户的政策倾向程度不同，在十七大报告中中央鲜明指出要把解决农民问题和扶持龙头企业发展并重。而在地方施政层面上，地方政府的政策动机更多鼓励发展企业，加大对企业发展的扶持力度，通过企业税收来增加地方政府财政收入。这样就会使地方政府对农户的关注程度不够，更多倾向于企业，进而忽略了农户的利益，甚至是用农户的利益换取地方企业发展。

(四)企业比农户有更强的左右地方政府决策的能力

在地方行政区域范围内，龙头企业作为一个集体的利益代表，更容易带有集体行动的色彩，有更强的集体行动能力，更容易采取措施来增强对地方政府的影响。而分散的奶农，就像分散的一盘沙子，很难统一起来，形成集体行动对地方政府施加自己的影响。所以企业比奶农更有利于影响地方政府，左右地方政府支持行为的选择。

而地方政府本身也有自己的利益趋向，当地方政府利益与农户利益一致时，地方政府行为会加大对农户的保护力度，反之，当地方政府利益甚至可以说当地方某些官员自身利益和偏好与农户利益不一致时，农户的利益流失就难免了。

(五)狭隘政绩观诱发地方政府官员的不合理行为

地方政府的主要官员是左右地方政府决策的主要力量，地方政府官员扭曲的政绩观必会导致地方政府的不合理行为。当今，作为地方政府官员，更多的是追求经济的快速发展，因为在政府官员的考核体系中更多的是经济指标的衡量，而不是社会效益的衡量。片面的追求经济效益时，就会忽略社会效益。在严重的缺乏社会监督和约束的情况下，地方政府官员盲目地追求经济发展，有时是以损害农户利益来换取的，甚至是在损害地方资源和环境严重污染为代价换取到的。

四、地方政府在农业产业化中应发挥的导向作用

(一)地方政府需进行合理产业布局，盘活地域经济

地方政府要合理进行特色产业布局。在优势特色产业的选择上要因地制宜，重点开发具有地域特色和潜在竞争力的产品上。如黑龙江肇东市，地处黑龙江南部，是乳业发展最早的地区之一，当地的奶牛饲养已成规模。所以地方政府应积极发挥出自身统领优势，重点发展和培植地域优势特色产业，服务于广大人民群众，引导人民致富，盘活地域经济。

(二)发挥政府主导作用，补充和完善农业产业化运行机制

发挥地方政府的主导作用，根据市场主体“自主经营、自愿合约、利益联动、风险分担、共同发展”的取向，从利益分配机制和运转约束机制两方面对其市场主体的行为加以指导。利益分配机制决定了产业化运行的紧密度，运转约束机制保证了产业化顺利发展。作为地方政府不仅作为农业产业化中的经济行为的制度制定者，更是对农业产业化出现问题的及时调和者。政府作为中间人，作用很大，政府的支持导向，必然会左右利益的分配，近而影响到利益主体。

(三)增强政府扶持力度，完善农产品的市场流通体系

在推进农业产业化经营的过程中，必须大力发展市场网络，建立健全流通服务体系，形成一个以批发大市场为主框架、以各级综合农贸市场为支撑、以各地自建商贸城为网络、以农民产销组织为补充的四大市场流通体系。同时，要把市场网络系统、流通服务体系的建设与小城镇的建设有机地结合起来，要强调将有关的项目、企业、市场、加工区等与城镇建设相结合，使其相对集中。既可推动小城镇发展，又有助于把农业产业化经营引向更高阶段。

(四)树立地方政府正确的政绩观，为农业产业化服务

树立正确的政绩观，接受社会监督，真正发挥地方政府服务作用。积极引导地域经济健康发展，协调好农业产业化中的各主体的利益关系，在追求经济发展的同时，也关注生态环境，科学和谐的发展，建设有中国特色的社会主义市场经济，为农业产业化的健康发展保驾护航。

五、结论

在“公司+农户”利益博弈模型中，增加了农户和企业交易的成本，更加突显了合作的不稳定性，要形成中介机构，既是企业的代言人，更是广大农户的利益代表者，是龙头企业和农户矛盾的缓冲地带，有效地加强了农户和龙头企业的合作的稳定性。同时也要建立行业协会，增强维权的力度，切实的做好奶农利益的代言人。

加强舆论监督，发挥新闻的导向作用，增强奶农争取合理权利的力度。舆论的监督会警戒农业产业化中各方行为，保护弱者利益。地方政府是地域内政策的主导者，在改革发展过程中，发挥着很大的积极作用，但是地方官员一味追求政绩，追求地域内的经济效益，却很大程度上忽略了政府的社会效益。应该加强舆论的监督，鞭策地方政府在施政过程中，真正落实中央政府的意愿，切实维护好奶农的利益。

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