当代中国政党与国家关系模式的重构：比较的视野
〔摘要〕 从比较政党体制的视野来看，中国先是在民国初期出现了政党林立的局面，形成了共生型政党-国家关系模式；其后国民党以党治国，形成了典型的外生型政党-国家关系模式；在中国共产党取得革命胜利、建立中华人民共和国之后，党的一元化领导不断强化，党政不分、以党代政，仍属于一种外生型政党-国家关系模式；在“文化大革命”期间，形成了毛泽东个人独裁型政党-国家关系模式；只有在改革开放之后，中国共产党反思过去的经验教训，开始推进社会主义民主与法制建设，强调党在宪法和法律的范围内活动，开始逐步向内生型政党-国家关系模式转变。改革开放以来中国在推动经济发展和现代化建设的过程中，不断深化政治体制改革，按照依法执政、依法治国的基本方略，重构政党与国家之间的关系，在党的领导下提升人民代表大会的地位，加强人民代表大会的权威，特别是推动党委书记兼任人大主任，使执政党进入国家政权机关，通过国家政权机关，依靠国家政权机关，实施党对国家事务的领导。这是发展社会主义民主政治和建设社会主义法治国家的一条切实有效的途径，是加强国家建设和推动政治转型并使二者有机结合的成功尝试。
〔关键词〕 政党－国家关系，依法治国，依法执政，国家建设，政治转型
〔中图分类号〕D267.5 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1000-4769（2009）01－0001－11
在政党政治发展成为现代政治的主流并主导世界各国的政治生活以来，政党与国家之间的关系就成为政治学研究的重大主题。在二十世纪初期以来的中国革命与建设、改革与发展过程中，政党始终是政治舞台的主导力量，政党与国家的关系变化成为当代中国政治发展的主线。特别是在实行改革开放的30年中，中国共产党在领导经济发展和现代化建设取得辉煌成就的同时，不断推进和深化政治行政体制改革和党的自身改革，推动政党与国家的关系发生了重大和深刻的变化。这些改革和变化不仅保证了中国社会主义现代化建设的顺利进行，创造了经济持续快速发展的惊人奇迹，而且推动了中国特色社会主义民主政治和法治国家的建设，为中国政治的渐进转型打下了良好的基础和积累了丰富的经验。然而，在中国政治和比较政治研究中，中国政党与国家关系的新变化和新模式并没有引起足够的关注，绝大多数的学者只是研究党政关系，主要是研究执政党与政府行政部门的关系。本文将从比较的视野分析和探讨当代中国政党与国家关系的变化，特别强调政党与国家权力机关之间的关系，试图通过比较分析总结中国政治发展与转型的新经验和中国民主政治与法治国家建设的新模式。
一、政党与国家关系模式的比较
从政治发展的比较分析来看，政党是现代化的产物，因为现代化推动了经济和社会结构的变迁，产生了一些新的社会和政治集团，并使他们具有较强的政治意识和政治能力，参与政治活动，实现自己的利益和愿望。组织扩大参政的主要体制手段就是政党和政党制度。塞缪尔•亨廷顿认为：“要减少由于扩大政治意识和参政而引起政治不稳定的可能性，就必须在现代化过程初期建立现代政治体制，也即政党。”〔1〕随着现代化浪潮的不断高涨，先后在许多国家产生了政党，并形成了各具特色和纷繁复杂的政党与国家之间的关系模式。由于现代政党产生的方式与现代国家建立的方式对政党与国家之间的关系具有决定性的影响，下面就从这一角度把政党与国家之间的关系模式初步归纳为三类：
第一，内生型政党－国家关系模式。在早发现代化过程中，现代民族国家基本形成，以议会为核心的国家宪政体制逐渐确立。随着利益分化和政治斗争的加剧，议会内部首先形成不同的党派，然后在适应选举权扩大和选举竞争的过程中，原有的议会党派扩大和加强与地方和基层的联系，建立现代政党组织。英国是最早形成议会制度的国家，因而最早出现了政党。随着议会的发展和议会地位的上升，议会内部的党派活动日益活跃。特别是在1688年的“光荣革命”之后，英国的君主立宪制正式确立，议会的权力显著加强，随后逐步形成多数党执政、在野党成为“国王陛下的反对党”的宪法惯例。〔2〕在十九世纪的多次政治改革之后，英国政党扩大社会基础，建立新型的组织体系，根据责任内阁制的原则，建立政党政府。美国的早期政党是在独立建国之后出现的以汉米尔顿为首的联邦党和以杰斐逊为首的反联邦党，杰斐逊派的反联邦党人于1792年成立共和党，1794年改称民主共和党。两党的主要战场是国会，国会议员形成了阵线分明的两派。在1800年的总统大选中，杰斐逊的共和党通过建立全国范围的政党组织，进行广泛动员，杰斐逊战胜了亚当斯，当选为美国的第三任总统。因此，1800年的大选不仅标志美国现代政党组织的诞生，而且表明政党通过选举控制政府、实现政权有序而和平更迭的政党－国家关系模式正式确立。〔3〕著名的政党研究专家迪韦尔热在分析内生型政党与议会和选举的关系时明确指出：“议员集团及选举委员会这两个母体细胞一旦诞生后，只要令各选举委员会之间建立经常性的维系并与议员集团连接在一起，那么真正的政党便出现了。一般来说，议员集团在这政党形成的最后阶段发挥主要的作用。”〔4〕在这种内生型政党－国家关系模式中，政党不仅是在现代国家基本形成之后产生的，而且是在议会这一现代宪政体制的核心框架之内以选举为中心开展活动。
