美日两国义务教育经费分担机制及对我国的启示
美国日本是目前世界上基础教育相当发达的国家，其对义务教育的经费投入相对充足，它们在义务教育经费投入和经费分担机制方面积累了许多有益的经验，对我国义务教育经费投入和经费分担机制有借鉴价值。
一、美国义务教育财政体制及分担机制
美国是典型的分权制国家，根据其联邦宪法的规定，凡联邦宪法中未授予联邦的职责，一律由各州和地方政府承担。美国联邦宪法未提及教育权力归属问题，所以，州和地方政府对教育承担主要职责。美国州和地方政府拥有自己独立的财政预算和一定的税收立法权。长期以来，义务教育一直主要是各州和地方政府的事情，中央政府只是以资助、奖学金等方式参与学校建设，一般不直接拨款给各个学校。尽管如此，考虑到各州和地方经济发展不平衡及义务教育具有公共性的特点，从２０世纪８０年代开始，美国中央政府逐渐加大了对义务教育经费的投入力度。但总的来说，美国义务教育经费的投入还是主要以各州和地方政府为主。有统计资料表明，中央政府、州、学区或市镇三级政府各自承担的教育经费占义务教育经费比例分别为８％、４８．７％、４３．３％。２００２年美国教育统计年鉴中列出了全美前１０大公立中小学学区的教育经费投入状况[2]（见下表）。
从上表可以看出，虽然在不同学区，中央政府、州和地方政府教育经费投入所占比例不尽相同，但几乎在所有学区中，州和地方政府教育经费总投入约为９０％，中央政府教育经费总投入约为１０％。地方政府主要通过征收财产税来筹集义务教育经费。中央政府和州政府对义务教育经费的投入主要通过转移支付来实现。
１．中央政府对义务教育的转移支付。中央政府对义务教育的转移支付由国会法案决定，覆盖面很广，全美大约三分之二的小学生得到此项拨款。资助对象主要是低收入学区成绩不佳的学生，使低收入家庭的孩子不至于因家庭贫困而降低学业成绩。中央政府对义务教育最大的转移支付计划是Ｔｉｔｌｅ Ｏｎｅ Ｐｒｏｇｒａｍ。该项计划拨款分为基本拨款和集中拨款。集中拨款目的是为贫困儿童集中的地区提供额外补助。可以获得拨款的学区必须满足以下条件中的一个：（１）拥有６５００名有资格享受基本补助的儿童；（２）１５％以上的儿童有资格享受基本补助[3]。
２．州政府对义务教育的转移支付。美国的州政府不直接管理学校，其对义务教育的经费资助主要是通过转移支付来实现的。美国各州转移支付的模式主要有以下几种。
（１）生均拨款模式，也称水平拨款模式（Ｆｌａｔ Ｇｒａｎｔ Ｍｏｄａｌ）。这种拨款模式以学区内学生数量为标准，不同学区的学生每人获得的资助相同。这种拨款模式对于富裕学区较为有利，其缺点是不利于缩小贫富学区间的差距。于是，很多州开始寻求有利于缩小贫富学区间差距的较为平等的拨款模式。
（２）基本补助模式（Ｆｏｕｎｄａｔｉｏｎ Ｍｏｄａｌ）。这种拨款模式资助数额不仅仅与学区内的学生人数相关，而且与区内的教育成本、贫富程度相关。这种拨款模式是采取一次性总支付的方式。该模式的目的是提供一个基本的水平，达到基本水平的学区可获得州政府对义务教育的转移支付。这种拨款模式有利于缩小贫富学区间的差距。被视为美国义务教育财政体制的一个突破。
（３）保证税基模式，也称能力均等化模式（Ｐｏｗｅｒ Ｅｑｕａｌｉｚａｔｉｏｎ Ｍｏｄａｌ）。这种模式为每一个学区提供一个相同的基础性的学生人均财产税基，贫富不同的学区在相同税率下都会筹集到大致相同的生均教育税。
（４）基本补助与保证税基相结合[3]的拨款模式。进入２０世纪９０年代以来，有些州同时采用了基本补助与保证税基相结合的拨款模式。其优点是把专项一次性补助与专项配套补助的优点结合起来，从而确保各州在能享受最低生均支出的同时，满足效率要求。
二、日本义务教育财政体制及分担机制
日本政府由中央、都道府县和市町村三级组成，并实行地方自治。财政体制与其政权结构相适应，每级政府都有自己的财政，各级财政只对本级政府负责。二战后，日本颁布的新宪法确定了义务教育的无偿性原则。１９４７年３月的《教育基本法》进一步提出：“国民负有使其保护的子女接受９年普通教育的义务。国家或地方公共团体所设学校实施的义务教育不收学费。”根据日本有关法律规定，义务教育经费由中央、都道府县和市町村三级政府共同承担。三级政府对义务教育经费的分担机制如下。
