农村义务教育难解之结
从“以乡镇为主”到“以县为主”
鉴于国家财力所限，中国的义务教育不可能完全由国家财政统包，因此，将义务教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”，尽管只是往前走了一小步，但其触及面和影响面却不可小视
至少从文件上看，中国的农村义务教育体制正在酝酿发生重大的变化。
2002年5月16日以后，一份以国务院办公厅名义下发的文件《关于完善农村义务教育管理体制的通知》开始逐级传播到中国基层。官方媒体以惯常的平稳语气报道了这一消息，社会上对此也没有特别的反应。显然，相对于当今许多时尚话题，农村义务教育尚不足以引起社会的主流兴趣。
但熟知中国基础教育状况的人们还是一下子能从这份文件中读出不同凡响之处——不仅因为国务院就农村义务教育问题下发专门文件以往并不多见，更在于文件第一次具体而明确地就县乡两级政府在义务教育投入与管理方面的权责作出了详细规定——这意味着中国农村义务教育的财政投入体制将切实地发生变化。
根据《通知》的规定，农村义务教育的直接责任人，将由过去的“以乡镇为主”提升到 “以县为主”，即由县级人民政府负责筹措农村义务教育经费，合理安排使用上级转移支付资金，确保按时足额统一发放教职工工资，统筹安排农村中小学公用经费，组织实施农村中小学危房改造和校舍建设等等。
乡镇一级政府的担子相对于以往则有所减轻。通知规定，乡（镇）人民政府只是负责组织适龄儿童少年入学，严格控制义务教育阶段学生辍学；维护学校的治安、安全和正常教学秩序，治理校园周边环境；按有关规定划拨新建、扩建校舍所必需的土地，等等。在此体制下，乡镇一级不再承担对义务教育的财政责任，无需再为教育经费问题疲于奔命，而专注于具体的推动普及工作。用官方的表述，其任务只是“支持农村义务教育发展”。
县、乡镇的职责明确规定之后，中央、省级的职责相对更加清晰。中央政府主要是给予“政策指导”，以及对贫困地区及教育基础较差的地区予以一定的一般性或专项财政转移支付；省、地级政府的责任也主要是“统筹安排财力”进行转移支付等等。
鉴于国家财力所限，中国的义务教育不可能完全由国家财政统包，因此，中央决定将义务教育投入从“以乡镇为主”转向“以县为主”，尽管只是往前走了一小步，但其触及面和影响面却不可小视。不管怎么说，县级政府的管理水平与责任意识毕竟要远高于乡镇政府，其财源也要大大优于乡镇一级。
事实上，早在2001年5月29日，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》就正式提出了“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主”的农村义务教育新体制，但这只是一句原则性的规定，尚缺乏实质性的要求和步骤，在近一年的时间里，中国农村义务教育投入体制的调整步履迟迟。
这种状况引起了国家领导人的关注。今年4月26日，李岚清副总理在国务院办公厅召开的完善农村义务教育管理体制电视电话会议上，再次强调要确保年内所有地区农村义务教育都按照“以县为主”的管理体制运行。消息人士估计，中央上层一再表露出的强化农村义务教育的决心，也许正是国务院办公厅5月16日 “通知”的背景。
不对称的财权与事权
据国务院发展研究中心的调查，目前全国义务教育投入中，乡镇负担78％左右，县财政负担约9％，省地负担约11％，而中央财政只负担2％左右。地方财政收入太少，而负责的事务太多，不对称的财权和事权，是农村义务教育经费短缺的重要制度原因
中国农村义务教育“以乡镇为主”的管理体制的形成，有着鲜明的时代痕迹。
自上世纪50年代建国初年直到80年代，中国的义务教育一直实行国家办学、中央集权、财政单一供给的管理模式。1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布和实施，用法律形式正式确定了义务教育的这一新体制。该法规定，“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”，同时提出了“地方负责，分级管理”，谁办学谁掏钱的原则。但当时并未对各级政府的职责作出明确的规定。
