国有企业境外投资审计的重点

摘 要：国有企业境外投资在决策、组织实施、资金使用及投资效果等方面需要遵守国家法律法规和企业内部管理规定。该文阐述了国家审计机关对上述方面进行审计时需关注的重点内容，并说明了其相互之间存在密切联系，可以通过深入分析某一方面的问题来揭示其他方面存在的问题。

关键词：境外投资；审计；重点内容

一、在国家“走出去”战略不断深化的背景下，我国企业境外投资步伐明显加快，境外投资规模也迅速增加。截至2015年底，我国境境外直接投资累计净额（存量）也超过万亿美元，其中国有企业占一半以上。但由于投资者不熟悉所投资地区的政治、法律等环境以及对所投资项目了解不深入，很多投资行为相对盲目，造成大量境外资产状况不佳、盈利能力不强甚至损失等问题。为规范国有企业境外投资，国家出台了一些措施来加以引导和监管，中央领导同志也多次就建立健全境外国有资产审计监督制度作出重要指示，指出要确保境外资产安全可控、有效运营，防止国有资产“走得出去”却“挣不回来”。 国有企业境外投资是国有资产的重要组成部分，在决策、实施和资金管理使用等方面也需要遵守国内法律法规和企业内部管理规定。国家审计不同于企业内部审计和社会中介机构审计，应紧紧围绕企业落实国家政策措施的情况，揭示境外投资中存在的突出问题，推动企业强化管理，规范境外投资，维护境外国有资产的安全完整和保值增值。审计中主要关注以下几方面内容。

（一）决策内容的适当性。就是投资行为要符合国家的大政方针。十八大以来，党中央、国务院提出的统筹推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态建设的“五位一体”总体布局，协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面推进依法治国、全面从严治党的“四个全面”战略布局，深入推进去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务以及“一带一路”建设愿景与行动方针，这就是国家的大政方针，企业的各项投资都要服从和服务于这个大政方针。审计过程中，要详细梳理国家对“走出去”、“一带一路”的相关要求，通过对比企业出台的各项制度、措施，企业中长期规划和年度计划，境外投资项目及其投向，以及企业主业和境外投资项目负面清单，看企业境外投资是否符合国家整体战略规划和国家产业政策，是否符合国家对境外投资鼓励、限制、禁止的相关要求，是否聚焦自身主业，是否存在为了追求规模而盲目投资，恶性竞争，造成重大损失浪费和不良国际影响的问题，同时反映政策执行过程中遇到的新情况、新问题和新要求。

（二）决策程序的完备性。就是投资行为要履行规定的程序。国家规定，中央企业应严格执行内部决策程序，做好境外投资项目可行性研究、尽职调查，发挥境内外社会中介机构的作用，要加强境外投资风险管理，做好对风险的定性与定量分析，制定相应的防范和规避方案，以及风险发生后的退出机制。审计过程中，主要通过查阅企业制定的境外投资制度、项目立项、可行性研究、各种会议的议事规则，会议纪要和会议记录等资料，了解企业国有资产管理和境外投资制度的建立健全情况、投资事项涉及的企业内外部决策机构及决策流程，看企业境外投资是否按照国家和企业规定的程序进行决策，可行性研究是否充分，是否经过专家论证、会议讨论、集体决策等，是否充分考虑了面临的各种风险，需要上报审批的事项是否按规定上报，需要党委审议决定的事项党委是否充分行使了职权。要特别关注会议纪要或会议记录等资料中被提出异议和实施进度较慢的项目，以及财务资料反映有损失或潜在损失的项目，揭露企业是否存在违反民主决策程序、逆程序决策和领导干部插手干预决策等问题。

