中美零基预算的比较及启示
摘要：零基预算是一种科学的预算编制方法。本文通过对中美零基预算实践的比较．分析，揭示零基预算在我国实践中存在的问题，并对深化零基预算改革提出政策建议。
关键词：零基预算：预算改革
中图分类号：F812.3
文献标识码：A
文章编号：1007—7685(2011)08—0097—03
零基预算于1978年在美国公共部门预算中采用，并对许多国家政府预算改革产生了深远影响。但20世纪80年代零基预算却退出美国的预算舞台，这表明零基预算还存在一定问题。我国从上世纪90年代中期开始大力提倡并推行零基预算，截至2003年，财政部要求所有的中央政府机关必须采用零基预算模式。在部门预算改革中，零基预算曾被视为一种最佳的预算编制模式。但从实践看，零基预算的效果存在很大争议。将中美零基预算进行比较，有助于我国进一步完善零基预算，使零基预算在我国预算改革中发挥应有的作用。
一、零基预算在美国的实践
“零基预算”(Zero-Based Budget，简称“ZBB”)指在编制预算时“一切从零开始”，不考虑以前年度的预算数字，重新核定每个项目的重要性，依据事情的轻重缓急统筹安排，并由此划拨年度预算资金。缓解财政压力是美国施行零基预算的直接原因。零基预算是美国得克萨斯仪器公司的彼得·A·菲尔于1970年提出的，1971年该公司所有部门采用了零基预算，并在公司内部取得初步成功。零基预算在私人部门的成功应用引起了美国公共预算部门的极大关注，佐治亚州是美国第一个采用零基预算作为预算编制方法的州政府。1977年，卡特担任总统后，建议联邦政府所有部门全面推行零基预算。但随着1981年里根总统上任，零基预算被废止。零基预算主要包括三个实施步骤：一是确立决策单位。这是整个零基预算的基础。决策单位可大可小，可以是一项计划、一个活动、一个组织等。二是建立“决策包”。这是零基预算的关键一步。决策包指决策单位用不同的资金数量履行某一特定职能的各种方案。决策包要反映对本单位活动的每一个服务水平的分析。三是排序。即将各决策包按照重要程度排序，决定可分配到资金的一揽子决策，同时哪些决策不能分配到资金，应予以取消。
零基预算在美国的实施很不彻底，其基数法预算并未真正改变。而严重的通货膨胀和财政压力更使大多数采用零基预算的州和城市饱受痛苦，造成这种局面的原因如下：第一，零基预算要求管理者每年重新审查预算的各细节，这使工作量增大，也需要填写更多的书面材料，并且零基预算使技术性要求提高，这大大降低了零基预算的实用性。第二，零基预算阻碍了创新。大多数预算制定者都担心不能保留住基础项目，因而认为没有必要做太多的改变。第三，政治、法律方面的约束。政治约束指零基预算不适于强制性的权利项目，很多支出项目背后都有很强的政治支持。美国实行三权分立制度，权利相互制衡，预算决策权分散，使各方政治力量在预算中谋取自身的利益成为可能。法律约束指零基预算不适于法定项目的实施，在预算体系中存在许多法律规定的“权利型支出”。这两类项目预算刚性很强，并不会因为零基预算分析的结果而对其结果造成很大影响。因此，即使使用零基预算管理方法进行优先性排序，此类支出位于最下面，由于政治、法律的约束，预算部门也不可能停止对此类项目的拨款，这无疑对零基预算的推行造成极大的阻碍。第四，零基预算依赖于理性决策原则。综合的预算理性受到政治、经济、技术、文化、社会等方面因素的影响。但在预算工作中往往充满主观色彩和寻租行为，这种决策的理性是很难建立起来的。如，在做减量预算时，总是努力避免那种要裁掉“终身员工”的削减。第五，零基预算并不适合跨年度和连续的支出项目。因为零基预算遵循“一切从零开始”的理念，因而只适用于各年投入、产出缺乏因果联系的项目，但很多政府项目是长期的，超过一个预算年度，是服务于长期规划的。
二、我国零基预算的实践
我国的湖北、河南、陕西、甘肃、云南、福建、广东和河北八省先后施行零基预算。湖北、河南、陕西三省施行零基预算的具体做法大致相同。首先，这些省份实施零基预算的直接动因是控制预算总额，缓解财政压力。其次，强化定额管理，统一预算标准。再次，按照定员定额标准和基本数字台账，从零开始，分三个部分编制预算：人员和公费支出分别按照核定的人数和开支标准核算，专项经费由财政部门根据轻重缓急分别予以确定。甘肃省按核定的实有人数和规定的工资标准全员核定人事支出。在公费支出方面，行政机关根据职能和工作性质，参考以前年度支出分类核定，事业单位根据工作性质和业务量确定标准、分类核定；专项经费按照“总量控制，统筹考虑．优化结构，保证重点”的要求分项排列、逐项审核、一年一定。总体看，这样做具有优先安排教育、科技、农业、救灾扶贫和社会保障等重点支出和各项需要的特点。云南省人事支出与公费支出统称为正常经费，正常经费预算采用“划分档次、确定定额、不做基数、逐年审核”办法编制；在专项支出方面，各单位按照专款预算编制表格填报，依项目轻重缓急顺序排列。福建省按照“收支统管、核定收支、定额拨补、超支自负、结余留用”的方法编制零基预算，提供“在职人员公用经费定额参照表”，将单位的公用经费支出规模控制在一定幅度内，分类制订定额，实施定员定额管理。广东省和河北省核定人事支出和公费支出采用了以公式为基础的定额定员方法，专项支出采用部分基数法和部分零基预算的模式。
