论党内法规与国家法律的关系
〔摘要〕 党法关系是中国法治的核心问题，而党内法规与国家法律的关系则是党法关系的基础性问题。从性质和定位上看，党内法规与国家法律属于“软法”与硬法、社会法与国家法的关系。从外在特征上看，二者既有经济基础、阶级意志、指导思想和价值取向的一致性，又有制定主体、表现形式、调整对象和适用范围、实施方式和保障力量等方面的区别。从效力上看，党领导立法与法律优先原则辩证统一，党内法规不得与宪法和法律相抵触；在不违背法律原则的前提下，党规严于国法。党内法规与国家法律的衔接和协调，应当以宪法为统率，通过立法权限界分、立法规划、备案审查、法规清理、立法后评估等制度机制加以保障。
〔关键词〕 党内法规，国家法律，党领导立法，法律优先
〔中图分类号〕D920.0 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2018）01-0022-10
一、问题的缘起及界定
党的十九大提出“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。事实上，自党的十八届四中全会以来，党内法规研究一直备受关注，其中最重要的问题之一就是党内法规与国家法律的关系问题，这也是党内法规体系形成过程中必须解决的重大理论和实践问题。两者关系问题究竟是一个什么样的问题，为什么会成为一个问题？主要缘由有二。其一，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）把“完备的法律规范体系”和“完善的党内法规体系”一并纳入中國特色社会主义法治体系，作为全面推进依法治国总目标的内容。这样，如何理解同一个法治体系内国家法律与党内法规两个规范体系并存，如何理解并处理两个规范体系的关系，就成为法治中国建设的一个基础性问题。其二，党法关系是中国法治的核心问题。党法关系问题不仅是一个政治实践问题，也是一个学术理论问题。尽管“‘党大还是法大’是一个政治陷阱，是一个伪命题”，但是，习近平强调：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。” 〔1 〕事实上，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，是我国法治建设和政治文明发展实践中形成的基本经验之一。但是这一经验尚未回答，“党的领导”与“依法治国”究竟是什么关系？两者如果发生冲突怎么办？党的十八届四中全会试图破解这一难题，指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”然而，这一论断仍然没有解决依规治党与依法治国的关系，正如有学者指出的：“依规治党和依法治国的关系是政党与法治关系中最核心的问题。” 〔2 〕而要解决这一难题，首先要追问作为管党治党的党内法规与作为治国理政的国家法律之间的关系，如何理解两者的关系？两者是否会发生冲突？如果会，如何避免和解决？
要厘清党内法规与国家法律的关系，基本涉及两层关系：一层是静态关系，包括本质/性质层面的关系和形式/特征层面的关系，前者的核心问题是党内法规的性质和定位，后者则主要涉及党内法规与国家法律在表现形式和外在特征方面的联系和区别；另一层是动态关系，主要涉及两者的效力关系，以及如何避免和解决两者可能的冲突，也就是两者的衔接协调问题。本文试图对这些问题做一探讨。
二、党内法规的性质和定位
要回答党内法规与国家法律的关系问题，首先面临的就是党内法规的性质和定位问题，即党内法规是不是法？是什么法？这也是长期以来争论不休的问题。即使《决定》明确提出“形成完善的党内法规体系”，也没有终结学术争论。有人认为，《决定》表明至少政治层面认可党内法规是法，党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，“这是一个重大的理论创新，为中国特色社会主义法学增添了新内容。” 〔3 〕但是质疑者不以为然，认为从《决定》行文看，“形成完善的党内法规体系”之前用的是逗号而不是顿号，意味着党内法规体系不是与法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系相并列，而是与这四个方面作为一个整体相并列，这四个方面构成了中国特色社会主义法治体系。
概括起来，围绕党内法规是不是法，主要形成了两种观点。一种是否定论，认为党内法规不是法，其主要理论依据是国家法理论，主张国家法之外没有法律。另一种是肯定论，认为党内法规是法，其主要理论依据是法律多元主义理论，主张从广义上理解法，包括国家法在内的几乎所有规范都可以称为法。此外，也有从其他角度对党内法规的性质或定位做出解释的，但从实质看，亦基本可以归入国家法或法律多元主义框架。
（一）国家法视角
对“党内法规是不是法”的不同回答，根源在于对“法是什么”的不同理解。经典法理论认为，“法是由国家制定或认可的、以国家强制力保证执行的行为规范的总和。”“法离不开国家。……没有国家就不可能有法。” 〔4 〕48根据这种理论，法就是国家法，法与国家不可分，能够被称为法的，只能是国家立法意义上的规范。这种观点可以追溯到19世纪奥斯丁的分析法学，根据奥斯丁的理论，法律就是主权者的命令。从这个角度出发，党内法规显然不是法，因为它不是由国家制定或认可，而是由党组织制定；它反映的不是国家意志，而是党的意志；它也不是依靠国家强制力保证实施，而是依靠党员的自律和党的纪律保证实施。
典型的论述如曾市南认为，“党内法规”提法不妥。〔5 〕理由主要有三：其一，政党组织不拥有立法权限。《立法法》明确规定了相关主体的立法权限，作为政党组织的共产党没有立法权限，不能成为立法主体。其二，《中国共产党纪律处分条例》等属于党的政策性和制度性的文件范畴，不具备法规特征，与法规是两种不同属性的概念。其三，“党内法规”的提法不能严谨、准确地反映党与法的关系。《党章》明确提出，“党必须在宪法和法律的范围内活动”。这里起码有两层含义：党既不能超越于宪法和法律之外成为“法外党”，搞党大于法，也不能将党与法混为一谈，以为党就是法，法就是党。但“党内法规”的提法很容易产生歧义，一方面将法的适应对象区分为“党内”与“党外”，被人误解为党内存在着法之外的一套“法规”，另一方面认为党与法就是一回事。