论“一五计划”时期中国共产党执政方式指导思想的变化及其影响
摘要：民主革命时期和建国之初，中国共产党一直反对党政不分、以党代政的执政方式，其执政方式指导思想是十分鲜明的、一惯的。但由于受经济体制、政治事件、理论准备、历史的惯性、苏联共产党执政方式等的影响，“一五计划”时期党在执政方式指导思想上开始发生变化，逐步形成以党代政的指导思想。这一变化导致权力高度集中，弱化了国家政权建设，影响了我国社会主义政治文明建设的进程，对党的执政能力和自身建设带来了不利影响。
关键词：中国共产党；执政方式；指导思想
中图分类号：Ｄ232文献标识码：Ａ文章编号：1003－854Ｘ（2007）10－0088－04
一、“一五计划”时期党执政方式指导思想的重大改变及其表现
党的执政方式，是政党掌握公共权力，实现执政目标的体制、机制、途径、方法和手段，执政方式所涉及的内容包括执政党介入国家权力系统的方法、途径， 执政党与国家权力系统的关系，党在政权系统中的运作模式等。中国共产党先后经历了局部执政时期和全国执政时期，就其执政方式而言，实际上多是以党代政，但就其执政方式的指导思想而言，则有很大的不同。
1． 民主革命时期和建国初期中国共产党执政方式的指导思想一直是反对党政不分，以党代政
新民主主义革命时期，中国共产党先后建立了“工农民主政权”、“抗日民主政权”和“人民民主政权”，这就在政权建设中不可避免地出现党和国家政权关系的问题，执政方式指导思想的问题。这一时期，中国共产党在局部地区执政，不仅环境艰苦，受到党内“左”倾思想影响，而且党的执政方式在相当大的程度上还受到苏联的影响。这时党的执政方式实际上是以党代政，但在执政方式的指导思想上，党却一直主张党政分开，反对以党代政。早在《井冈山的斗争》一文中，毛泽东就提出要汲取国民党以党治国的教训，周恩来强调“党管一切这口号在原则上事实上都不通，党只能通过党团作用作政治领导”。① 党的六大通过的《苏维埃政权的组织问题决议案》更明确指出：“党在苏区的一切政策必须经过党团的活动，而成为各级苏维埃政权的施政方针。”②
抗日战争时期，毛泽东也明确指出，党的领导地位不是通过人员数量上的优势和强制性措施实现的，而是以民主方式，以自己领导的正确性来实现的。尽管1942年9月，针对各根据地党政军各方面工作出现的不协调现象，中国共产党通过了《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》，提出了实现党的一元化领导的问题，但同时在该《决定》中又强调：“政权系统（参议会及政府）是权力机关，党委包办政府系统工作、党政不分的现象与政权系统中党员干部不遵守党委决定、违反党纪的行为，都必须纠正。党对政权系统的领导应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办——党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”③
解放战争时期，针对某些地方主义和游击主义等无纪律无政府的状况，1948年中共中央先后发布《中共中央关于九月会议的通知》，“决定将一切可能和必须集中的权力集中于中央和中央代表机关”。④但“党中央仍然要求各根据地对党政关系做正确处理”。⑤
新中国成立，标志着中国共产党已成为全国性的执政党，对于党的执政方式，中共中央宣传部代表党中央向全国人民庄严宣布：“在中央人民政府成立后，凡属政府职权范围的事，应该由政府讨论决定——不要再如过去那样有时以中国共产党名义向人民发布行政性质的决定、决议或通知。”⑥ 1951年11月，党中央在《关于在人民政府内建立党组和组建党委会的决定》中明确指出“党政之间不是隶属关系，如果把党对国家的领导作用看作是党直接执掌政权——这是对党执政地位的错误理解。”党政职能权限划分比较明确。
可见，在整个民主革命时期和建国之初，党对如何实现党的领导有明确的规定，尽管在战争时期由于种种复杂的情况，理论原则往往与实际脱节，但中国共产党一直反对党政不分，以党代政的执政方式，其执政方式的指导思想，即党政分开，是十分鲜明和一惯的。