1989年，国家对财政体制进行改革，决定在乡一级建立财政，包括教师工资在内的十几种支出放在乡财政，这项改革更强化了“谁办学谁掏钱”的投资体制。1992年发布的《义务教育法实施细则》，进一步把以地方为主负担教育经费的特征加以明确。该细则要求，“地方各级人民政府设置的实施义务教育学校的事业费和基本建设投资，由地方各级人民政府负责筹措。”“中央和地方财政视具体情况，对经济困难地区和少数民族聚居地区实施义务教育给予适当补助。”
由于我国农村义务教育学校主要由乡镇一级政府设置，因此按上述规定，乡镇将负担大部分义务教育经费，而县级以上政府则只承担补助贫困地区和少数民族地区义务教育经费的责任。正是在这种情况下，我国农村的义务教育进入了“以乡镇为主”的阶段，乡镇一级政府(包括村)承担了绝大部分的义务教育投入，包括解决校舍危房、改善办学条件、提高教师待遇、筹措解决民办教师工资、管理学校财产及推动本地学生入学的实施工作等等。
在1994年分税制改革之前，中央财政收入比重较低，而地方财政较为丰裕，应该说，那时 “以乡镇为主”对于推动地方政府加大教育投入，从而推进中国的义务教育，还是起到了积极作用的。事实上，从20世纪80年代中期义务教育体制确定后到1994年以前的一段时间，是中国义务教育突飞猛进的时期。
但此后，中央财政收入逐渐上升，地方财政变得薄弱起来。据国家统计局2000年的统计数据，我国现有2109个县级财政、4.6万多个乡镇财政，2000年全国财政收入1.34万亿元，其中中央占51％，省级10％，地市17％，县乡两级共计20％多。
各级政府间财力格局变了，然而教育的投入体制并没有作出相应的调整，导致了财权与事权的不对称，加剧了农村基础教育经费紧张的矛盾。
据国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78％由乡镇负担，9％左右由县财政负担，省里负担11％，中央财政负担很少，不足2％。而中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫困地区和少数民族地区的责任。
这就造成了一个扭曲的现象：中央和省级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了绝大部分义务教育经费——这种政府间财力与义务教育事权责任的不对称，是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。许多研究者将这种不对称状况形象地称之为“小马拉大车”和“大马拉小车”。
国家教育发展研究中心研究员韩民在提供给记者的一份研究报告中，对这种状况也提出了批评。他认为，中国目前的义务教育财政体制，在经费筹措上过于依赖基层乡村和农民，这是不合理的。级次较低的政府，其财力规模小，难以有效承担农村基础教育投入的职责；而级次较高的政府，其财力相对雄厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。
失衡的教育投入结构
中国的义务教育经费总量，政府财政预算内拨款所占比重只维持在50％～60％之间，而对于非义务教育的高等教育，政府却负担了70％以上的经费
“以乡镇为主”的农村义务教育投入体制，在现实中带来了两大问题，一是人们耳熟能详的教育投入总量不足，二是人们并不能清晰地意识到的教育投入结构的失衡。
北京大学教育经济学院副教授王蓉在接受记者采访时表示，中国教育经费投入不足，财政实力有限是一方面，更重要的是政府的投入结构存在问题。首先是义务教育与非义务教育比例的失衡，其次还有城乡与贫富地区之间义务教育资源分配的失衡。财政能力相对较强的高层次政府往往专注于对高等教育、非义务教育及城市地区教育的投入，忽视了对于义务教育投入的责任，反而是财政能力薄弱的乡镇一级政府，在勉力支撑农村的义务教育。此消彼长之下，教育投入结构严重失衡，义务教育受到抑制。
义务教育属于公共服务，应当主要由政府投入。根据教育部财务司《中国教育经费统计年鉴》数据，在中国义务教育经费总量中，政府财政预算内拨款所占比重维持在50％～60％之间，剩下的40％～50％的经费则通过募捐、集资、摊派、教育费附加和学杂费等形式，由农民、企业和受教育者负担。相比之下，对于非义务教育的高等教育，政府却负担了70％以上的经费；中国大学生人均国家拨付的经费近9000元，而小学生人均国家拨付的经费只有530元左右。