１．中央政府。中央政府承担义务教育阶段学生的全部教科书费用；负担义务教育阶段学校教职员工工资的二分之一［４］；当市町村政府在新增或新建义务教育学校的校舍、室内运动场时，中央政府承担所需经费的二分之一［４］；改建学校的危险建筑时，中央政府承担所需经费的三分之一[4]；另外，中央政府还通过财政转移支付的方式对地方政府进行补助。日本没有独立的义务教育转移支付制度，转移支付主要在政府间进行。日本财政主要来源于税收，中央税占全国税收总额的６０％以上[5]，因此，中央政府集中了全国大部分财力，政府间的转移支付主要由中央政府承担，即日本的义务教育财政转移支付实际上主要是中央政府对都道府县和市町村的财政补助。日本中央政府对地方政府的转移支付主要有地方交付税、国库支出金两种方式。
所谓地方交付税，就是将国税税种中的所得税、法人税、消费税、烟酒税等按一定比例抽取出来作为地方交付税的总额，然后根据各地政府的财政情况，由中央政府对地方政府进行分配”[6]。分配的基本原则是保障各地方政府履行法律规定的职责所需要的经费，平衡各地方政府的财源，使地方有能力达到中央规定的公共服务水平。地方交付税又可分为普通交付税（约占９４％）和特别交付税（约占６％），普通交付税分给那些基本支出需求超过基本财政收入的地方，特别交付税是作为普通交付税不足情况下的补充拨款[3]。日本的地方交付税可以说是日本地方政府财政收入的一项重要来源。这一制度自１９５４年建立以来，在数额确定及分配方法、方式上不断进行改革和完善，目前已变成比较科学的、操作性相当强的一种制度。
地方交付税交付到各地方政府后，其使用范围和用途并不受限制，各地方政府可以根据各地实际情况重点安排使用，有些地方政府并没有把这部分资助用到义务教育上，因此，地方交付税无法从经济上保证地方政府提供高质量的义务教育。为了更好地把资助用到义务教育上，日本中央政府采用了国库支出金的转移支付方式。
所谓国库支出金，是中央政府对地方政府的专项资助，必须专款专用，一旦发现国库支出金被挪它用，中央有权收回资金。中央政府对地方政府的国库支出金补助附加很多规定，地方政府必须接受这些规定，否则，就得不到中央政府的国库支出金补助。
２．都道府县政府。都道府县政府承担公立义务教育学校教职员工工资的二分之一；按照有关法律规定向偏僻地区公立义务教育学校教职员工支付“偏僻地区津贴”，该津贴的月额应在工资和抚养津贴月额两项合计额的２５％范围内；同时，都道府县政府还必须为服务于偏僻地区的教师提供充分的进修机会及所需费用”[7]。
３．市町村政府。市町村政府承担公立义务教育学校的校舍、室内运动场、食堂设施、学生奖励与补助以及教职员工以外的图书管理员、伙食调理员、警务员等人员工资。同时，市町村级政府必须采取必要措施为偏僻地区公立中小学配备教材教具、为学生走读提供便利，为教职员工提供住宅并提高其福利待遇等[7]。
三、美日两国义务教育经费分担机制对我国的启示
１．加大义务教育经费分担机制的立法和执法力度。美日两国对义务教育经费投入及分担机制的规定公式化、规范化和法制化。各级政府对义务教育经费投入都定有操作性很强的公式，对义务教育的拨款必须依法进行。美国对义务教育的拨款必须严格依照有关法律规定。日本对义务教育经费投入及分担机制也作了很多规定，主要有《地方交付税法》、《义务教育费国库负担法》、《义务教育诸学校设施国库负担法》等。公式化和法制化保证了美日两国对义务教育经费投入及分担机制的规范化。相比之下，我国在这方面就很欠缺，到目前为止，我国没有一部针对义务教育经费投入及分担机制方面的专门法规。《教育法》、《义务教育法》等虽有一些教育经费投入方面的规定，但疏漏很多，可操作性很差。加之执法不严，使一些有关教育经费投入的规定流于形式。如１９８６年的《义务教育法》第１２条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”但如何保证，谁来监督实施等问题没有明确规定。鉴于此，建议制订专门的《教育投资法》、《义务教育投资法》等专项法律法规，详细规定有关教育经费投入、使用及分担机制等问题。使教育经费投入、使用及分担机制等问题有法可依。同时，要严格依法办事，加大执法力度。
