1947年《出版法修正草案》颁布后的观点交锋
一
近年来，民国新闻法制研究已经得到越来越多的学者关注。1947年由南京国民政府行政院通过的《出版法修正草案》（以下简称“《草案》”）是南京国民政府第二次对出版法进行修正。《大公报》曾刊文评价其“比旧出版法进步，现代化，民主化。进步是质的，是倾向的”。①但当时社会舆论对《草案》不乏批评声音。黄瑚教授的《中国近代新闻法制史论》中写道：“《草案》公布后，包括国民党派系报刊在内的大部分报刊都对此持不同意见，许多报界人士予以批评。”②张仁善教授也撰文指出：“学者、媒介从政治与法律、新闻出版自由与宪政之精神等方面，对修正草案进行批评，并提出一系列修改意见。”③那么，这种“批判的声音”和“修改意见”究竟是怎样的？基于修改的立场，围绕出版法的存废，正反两方的思想碰撞是怎样的？这在很多当代新闻史研究专著中都未有详述。关于《草案》的讨论在当时被认为是“关系宪法存废，民主绝续的问题，也正是中外瞩目对中国政治行将发生质的变迁的大问题”。④因此笔者认为，有必要理清这一新闻史上重要事件的基本史实。此外，了解当时学者对《草案》的态度，对于当下全面评价民国新闻立法有一定的帮助，对当代新闻立法实践也有一定的史鉴意义。
二
选择一个恰当的点切入对《草案》颁布后国统区学者观点交锋的研究是必要的。本文选择1948年《报学杂志》组织的“本刊第一次座谈会”为切入点。
《报学杂志》是民国历史上一份重要的综合性新闻学半月刊。创办于1948年8月16日，1949年1月16日停刊，共出刊11期。周葱秀教授曾评价道：“这样的新闻业务专门刊物在当时仅此一份，因此是可宝贵的。”⑤办刊期间，由著名新闻学家马星野担任主编。服务于杂志的61位撰述委员均为当时国民党统治区各大报社、通讯社的社长、总编辑，南京国民政府主管新闻部门的官员和当时重要的新闻学者。从这样的人员构成来看，《报学杂志》很可能被误解为深受国民党当局的影响。但从实际内容上看，《报学杂志》却绝非迎合国民党中央意图，特别是杂志中刊有不少讨论新闻自由的理论争鸣性文章。难怪有学者评价：“《报学杂志》虽然只存在了短短五个月时间，却以其丰富的内容与较高的质量而博得重要的地位。”⑥
1948年7月24日，《报学杂志》邀请了当时十位报界领袖、新闻学与法学专家，对当时舆论反响热烈的《草案》进行讨论。会后由《中央日报》副刊主编孙如陵等五人整理了会议记录，在《报学杂志》发表了《出版法与出版自由》一文。这是《报学杂志》第一次座谈会。
出席座谈会的十位代表分别是：时任国民党中央宣传部部长、《和平日报》社长黄少谷，《世界日报》社长成舍我，时任国民党中央宣传部副部长、《中央日报》总主笔陶希圣，美国西北大学法学博士、法学教授张庆桢，独立出版社总经理卢逮曾，中国文化服务社社长、法学教授刘百闵，《正报》社长吴望伋，《和平日报》总主笔、政治学教授雷啸岑，大同通讯社社长刘启瑞，法学家陈顾远。座谈会上，他们紧紧围绕《出版法修正草案》展开激烈的讨论，其中不乏针锋相对的观点。
三
十位代表的意见焦点可以归纳为三个议题，对这三个议题的讨论，也较能代表当时舆论界对《草案》的反应。
1.对《草案》得失的讨论
《草案》究竟有没有进步的地方？成舍我认为《草案》值得肯定之处并不多，“只有在登记的时间上，由三十五天缩短到十天，比旧出版法稍感进步以外，其余都没有特殊改进的地方”。张庆桢则认为，《草案》进步之处颇多。首先，《草案》删去旧出版法第六章罚则的规定，“实有助于刑法之统一”。因为“现代的民主法治国家，已无特种刑事法令的立法例。一切事件，均适用于单一刑法”，所以将现行出版法的第六章罚则删去，“实在值得赞扬”。第二，《草案》第八条⑦规定的内容是以前出版法中所没有的，“在不平等条约取消后的今日，确实有其必要”。第三，《草案》第二十一条，将原先出版法中“出版品不得为意图破坏中国国民党或违反三民主义”的法条改为“不得为意图颠覆政府或危害中华民国”，表明“政府保障言论自由与出版自由的决心，与承认各合法政党在法律上享有平等权益的意愿”。将旧出版法第二十条规定⑧删除，也有利于言论自由。第四，《草案》对旧出版法第九条进行了优化，⑨可以防止主管机关在新闻登记工作中“有意留难，积压拖延”。吴望伋认为《草案》比以往出版法进步，“不但适应当前国情之需要，并且暗与联合国新闻自由公约中所规定的新闻自由限度的十项办法不谋而合”。