义务教育的投入还存在着明显的城乡差异。教育部的统计数据表明，义务教育阶段城乡预算内生均经费存在较大差距，尤其是预算内公用经费，城镇比农村高出一倍左右，基建经费城镇也大大高于农村。义务教育基建费在城镇由当地人民政府列入基本建设投资计划，由财政承担，或通过其他渠道筹措，而在农村主要由乡、村负责筹措。但贫困地区乡、村筹措教育基建经费的主要途径是向农民集资，致使农民负担了新校建设和危旧房改造、修缮的大部分支出，政府则负担很少，这使本来就经济落后的农村地区背上了沉重的教育负担，使义务教育面临重重困难。
在基础教育中，农村小学和初中的生均经费都大大低于全国平均水平。如1995年全国普通小学生均经费265.78元，而农村小学生均经费只有219.31元。当年全国普通初中生均经费492.04元，而农村初中生均经费仅为392.59元。到1998年农村小学生均经费305.62元，比全国小学生均经费仍低65.17元。当年农村初中生均经费478.25元，比全国初中生均经费低132.4元。
上海市智力开发研究所对491 个国家级贫困县的调查统计表明，1995年这些县农民人均纯收入为843元，仅相当于全国平均水平的53.42％；同年政府对基础教育的拨款人均45.7元，也仅相当于全国平均水平的一半。
农业部农村经济研究中心研究员关锐捷甚至认为，目前的教育投入，就是“农民出资为城市培养人才，国家拨款实际为外国选拔精英”。
县级财政难当重任
20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40％以上，1998年和1999年仍分别高达31.8％和35.5％，县级财政统筹教育资金尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但仍无补于一个县财政的绝对匮乏
可以说，把义务教育的主要责任由乡镇提到县，正是在乡级财政困难暴露出来后，中央校正各级财政财权与事权关系的举措。但是县一级财政能否支撑起中国庞大的义务教育工程呢？这是中央决定“以县为主”后必须面对的一个现实问题。
国家财政包括中央财政和地方财政，按照“一级政权、一级财政”的原则，中国财政体系由五级财政构成，县乡财政同属于基层财政。北大教育学院王蓉副教授在接受记者采访时分析认为，在对于教育的投入上，地方财政本身缺口就较大，加之近年来公务员又屡次加薪，地方财政负担很重，这给“以县为主”的实际效果蒙上了一层阴影。
大量资料表明，中国县域经济发展差别很大，反映在县乡财政方面亦是如此，甚至比经济差异还要大。根据国家统计局的统计，1999年中国县级总数2109个，其中亿元县有593个，一般县480个，而财政补贴县高达1036个（含国定贫困县574个）。县域之间无论是财政收入、还是可支配财力以及人均财力，都存在很大的差距。财力雄厚的县，财政收入可达几个亿甚至几十亿，既可支持科教又可支持经济，发展有后劲；财力匮乏的县，财政收入几千万甚至几百万，连基本的“吃饭”也保证不了，根本无后续财源可言。
尽管中国地方财政每年从总账上看基本平衡，但由于地方各级财政情况大不相同，因此基层财政赤字仍然非常严重。20世纪90年代中期以来，中国县级财政赤字面一度高达40％以上，1998年和1999年仍分别高达31.8％和35.5％，而且越往西部赤字面越大，在有的省份赤字面甚至高达60％以上。而目前农村义务教育存在困难，急需增加财政投入的地区，恰恰集中在中西部贫困地区的县。
财政部财政科学研究所的苏明研究员，通过对山东威海与德州两地的教育投入对比发现，即使是同一省内的不同县市，财政经济基础和实力不同，由此所决定的基础教育投入状况也表现出很大的不同。
“以县为主”，由县级财政统筹教育资金的投入，尽管可以在一定程度上使县内的贫富差别得以平衡，但仍无补于一个县财政的绝对匮乏。其中一部分财政困难的县，即使把权责由乡上升到县，也并不能从根本上改变面貌。
财政转移支付杯水车薪
中央对地方专项教育财政转移支付包括“贫困地区义务教育工程”专款以及“义务教育危房改造工程”专款等，但它们占全国义务教育总支出仅有1％左右，分配到各个学校无异于杯水车薪