2． “一五计划”时期党在执政方式指导思想上开始发生变化，由反对党政不分到支持和实施以党代政，党政不分的指导思想逐步形成。
首先，中共中央开始直接管理经济部门的工作。1953年2月，中共中央成立农村工作部，县、专区两级党委设立生产合作部或农村工作部，作为党的助手机构，负责指导农村工作，党对行政开始了初步管理。同年2月，中共中央发出《关于建立计划机关的通知》，决定中央一级各国民经济部门、各大区、省、市人民政府的财经委员会负责计划任务，省市财经委员会受国家计划委员会、省市党委和人民政府的领导，并规定隶属于中央人民政府的全国财经委员会和计划委员会有关的年度计划、金融、市场供应等一切业务直接请示中共中央，向中共中央报告，由中共中央批准执行。这是建国后中共中央发出的第一个有关党组织直接参与政府部门业务工作的指示。党在执政方式指导思想上开始变化。
其次，加强人民政府系统各部门向中央的请示报告制度。1953年，在反对分散主义和地方主义的斗争中，中共中央提出了“大权独揽，小权分散，党委决定，各方去办”的指导思想，为了落实这一原则，党中央在1953年3月又发布了《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告及加强中央对政府工作领导的决定》（草案），为了贯彻这一精神，同年5月，政务院发出了《关于中央人民政府所属财政经济部门的工作领导通知》，规定中央人民政府所属财政经济部门分隶五个方面，各自直接对中央负责，党对经济工作的直接管理进一步加强。
再次，建立各级党委分口领导政府的机构和制度。1955年10月，中共中央批准了同年8月1日中共中央组织部的工作报告，该报告的一个重要内容是各级党委建立分口领导政府的机构和制度。这是一个承上启下的重要环节，从此，各级党委开始设置与政府部门职能重叠的部门，党委不仅管路线、方针、干部，而且直接抓各种生产业务，逐步以党委取代政府机构的职能。党在执政方式的指导思想上向以党代政迈出了关键性的一步。
其四，党在执政方式的指导思想上明确提出要“党政不分”。中国共产党执政方式发生实质性变化发生在1957年。1957年7月，中共中央在青岛召开省市委书记会议，毛泽东为会议写了一篇《一九五七年夏季的形势》的文章，文章指出“在不违背中央政策法令的条件下，地方政法文教部门受命于省、市、自治区党委，不得违反”。⑦ 从此，以党代政的执政方式被作为制度固定下来。1958年1月，在南宁会议上，毛泽东又强调：“集中只能集中于党委、政治局、常委、书记处，只能有一个核心。”⑧ 为了加强党对经济工作的直接参与和领导，1958年6月10日，中共中央又决定成立财经、政法、外事、科学、文教等五个小组，直接领导国家五个大口的工作。毛泽东主席强调：“这些小组是党中央的，直隶中央政治局和书记处，向它们直接做报告，大政方针在政治局，具体部署在书记处。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。”⑨这表明，党已在政策法规上、体制和机制上确立了人民政府直接向各级党委负责并报告工作的制度，中央政府部门是党中央的执行机构，党中央和中央人民政府的关系是领导和被领导的关系。
二、“一五计划”时期党执政方式指导思想发生变化的原因
1． 经济体制的影响
一定的经济体制往往需要相应的政治体制和领导方式与之相配合，而经济体制的变化又往往要求政治体制、党的执政方式和领导方式作相应的变化。到1952年底，民主革命遗留下来的历史任务已在全国范围内基本完成，国民经济的恢复工作也达到了预期的目的，大规模的经济建设时期到来了，正是在这种背景下，党中央着手制定和实施第一个五年计划，与此同时，党又提出了要在一个相当长的时间内逐步实现对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，于是，第一个五年计划和社会主义改造同时进行。为了顺利完成第一个五年计划和实现社会主义工业化的目标，党需要集中有限的人力和物力，这样必然形成计划经济管理体制。计划经济管理体制主要是依靠行政力量去制定和推行一套指令性的计划，进行资源的配置。中央政府又是最高的计划制定者、推行者和全国性资源的配置者。而当时的资源又相当有限，为了加强对有限的资源的支配权，集中力量办大事，于是，经济管理权由企业向政府集中，由地方向中央集中。同时，第一个五年计划的实施也不能不对党和政府的关系产生重要影响，因为，党是社会主义事业的领导核心，“党的领导是更为具体的，是实实在在的。”“如果中央委员会掌握的权力只包括革命和农业生产，其余的都由国务院来掌握”，⑩显然与“关于‘革命’，就是增强共产党的权力，推进社会主义改造进程”{11}的目的不一致。因此，权力由政府向党委集中就成为必然。
