义务教育学校教师绩效工资财政保障机制探讨
2008年12月，国务院常务会议审议并原则通过《关于义务教育学校实施绩效工资的指导意见》(国办发[2008]133号，以下简称《意见》)，决定从2009年1月1日起，在全国义务教育学校实施绩效工资。当前，各省级政府，县、市级政府以及中小学校正在组织落实这项工作。由于义务教育阶段教师队伍数量庞大，实施绩效工资所须资金规模巨大，《意见》只是原则性的规定，具体执行必须结合当地经济发展水平、物价水平以及教师岗位职责等，亟须落实资金来源，建立稳定充足的绩效工资财政保障机制。
一、义务教育学校教师绩效工资财政政策的价值取向
在义务教育阶段启动实施教师绩效工资，目的是深入贯彻落实《中华人民共和国义务教育法》，完善义务教育免费制度，深化事业单位收入分配制度改革，建立教师激励机制，促进教师专业发展，为学生提供更高质量的教育服务。本次绩效工资的经费来源和管理，集中体现在国务院发布的《意见》中的第五部分。其主要思想与义务教育阶段近年来已经实施的“两免一补”、经费保障机制改革、促进均衡发展等政策取向一致，保持了政策的连续性和有效性，是“办人民满意教育”思想的进一步深化。
1，绩效工资的财政政策安排彰显了义务教育的公益属性
公共性和公益性是教育的根本属性。教育关系到民族文化的传承和创新，关系到国家的繁荣和文明，它超越任何利益集团，承担着实现公共福祉的使命。《意见》指出：“义务教育学校实施绩效工资所需经费，纳入财政预算。”这与2006年以来实施的“分项目、按比例”免费义务教育政策取向完全一致，彻底结束了长期以来“人民教育人民办”的现实窘境，回归了义务教育的本真。众所周知，我国虽然在1986年就颁布了《义务教育法》，但是由于经济发展水平的限制和“教育产业化”思潮的泛滥等，政府没有承担起提供义务教育公共产品的财政责任，导致义务教育财政责任的层层下移，“乱收费”现象屡禁不止，“上学难、上学贵”成为一个时期的社会普遍问题。随着2001年“以县为主”新管理体制的实施，义务教育属于公共产品，具有非竞争性、非排他性以及显著的正外部性特征得到政府体认，促使政府将义务教育支出作为公共财政的优先安排。绩效工资是绩效管理理论引入教育领域后公共单位工资改革的新成果，政策明确了各级政府的财政责任，也体现了党“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享”的执政理念，符合以人为本、改善民生、贯彻落实科学发展观的要求。
2，追求公平、效率和充足是绩效工资财政政策的重要价值体现
教育财政政策中一直持续追求的公共价值是公平、效率和充足。在人口分布和经济发展的限制中，公平、效率和充足的价值在政策执行过程中是相互冲突的竞争性需求。20世纪90年代初，市场机制引入中国社会改革，市场在资源配置中的基础性作用凸显，效率作为竞争性价值成为行动导向的政策基础，各种改革趋势日益变得从属于市场哲学的理论，导致了与经济发展、尤其是与竞争力相关的价值被植入公共教育政策，义务教育的公平属性弱化。随着我国国民经济持续快速发展，社会建设受到重视，大众对公平与正义的诉求日益强烈。十六大以后，党和政府更加重视社会公平，公共政策的公平考量增加。《意见》规定：“绩效工资分为基础性和奖励性两部分，基础性绩效工资占绩效工资总量的70％；”“要合理统筹，逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡。对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜”；“中央财政要进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校实施绩效工资给予适当支持”。这些规定，反映了公共财政资源配置的普惠性以及教育公平的弱势补偿原则。同时，为了调动教师工作积极性，体现每个教师的具体工作量和实际贡献，设立奖励性绩效工资。根据实际情况，在绩效工资中设立班主任津贴、岗位津贴、农村学校教师补贴、超课时津贴、教育教学成果奖励等项目，这反映了随着义务教育入学诉求的满足，对质量提高的吁求在教育财政政策中已经开始凸显，教育财政的效率原则、充足原则成为财政政策的考量因素。
二、教师绩效工资落实面临的现实困难