第二，外生型政党－国家关系模式。在政党的产生和发展过程中，并不是所有的政党都是从议会内部的党派演变而来，而是有相当多的政党在议会与选举之外形成并开展活动。这类外生型政党的起源多种多样。例如，工会组织可以推动政党的形成，一个显著的例子是在1899年的英国工党大会上通过成立一个选举及议会活动的组织，这便直接导致了工党的诞生。在很多国家，知识分子团体、秘密会社和地下组织在催生政党方面发挥重大的作用。外生型政党虽然都是体制外政党，但是因为它们对待国家制度的立场和态度不同而形成迥然相异的政党－国家关系。英国工党虽然不是从议会内部派别演化而来，但是在建立全国组织、成长壮大之后很快进入议会，成为议会内部的重要政治力量，因此工党与国家政权的关系演变成为了内生型政党－国家关系。与英国工党不同，许多外生型政党坚持革命立场，反对现存体制，拒绝议会内部的民主游戏，最终通过开展革命运动推翻原有的国家政权，建立新的政权。这类外生型政党名目繁多，既有大量的共产主义政党，也有不少的民族主义政党。苏联共产党可谓此类政党的一个典型。苏联共产党的前身是1898年成立的俄国社会民主工党。1903年在列宁的领导下创建了俄国社会民主工党布尔什维克派，并开始领导俄国人民开展长期的革命斗争，1917年的十月革命胜利后成为执政党，建立无产阶级的国家政权。在这类外生型政党－国家关系中，政党是旧的国家政权的破坏者和推翻者，是新生国家政权的缔造者和建设者，因此，以党治国是其典型特征。
第三，共生型政党－国家关系模式。在一些国家的民主革命或者民族独立运动中，虽然政党发挥了重要作用，具有重大影响，但是新的民族国家的建立并不是这些政党单独取得胜利、获得成功的结果，而是与各方政治力量经过谈判和讨价还价，最终达成妥协的结果。在这些新的民族国家中，政党由于其历史功绩和广泛的组织体系具有很大的政治影响力；与此同时，新建立的国家政权也具有自身的合法性源泉，并建立了全国的政权组织。例如，在二战后的非殖民化过程中，一些殖民地的主要政党与宗主国进行谈判，最终实现民族独立，建立现代国家。在此过程中，政党与国家均获得了一定的合法性，均在政治过程中占有重要地位，发挥重大作用。因此，一个必然的结果就是党国相争。最为典型的例子就是印度。印度国大党在长期的独立运动中进行了艰苦卓绝的斗争，在印度人民心目中具有崇高的威望。尽管如此，由于印度的独立严格说来并不是国大党领导的独立运动最终取得胜利的结果，而是与英国殖民统治者谈判的产物，这样，印度的民族独立和现代国家建立的过程就不是由国大党完全主导的。在印度独立之前，印度国大党的权力掌握在党主席和他的工作委员会手里，政府的权力则在以总督为首的英国殖民当局手中。但是，在1947年印度独立并建立新的国家宪政体制之后，党国相争持续不断，具体来说就是作为执政党的国大党主席及其工作委员会与政府内阁总理及其各部门之间的矛盾和斗争。经过一段时间的协调，印度的政治权力中心逐渐从国大党总部转移到政府大厦，国大党的权力和影响日益限定在组织工作方面。特别是在尼赫鲁同时担任国大党主席和总理期间，印度的党政关系比较协调并渐趋稳定。在尼赫鲁看来，党政关系不外乎两种基本方式：或者是英国式的，或者是共产主义式的。在英国式的党政关系中，执政党在决策时将起主导作用；而在共产主义式的党政关系中，党组织则是至高无上的。尽管尼赫鲁认为印度可以处于上述两个极端之间，但是他始终坚持党组织不能期望总理和他的政府直接向党的执行机构负责，总理或首席部长是民主结构的基础的拱石，必须有充分的决定权，不能将总理对立法机关负责引申为对党组织负责。〔5〕由于领导民族独立运动的主要政党具有广泛的民意基础和强大的组织网络，在党政关系取得基本协调后通常能够维持较长时间的一党执政，然后才逐渐向多党轮流或联合执政转变。日本在二战中战败后重新发展政党政治和进行国家建设，也形成了一种共生型政党-国家关系。由于占领日本的盟军司令部借助日本政府进行间接统治，国家官僚的势力得以基本保存，因此，尽管随后日本通过新宪法确立了主权在民原则和责任内阁制，但在日本政治过程中政客和官僚、政党和官厅的斗争延续不断。〔6〕
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