２．应进一步加大中央政府和省级政府在义务教育经费负担方面的职责。美日两国义务教育经费在采取分权方式提供的同时，上级政府均为地方政府的义务教育提供了财政上的转移支付，而且数额都相当大。如１９９２年美国联邦政府和州政府为地方政府提供的义务教育财政补助占美国公立学校义务教育总经费支出的５５．７％；日本中央政府为都道府县和市町村两级政府提供的义务教育财政补助占日本公立学校义务教育总经费支出的３２％。众所周知，义务教育的经费投入主要靠政府，哪一级政府应承担义务教育经费投入的主要责任问题，必须经过科学周密的调查研究和论证，在没有经过科学周密的调查研究和论证的基础上，我国先选择了“以乡为主”的义务教育经费投入体制，现在又改为“以县为主”的义务教育经费投入体制。事实上，我国目前的县级财政，很多属于“吃饭财政”，还有不少是“欠债财政”。我国现有１４００多个财政贫困县，其中包括４００多个财政极端贫困县。这些县把所有财政收入都用到义务教育上都不够，怎样靠他们起到义务教育经费投入“主渠道”的作用呢？可见，义务教育经费投入“以县为主”这一决策存在失误。“以乡为主”的义务教育经费投入体制就更不现实了。因此，目前情况下应进一步加大中央政府和省级政府在义务教育经费负担方面的职责。加大中央政府和省级政府对义务教育经费的转移支付力度。
３．应明确中央和地方各级政府之间分担义务教育经费的比例。美日两国都明确规定了中央和地方各级政府之间分担义务教育经费的责任和比例。一般情况下，美国教育投入中州政府占４０％以上，州以下政府占５０％以上；日本中央政府一般提供义务教育经费的５１％以上，地方政府提供义务教育经费的４８％以上。相比之下，我国没有规定中央和地方各级政府分担义务教育经费的比例，使各级政府在义务教育经费投入方面责任模糊，无法可依，甚至相互推诿，造成义务教育经费投入不足，经费紧张。据教育部资料统计，政府义务教育经费投入占义务教育经费总投入的比例一直在５０％左右浮动。一些贫困县的财政投入只占教育经费的３０％，巨大的教育经费缺口只有靠家庭承担。于是，“多渠道筹措教育经费”成了政府向家庭转嫁教育经费负担的借口。在教育行政部门的默许下，许多学校只有收取多种“学杂费”，这就是义务教育阶段“乱收费”现象屡禁不止的原因之一。因此，应明确规定中央和地方各级政府之间分担义务教育经费的职责和比例。这样不但能保证义务教育经费的投入，而且有利于制止义务教育阶段“乱收费”现象。
４．逐步实现义务教育阶段学校不收费并免费提供教科书的目标。美日两国义务教育阶段公立学校不但不收取学费，还免费提供教科书。我国的《义务教育法》虽然规定了义务教育阶段不收费，但实际上几乎所有学校都在收取杂费。既然法律已经明文规定义务教育阶段不收费，学校就不应该收取任何费用，包括杂费在内。否则，“义务教育阶段不收费”的规定有何意义？法律的严肃性何在？为此，我们应尽快制订相关法律法规，明文规定义务教育阶段公立学校不应收取任何形式的费用，并严格执行。以实现我国义务教育阶段学生真正享受免费教育。
从２００１年开始，我国试行了对部分农村地区家庭困难的中小学生免费提供教科书的制度，目前，我国应效仿美日两国对所有义务教育阶段公立学校的学生免费提供教科书的做法。
参考文献
［１］ Ｒｏｎａｌｄ Ｃ Ｆｉｓｆｉｅｒ．Ｓｔａｔｅ ａｎｄ Ｌｏｃａｌ Ｐｕｂｌｉｃ Ｆｉｎａｎｃｅ，ｔｈｅ Ｓｅｃｏｎｄ Ｅｄｉｔｉｏｎ．
［２］ Ｄｉｇｅｓｔ ｏｆ Ｅｄｕｃａｔｉｏｎ Ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ ２００２．
［３］ 李祥云．义务教育财政转移支付制度：日本与美国模式．教育与经济，２００４（４）．
［４］ ２００２年度版《文部法令要览》．北京：行政出版社，２００２．
［５］ 财政部财政制度比较课题组．日本财政制度．北京：中国财政经济出版社，１９９８．
［６］ 地方财政制度研究会．地方财政．北京：行政出版社，１９９８．
［７］ 周运浓．现行义务教育投入体制的弊端及改革思考．教育与经济，２００３．
（责任编辑 付一静）
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