义务教育学校教师绩效工资的价值取向是正确的，总体目标是明确的，但由于政策只是原则性的指导意见，在执行过程中存在具体的困难和矛盾。
1，政府之间财政责任分担不明确
《意见》提出，义务教育学校绩效工资，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费，省级财政要强化责任，加强经费统筹力度，中央财政要进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校实施绩效工资给予适当支持。从政策设想看，绩效工资财政责任的重心在县级政府，这也符合当前义务教育“以县为主”的管理体制。但是，对于财力薄弱的中西部及部分东部地区而言，县级财力不足是落实教师绩效工资的最大障碍。政策没有具体规定中央、省、市、县四级政府各自承担的比例，这给执行落实带来困难。另外，《意见》还规定：“绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。”如果部分县域公务员工资的津贴补贴尚未规范，教师绩效工资的执行在县级阻力更大。对于落后地区，中央财政运用转移支付适当支持，但由于转移支付资金随意性大，容易形成地方“跑部钱进”的消极局面。
2，义务教育发展不均衡造成绩效工资执行困难
我国义务教育发展极不均衡，存在明显的区域差距、城乡差距、校际差距，这给绩效工资的落实带来了困难。首先，根据《国家教育督导报告2008(摘要)》，农村教师的工资不到城市教师工资的70％。我国目前有800余万农村教师，绩效工资财政重心落实在县级财政，这给绩效工资实施带来很大压力。其次，以本区域公务员工资作为参考标准，由于同一省域不同地区公务员工资差异巨大，如江苏省的苏南、苏北差距，广东省的珠江三角洲地区和粤北地区的差距，山东省的胶东半岛地区和鲁西南地区差距等，有可能拉大省域内部教师收入差距，违背了绩效工资促进义务教育均衡发展的初衷。另外，《意见》要求：“实施绩效工资后，学校不得在核定的绩效工资总量外自行发放任何津贴补贴或奖金，不得违反规定的程序和办法进行分配”，“学校的国有资产实行统一管理，各类政府非税收入一律按照国家规定上缴同级财政，严格实行‘收支两条线’。严禁利用收费收入和公用经费自行发放津贴补贴”。但在现实中，各个学校尤其是优质学校利用市场机制，自筹资金建立了各种形式的津贴、补贴。若按照文件精神，则处于同一行政区域的优质学校教师将因为自建补
贴项目的取消而面临绩效工资实际增幅较小的局面。优质学校收取的择校费、赞助费以及利用国有资产获取的经营收入，其管理和监督存在很大难度，亟须出台进一步的政策完善。
3，划清绩效工资政策的执行边界存在较大困难
本次绩效工资的执行范围是义务教育阶段的教师。由于学制多样性的原因，许多地方义务教育阶段的初中与非义务教育阶段的高中同为一校，即完全中学，其日常管理中教师混合使用或同时兼任初、高中课程。政策要求对完全中学中从事非义务教育教师的津贴补贴问题，由学校统筹考虑，这样的规定在执行过程中难度很大。对于完全中学离退休人员生活补贴发放范围的确认，也存在同样问题。这些问题亟待后续政策完善。
三、建立稳定充足的教师绩效工资财政保障机制
早在2006年10月，人事部、财政部、教育部就印发了《高等学校、中小学、中等职业学校贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>三个实施意见的通知》(国人部发[2006]113号)。其中《中小学贯彻<事业单位工作人员收入分配制度改革方案>的实施意见》明确规定，中小学实行岗位绩效工资制度。这项制度由于资金缺乏至今未能实施。2009年相关部门颁布更加明晰的义务教育学校教师绩效工资实施指导意见，由于时间紧、力度大、涉及人员多、资金困难大，各级政府必须本着实事求是、积极进取的态度，努力克服等待观望和急躁冒进的不良作风，认真调查研究，真正建立起稳定充足的教师绩效工资财政保障机制。
1，制定切实可行的绩效工资实施细则