座谈会上，与会者毫不客气地指出了《草案》的问题。主要涉及《草案》的第十二、十三、十七、二十一、二十三、二十四、二十六、四十一诸条。与会者主要认为，这些法条要么在表述上不完备，要么根本没有必要出现在出版法中。吴望伋、雷啸岑等人还认为《草案》消极限制违法言论的成分比积极保护言论自由的成分多。对于《草案》中出现的问题，与会者也有不同看法。如第十三条规定新闻从业者若犯贪污欺诈等罪而受刑事处罚，“得禁止其为新闻纸或杂志之发行人或编辑人”。对此，成舍我认为“没有道理”，而张庆桢则认为还不够完备。第二十六条规定“战时或遇有变乱及其他特殊必要时，得依中央政府命令之所禁止或限制出版品关于政治军事、外交或地方治安事项之记载”。对此成舍我认为是“变相的新闻检查”，刘百闵则援引了陈博生的话，认为“出版法在战乱时期可以施行”。
2.出版法是否有必要存在
关于应不应该有出版法这一问题，不仅是当时社会舆论关注的热点，也是座谈会上与会者争论的焦点。黄少谷、陶希圣、卢逮曾、刘百闵、刘启瑞、雷啸岑、陈顾远七人都明确赞成颁布单行出版法，而成舍我、吴望伋则表示反对。成、吴二人认为，对于违法言论消极限制的部分在刑法中已经详备，不必再有单行出版法。而雷啸岑则认为刑法上的许多规定“抽象笼统，伸缩性颇大”，容易被政府滥用，反而不利于言论自由。不少与会者指出，中国是大陆法系国家，所以应当制定单行出版法。张庆桢更认为，“法律的效果不能收获……都是执行法律的人的问题，很少是法律本身的问题”。刘启瑞也认为，“出版法之存在，于情于法，均有其事实上的根据，惟主事者不能曲解或滥用出版法”。
3.如何修改出版法
雷啸岑等人认为，必须对出版法进行修改。那么如何修改出版法呢？成舍我认为，修改出版法的基本观念应是“保护多于限制，建设多于破坏，积极多于消极”。卢逮曾也认为出版法“要积极保障多于惩罚”。刘百闵同意成、卢二人的看法，认为“这样经过出版法的程序，可以达到新闻自由的目的”。张庆桢认为，出版法的制定必须适合一个国家的政治环境、社会背景、经济状况和人民的知识水平、社会风俗习惯。“一切言论记载，如合于刑法条文内所定的犯罪构成要件，自应依法予以适当制裁，如不合犯罪构成要件，则为保障言论自由出版自由计，应该尽量放宽尺度，以健全舆论”。陶希圣、雷啸岑认为出版法关于新闻自由的限制可以参照联合国新闻自由会议八条，不必有所增加。吴望伋提出，出版法“条文要力求简单明白，勿与其他法律抵触”。⑩
会上，黄少谷、陈顾远、吴望伋等人还提出一种中间的观点，即寻求“消极限制”与“积极保护”的平衡与调和。这一观点直接影响到后来“第三条道路”者对出版法的态度。1948年中间派著名刊物《新路周刊》第十四期刊发的专论《关于出版法存废之我见》，就是一个有力的佐证。
注释：
①《出版法与新闻自由》[J]，《大公报》，1947年11月11日
②黄瑚：《中国近代新闻法制史论》[M]，复旦大学出版社，1999年版，第172页
③张仁善：《国民党政府〈出版法〉的滥施及其负面效应》[J]，《民国档案》，2000年第4期，第75页
④程仲文等：《我们主张废除出版法——致立法委员的公开信》[J]，《再造》，1948第7期，第3页
⑤周葱秀 涂明：《中国近现代文化期刊史》[M]，山西教育出版社，1999年版，第567页
⑥李秀云：《留学生与中国新闻学》[M]，南开大学出版社，2009年版，第235页
⑦《草案》第八条规定：“外籍人民得依本法规定声请发行出版品，并遵守中国关于出版品之一切法令，但该外籍人民之本国出版法律对于中国人民有差别待遇时，应不受本法所给予之待遇”
⑧《草案》第二十条规定：“有关政治之传单式标语，非经地方主管官署许可，不得印刷发行”
⑨《草案》删去了旧出版法第九条“省政府或直隶于行政院之市政府，接到前项登记声请书后，除特别情形外，应于二十八日内核定之”中的“除特别情形外”，并将28日缩短为10日
⑩《本刊第一次座谈会：出版法与出版自由》[J]，《报学杂志》，1948年试刊号，第3～9页
（作者单位：北京师范大学文学院新闻与传播研究所）
下一篇：中美零基预算的比较及启示