从“以乡镇为主”转为“以县为主”，毫无疑问一下子把县级政府推到了义务教育的前台，使县级财政面临巨大的压力。而当县级财政因自身匮乏难当大任时，就只能指望中央和省级财政对义务教育承担主要责任——教育财政经费的转移支付。
然而现实表明，转移支付即使作为弥补贫富差距的最后手段，对于改变中国义务教育的现状仍然可能收效甚微。据统计，中央对地方的转移支付（包括税收返还、专项拨款、体制补助等）每年安排近5000亿元，且相当比例的转移支付资金被分配到了县乡财政，但由于作为其中主要部分的税收返还是基于地方上缴税收水平，因而仍然是富者多得，贫者少得，平衡的目标并未实现。
另一个问题是，中国现行的义务教育财政转移支付在义务教育经费总额中，所占比例是很小的。如中央对地方专项教育财政转移支付包括“贫困地区义务教育工程”专款以及“义务教育危房改造工程”专款等，但它们占全国义务教育总支出仅有1％左右。
相比之下，“贫困地区义务教育工程”是一个较大的项目，它在“九五”期间就已启动，中央财政为之投入39亿元，地方政府相应又投入配套资金73亿元。这笔资金分别在1995～2000年的六年中，由22个省（市、区）的852个县共享。也就是说，即使完全分配到每个县，每年也仅有219万余元；如果再细分到各乡镇的各中小学，已是杯水车薪，更遑论中央大量的转移支付资金总会在中途有所沉淀，不可能完全用到最需要的地方。
这并不仅仅是推论。事实上，自1995年以来，中央和省政府财政部门已制定并开始实施了过渡时期的一般性转移支付办法，对贫困地区和教育落后地区予以支持。但由于一般性转移支付(包括体制补助、税收返还等)照顾了原财政体制下地方利益格局，发达地区获益较多，贫困地区仍处于不利地位；而义务教育专项转移支付力度又太小，制度不规范，从而使义务教育财政转移支付的平衡效应十分有限。
不容乐观的前景
财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元
毫无疑问，中国义务教育经费的巨大缺口促使决策者对义务教育财政投入体制进行改革，但是，这在多大程度上能弥补缺口，却是一个未知数。
据教育部不完全统计，截至2000年4月，全国22个省、自治区和直辖市仅拖欠教师工资总额就达到76.68亿元；此外，农村税费改革后，由于农村教育附加费的取消，农村义务教育投入面临新的缺口需要填补。以1998年为例，当年我国农村教育费附加总额已经达到165亿元。
另据有关统计，中国中西部地区农村中小学的贫困学生约占学生总数的28％，共计1500万人左右，如果按每个学生平均每年减免学杂费、课本费200元计算，每年就需要增加投入30亿元。
北大教育学院副教授王蓉还提供了另一个数据：财政部曾于1999年组织过一次对于我国“普九”工程资金投入缺口的调研，认为如果要全面达到“普九”标准，至少还需对国内1053个县投入资金总计约354亿元。而王蓉也表示，这一数据只是在一个较低物价标准上的保守估计，实际需要只可能是高于这一数字。
仅以上几个项目，中国义务教育普及工作需要的资金，除清偿教师工资及为“普九”达标的投入需要约430.68亿元外，每年还有为贫困学生减免费用及教育附加取消后所形成的约195亿元资金缺口。国家教育发展研究中心研究员韩民认为，在中央财政投入基本确定，县级财政力量有限的情况下，如何确定各级政府的负担比例涉及各方面的利益安排，是一个非常现实的问题。
对此，北师大教育管理学院副教授杜育红特别指出，新的农村基础教育财政体制应该实行县级统筹，但必须强调中央、省、市、县四级政府分担。必须加大中央与省级财政教育转移支付的力度，保证农村，尤其是贫困农村基础教育的基本投入，缩小地区间基础教育投入的巨大差距。新的农村基础教育财政体制要想有效地实施，一方面要看各级政府在农村基础教育经费的分担比例与方式的讨价还价过程中能否达到相对认同的协议，另一方面还要看上级政府能否找到有效的监督方法与机制。有鉴于此，尽管此次国务院文件规定了“以县为主”的具体内容，但实行起来仍然难度很大。
王蓉副教授对于“以县为主”同样表示谨慎的乐观。她以其多年实地调研的经验认为，只有规范好大量教育方面的预算外资金，同时调整好地方财政的投入结构，农村义务教育的普及才可能走上正轨。否则，孤立地谈“以县为主”，很可能难以起步，难见实效，最终只能停留在纸面上。