（三）组织实施的有效性。就是投资行为要高效。国有企业在境外投资过程中，往往先通过收购外国公司股权或设立新公司来获取技术或自然资源等，然后再进行固定资产投资，因此股权投资和固定资产投资往往密不可分。一是要关注企业收购股权的价格如何确定。按照国家规定，国有企业在国内收购股权要聘请有资质的评估机构对被收购股权进行评估，并在交易机构挂牌交易，但对收购外国公司股权并没有规定该如何进行评估，而企业一般聘请国外财务公司等中介机构出具相关的报告，作为收购股权的依据，并以谈判的方式来最终确定收购价格。审计过程中要认真查阅相关资料，并關注被收购股权公司的股票价格在收购前后的变动情况，看是否存在企业高价收购、个人从中谋利的情况。二是关注投资项目的管控情况。由于国情不同及境外开展工作的需要，我国的境外投资项目大多聘请外国团队进行管理，中方只派遣部分管理人员。审计过程中，要通过查阅企业会议记录、会议纪要、各种报告和汇报等材料，来评判中方对境外投资项目是否进行了有效管控，是否存在因机构不健全、组织领导不力、管控不到位造成工期拖延、损失浪费等问题。三是关注投资项目建设情况。要通过查阅项目的招投标资料，看工程施工和物资采购是否按规定进行招投标，是否体现了公开、公平、公正的原则，是否存在暗箱操作的问题；通过查阅与施工、监理及统计等相关的资料，看设计变更是否履行了相应的报批程序，工程进度是否符合预期，并分析设计变更的原因，看是否存在因可行性研究不深入、盲目决策等造成项目频繁变更、停工等影响建设进度的问题。

（四）资金使用的合规性。就是资金使用要遵守国家法律法规。出于拉动内需和调整结构的需要，国有企业境外投资项目的部分施工、材料采购工作在国内完成，很多供应商也在国内，这也为核实资金使用情况提供了便利。审计过程中，除了要按照资金流向、流转环节进行审计外，重点要梳理企业与各供应商签定的合同，对比合同金额、实际付款额、工程进度等，对其中差异较大的要重点分析，看是否存在前期工作不深入等原因导致投资失控，是否存在违规转包、分包的问题。同时要结合供应商的工商注册信息、付款频率、付款及时性和付款金额大小进行分析，选取情况异常的供应商进行延伸审计，看是否存在企业内部人员利用职务便利违反规定向特定企业输送利益，个人从中捞取好处等问题。审计中还要特别关注企业和供应商支付给有关单位和个人的中介费、咨询费、佣金等，看是否存在个人在股权收购、项目招投标、材料采购、合同订立中趁机收受回扣和好处费等问题。此外，还要揭露严重违反中央“八项规定”精神搞铺张浪费等问题。

（五）项目运营的效果性。就是项目建成后是否达到了预期目标。效果评价是境外投资审计的重要内容，用来评价企业“走得出去”是否能“挣得回来”，也可以从侧面反映企业在投资决策、项目实施、资金使用等方面存在的问题。可以结合投资项目的后评价制度，通过查阅企业的会计账簿、项目进度资料、运营资料和各种上报材料，将可行性研究报告和初步设计的关键指标，如建设进度、投资收益、投资回收期、财务净现值、内部收益率等，与项目实际情况进行对比分析，找出差距和原因，进一步揭示企业尽职调查不到位、可行性研究不深入等盲目决策和违规决策、以及项目管控不力和损失浪费等问题。

二、上述几方面的审计内容相互联系，密不可分。决策内容不符合国家发展战略和决策程序不当可能导致项目在实施过程中存在诸多问题，进行影响项目实施效果，使资金的使用效率大打折扣；同样，通过对项目实施、资金使用和项目运营效果中存在的问题进行深入分析，也可以发现企业在投资决策、组织实施中存在的诸多问题。因此，审计过程中要进行多维度、多角度位地分析印证，充分揭示国有企业境外投资中存在的突出问题，并提出有针对性的意见与建议。

作者简介：

李兰雄（1975-），男，汉族，湖北仙桃人，现任职于审计署驻上海特派员办事处，管理学硕士。

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