三、中美零基预算的比较
(一)推行方式不同
美国的零基预算改革由政府主导，制定了标准的零基预算指导。美国在20世纪70年代推行零基预算时，政府出台了非常详细的指导，从确认决策单位、发展决策包、决策包排序、准备执行预算四个步骤推动零基预算的实施。美国总统卡特还签署了备忘录，要求所有行政部门都要使用零基预算。我国虽然下达了预算编制的指导文件，但并没有像美国那样对零基预算做出详细定位和指导。我国一些省市尝试引入零基预算的动因缘于财政紧张，试图通过零基预算解决资金分配的冲突。这些省市实行的零基预算在预算编制上没有统一的政策规定，也没有按照严格的步骤来进行预算编制，但有很强地契合本地情况的色彩。
(二)起点标准不同
美国经过了漫长的预算制度发展，建立了现代政府预算体系，在施行零基预算前，定额、定编、定标准等基础工作已经完成，这为推行零基预算扫清了制度上和技术上的障碍。然而，我国没有“三定”的制度基础，是以零基预算作为“三定”工作的起点。这表明我国还是一种粗放经营式、经验式的预算管理，在这种基础条件下施行零基预算，许多基础工作就成为零基预算的起点。这也决定了在我国施行零基预算不可能一步到位。
(三)预算范围不同
美国实施零基预算时将所有政府支出划为零基预算的范围，适用范围广，按照零基预算编制的经费数额较为庞大。我国政府支出主要分为人员经费、公用经费和专项经费。人员经费和公用经费在一定程度上呈现一种基数增长状态，在预算编制上是一种公式预算，在预算决策中基本可看作是基数法预算。所以，零基预算实际上只适用于专项经费，不包括人员和公用等经费。我国财政支出在保证人员工资、公用经费方面所占比例大，在保证这些支出的基础上可以用作专项经费的预算有限。所以，零基预算在我国应用的范围很小。
通过对中美零基预算实践的比较可发现，我国零基预算是以基础工作的完善为起点，且在预算范围方面存在一定缺陷。而美国预算范围广，且有多种更为先进的预算方法作为辅助和补充。
四、完善我国零基预算的建议
我国零基预算在控制预算总额、调整预算编制、提高预算管理水平等方面取得了一定成效。但关于我国实行的是否是真正的零基预算一直存在争议。流程上的不规范与“吃饭财政”的固有传统是导致这种争议存在的主要原因。对于我国实行零基预算的问题，不应只将焦点放在改革的具体做法和效果上。事实上，我国预算体系还不完善，在权力界定、组织结构、法律约束和监督上都存在一定缺陷。在这样的预算环境下，我国的零基预算势必不能与美国及其他国家的做法一样，而是要探索适合中国的一套预算改革方案。因此，可把实行零基预算作为完善我国预算制度的一种途径和行政管理工具，而不是单纯作为用来替代基数法预算的一种预算方法。在当前的预算环境下，我国的零基预算改革作为构建现代预算体系的一个起步阶段，要在完善预算制度方面发挥重要作用。
(一)做好“三定”工作，完善预算的基础条件
“定额、定编、定标准”是现代预算体系的基础工作，定员和定额是测算和编制部门基本支出预算的重要依据，科学合理的定额标准是保证预算公平、公正、公开的关键。而在我国这项基本工作一直没有得到落实，由于缺乏定额体系和相关的数据资料，部门预算还不能摆脱基数相加的基数法预算方法。所以完成“三定”的基础工作是我国预算改革的首要工作。
(二)将零基预算与其他预算改革方法相结合
美国在引入零基预算之前，已经进行了绩效预算、计划——项目预算的改革，并且美国零基预算的流程反映出对支出部门绩效管理的侧重。从预算改革历程来看，绩效预算是当前世界各国政府预算发展的主流方向。我国在这一方面也可以借鉴外国的经验。当然，引入绩效预算并不代表要放弃零基预算，从零基预算的属性来看是适合与其他预算方法相结合的。在决策包的排序步骤中，清晰的目标和良好的绩效数据可作为有效的评价依据。而我国在目标和绩效评定上缺乏观念和操作基础，参考外国的经验，将目标预算和绩效预算引入我国的预算编制中不失为一条改革的途径。
(三)构建合理预算环境，为零基预算的实施创造条件
我国的政府预算改革应遵循“民主化、法制化”的方向，改变单一的预算管理机制，建立行政、立法并行的管理机制，将预算的编制、执行、监督三者分离，形成权力的制衡。完善预算编制和执行法律体系，明确预算编制、审计、监督部门的工作程序和依据，使各项工作有法可依。
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