2． 政治事件的影响
在我国进入大规模经济建设后，国内发生了许多政治事件，国内政治事件和政治形势对党的执政方式产生了重要影响。1954年党内发生了高岗、饶漱石反党事件，高岗、饶漱石反党事件的发生，使党认为有必要加强中央的权力，尤其是党中央的权力，于是权力进一步向中央集中。1957年又发生了有重要影响的反右派斗争，这场运动，不仅错误的打击了一大批党内外知识分子和党内外干部，使原来考虑的调整和改革政治体制的许多思路无法实现，而且在“捍卫党的领导”、“捍卫社会主义制度”口号下，在错误地批判“党不能直接发号施令”的理论下，将以党代政，党政不分的弊端进一步掩盖起来，党的领导被理解为以党代政，并愈]愈烈。所以，反右派运动使“中国政治体制中高度集权化趋势得到了进一步的加强与发展”。{12}
3． 党在执政方式上的理论准备不足
无产阶级这夺取政权后，党采取什么样的执政方式，如何选择最佳执政方式，总体上讲理论准备不足。马克思、恩格斯由于没有领导执政党的经验，对社会主义国家的党政关系未做具体论述；列宁晚年针对党内官僚主义蔓延的现实，提出了党政分工，合理划分党政职能的设想，但未能从体制、机制的高度和深度去发现其产生的原因和解决问题的办法；中国共产党在民主革命时期，在局部地区执政过程中，虽然在执政方式上反对以党代政，但在工作中实际上是以党代政，加上严酷的战争环境，党也没有时间和精力去研究全面执政后的最佳执政方式问题。新中国成立之初，就世界范围的政党执政方式而言，有三种形式，一是西方国家政党政治模式，这方面虽然有许多现成的经验可以借鉴，但我们不能走这条路，因为全国人民不答应。二是苏联的党政关系模式，这种模式就是以党代政，党政不分。三是选择适合中国国情的执政方式，就是在坚持党的领导下，实行党政职能分开，党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导。但是，党组织从具体行政事务中摆脱出来，置身于经济建设之外，许多人担心这样党的领导岂不落空？在理论和实践产生矛盾时，党又没有能够及时认真地研究实际情况，深入分析，找出解决问题的办法。基于这种担心，在没有可资借鉴的条件下，党选择了风险小、有经验的传统执政方式。
4． 历史的惯性作用
在长期的新民主主义革命中，虽然党在执政方式指导思想上反对以党代政，但由于特殊的历史条件，在实际工作中党却是主要采取以党代政的执政方式，正如毛泽东所说：“党在群众中有极大的权威，政府权威却差的多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政府机关搁置一边。”{13}这种方式决策快、执行快，社会动员能力强，党的许多同志，尤其是领导同志都很熟悉和习惯于这种以党代政的工作方式。同时，人民群众在党的领导下翻了身，也真心实意希望党直接领导。因此，建国后这种在战争年代形成的适用于战争时期的领导方式，在经济建设的和平年代有较广泛的社会基础和群众基础，仍然发生着“惯性”作用，从而在不同程度上影响着新中国的政治制度，尤其是影响着党的执政方式指导思想的形成和发展。毛泽东认为，根据以往战争年代的革命经验，在社会主义建设时期，必须加强党对政治、经济、军事的一元化领导。正是在这种认识下，从1953年起，政府职能被弱化，党加强了对政治、经济、文化的直接领导。
5． 苏联共产党执政方式的影响
前苏联是世界上第一个社会主义国家，毫无疑问，它的执政方式对其他后建立的社会主义国家来说是一种榜样，是一种可资借鉴的体制。在特殊的历史条件下，学习和借鉴是应该的，也是无可厚非的，但我们“一度认为搞社会主义就应该像苏联那样实行高度集权的政治体制，坚持党的领导就是，就应该像苏联那样一切由党说了算，就应该在党内设立与政府部门一一对应的机构，进行对口领导”。{14}1955年中央决定设立党内的工业交通、财政贸易、文化教育等部门对口领导政府的职能部门，这一做法，大体上是照搬苏联共产党组织机构的模式和党政关系模式。{15}虽然在1956年，毛泽东等党的领导人已经发现苏联模式的弊端，并试图改变，但由于历史条件的局限，党并没有摆脱这一体制的影响。
三、“一五计划”时期党执政方式指导思想变化的重大影响
1． 导致权力高度集中，严重影响了我国社会主义政治文明建设的进程
建国后，党在执政方式指导思想上的变化，使中国尽早地走向了高度集权的社会主义政治经济发展模式，而高度集权必然产生个人专权，权力不受制约的局面。因为集权使各方面表达意见的渠道减少，机会减少，党集决策、执行、监督于一身，于是决策的失误很难避免。关键是这种执政方式为错误决策的执行提供了体制和机制上的保障，使错误很难及时得到纠正。事实上，从1953年开始，党在执政方式指导思想上的每一次变化，都伴随着权力的集中，随之而来的是党所犯的失误或错误一次比一次严重，从“反右”运动到“大跃进”，直到“文化大革命”，充分说明了这一点。
2． 不利于党的执政能力的提高，也对党的自身建设带来不利影响
执政就要有科学的执政理念，就要科学地选择最佳的执政方式，执政理念不同，执政的方式也必然不同。中国共产党执政实质上是党对国家事务进行政治领导、思想领导和组织领导，而不是党对国家日常行政事务的具体管理。但是长期以来我们对党的执政的方式认识不清，理解失误，把党对国家生活的宏观领导即政治、思想和组织领导变成了党对国家和社会的微观领导，党的作用就是领导和包揽一切社会领域的活动。党在执政方式指导思想上的变化，使党形成了党政合一，以党代政的执政方式和体制，这实际上把党由领导者降低为执行者的位置，使党陷入日常琐碎的行政事务之中，陷入社会利益和社会矛盾之中，造成党无暇集中精力把握政治方向、政治原则和对重大社会问题的科学论证、决策，攻克执政难题。因此，难以总揽全局，协调各方，这样党的执政能力必然被削弱。同时，党政务缠身，使党成为各种矛盾的焦点，这不仅严重影响了党在社会上的形象和党群关系，而且使党无暇顾及自身的建设问题，这对党执政的群众基础和党的建设都是一个严重的不利影响。
3． 弱化了的国家政权建设
由于党在执政方式指导思想上的变化，使党在实际工作中过多的包办了国家行政机关的许多事务，尤其是经济、文化、教育管理事务，造成了国家机关主动性、独立性、责任心的下降，许多事情只有等到党委发话了，往往才“闻风而动”，这就容易形成工作上的被动，极易丧失工作的最佳时机和机遇的流失。同时，由于党越俎代庖，使人们长期重党轻政，这既影响了政府在人民群众中的威信，影响了政府执法的效率，又使人们长期对政府工作的成本问题，效率问题关心不够，研究不够，因此，长期以来政府廉洁、高效的问题一直没有很好的解决，不仅使国家政权建设的问题在很大程度上受到影响，而且影响了中国共产党执政的效率、效果与效益。
注释：
①④《周恩来选集》（上），人民出版社1980年版，第41、41页。
② 杨绍华：《中国共产党执政方式的历史考察》，《中共党史研究》2005年第6期。
③ 《毛泽东选集》第2卷，人民出版社1991年版，第432页。
⑤ 柯倜祖：《中共执政方式的历史]进》，《北京党史》2004年第3期。
⑥《中国共产党执政40年》，中共党史资料出版社1989年版，第2页。
⑦《毛泽东选集》第5卷，人民出版社1977年版，第459页。
⑧ 薄一波：《若干重大决策与事件的历史回顾》（下），中央党校出版社1993年版，第650页。
⑨ 刘振华：《党的执政能力建设》，江苏人民出版社2004年版，第208页。
⑩{11} ［美］费正清：《剑桥中华人民共和国史》，上海人民出版社1990年版，第114、66页。
{12} 郑谦：《当代中国政治体制发展概要》，中共党史资料出版社1988年版，第88页。
{13} 《毛泽东选集》第1卷，人民出版社1991年版，第72－73页。
{14}{15} 浦兴祖：《中华人民共和国政治制度史》，上海人民出版社2005年版，第20、21页。
（责任编辑 张卫东）