由于《意见》只是原则性的指导意见，各省、区、市必须结合各自实际，制定切实可行的绩效工资实施细则。首先必须进行摸底调查，调查各县区的绩效工资需求，摸清各县区的财力状况，搞清各县市区落实绩效工资经费现有保障水平与实际需求之间的缺口到底有多大。其次，要进行科学论证。要在《意见》确定的框架基础上，制定各级政府之间财政分担责任明晰的实施方案。方案要有利于促进义务教育均衡发展，有利于调动教师工作积极性，充分考虑教育工作的属性和特点，有利于教育服务质量的提高。从部分省份已经公布的实施方案分析，多是对《意见》的翻版，缺少结合本省省情的实际情况。
2，落实资金来源，提高省级政府的财政责任
经测算，落实2009年的义务教育教师绩效工资，需要新增资金370亿，其中，中央财政安排120亿元转移支付。目前，落实绩效工资的最大困难之一就是地方绩效经费的来源。《意见》确定的“县级财政优先保障，省级财政加强统筹，中央财政适当支持”的原则，但在实际执行中中央财政转移支付比较明晰，省级财政责任却不明确，容易形成县级财政负担责任过重的状况。各省执行的程序都是按照《意见》规定，由县级有关部门制定具体实施办法报省批准后执行，这样的程序对省级政府财政责任约束不够。我国目前的现实情况是相当部分县级政府财力匮乏，公共事务负债沉重，义务教育成为县级财政的最大支出，转移支付资金难以满足需求。从长远来看，现阶段可行的策略是提高省级政府的义务教育财政责任。采取集权与分权相结合的模式筹集基础教育资金是世界多数国家的普遍做法，各个国家的区别总是体现在不同层级政府的分担比例不同。我国目前实行的财权事权分配格局，使得省级政府应有更大的财力承担责任。
3，研究制定统一的义务教育投入法规
“以县为主”的教育财政体制和管理体制推行以后，政府在义务教育领域推行了一系列财政投入改革措施，“一费制”“两免一补”、为农村困难学生发放生活费、建立“分项目、按比例”的农村义务教育经费保障机制、免除城市义务教育阶段学生学杂费、校舍维修改造工程、实施教师绩效工资等。这些措施在促进真正意义上的义务教育实施的同时，也带来了政府层级之间利益的博奔和每项具体政策之间的衔接问题。针对义务教育出台的这些财政政策基本都是以部门规章制度(下位法)的方式出台，尽管数目不少，但是这些制度或者立法层次不高，或者缺少透明性，无法发挥其应有的效力。在统一的《教育投入法》出台尚不具备条件的情况下，应尽快建立统一的义务教育经费投入的相关法律以及与之匹配的监督体制，以法律的形式规定义务教育投入在各级政府财政之间的比例关系，完善、规范并落实教育财政转移支付制度。
4，建立健全绩效工资的资金管理制度
要在上下级政府之间建立绩效工资经费投入的约束反馈机制，对绩效工资保障机制资金的预算安排和执行实行“下管一级”，即上一级财政部门负责对下一级财政部门加以监督，下一级财政部门及时将资金安排情况向上一级财政部门反馈。强化义务教育学校的财务管理工作，加强对学校支出的管理，严格按照预算批复的支出项目和规定的标准执行。严禁教育“乱收费”，对利用学校的国有资产获取的各类收入，一律按照国家规定上缴同级财政，实行“收支两条线”，对各个学校利用自筹资金建立的津贴补贴，统一纳入绩效工资，把学校的精力真正引导到提高教育教学质量上来。应实行绩效工资发放资金国库集中支付，加快预算批复和资金拨付进度，确保已经落实的资金及时拨付。县以上各级政府的绩效工资保障机制预算文件和资金应尽早下达，以便于县级统筹安排和及时拨付，县级财政、教育部门要加快绩效工资执行进度。
5，构建体现公平、效率理念的绩效工资结构和比例
实施绩效工资在解决“义务教育财政保障新机制”带来的单一工资制度下的教师激励缺失问题的同时，本身包含着调动教师的工作积极性、提高教育服务质量的诉求。因此，教师绩效工资的分配应力戒平均主义，发挥正向激励功能，把学校管理者和广大教师引导到提高教育教学质量的方向上来，体现“多劳多得、优劳优酬”的原则。绩效工资分为基础性绩效和奖励性绩效，基础性绩效要能反映教师长期从事教学工作的积累，吸引教师终生热爱教育事业，体现的是公平性原则；奖励性绩效要反映出教师实际工作中的工作量、努力程度以及工作实绩，在整个绩效工资结构中所占比例不宜太低，重点向一线教师倾斜，体现的是财政资金的效率原则。目前已经实施的省份基础性绩效占70％，奖励性绩效占30％。可以考虑将教师奖励性绩效和国家教师荣誉制度的建设结合起来，参考其他行业(比如现代企业、高等院校)的绩效工资制度，设立差别明显、有吸引力的奖励性绩效。绩效考核要吸收现代公共治理的理念，吸引教师、学生共同参与，防止把绩效工资与学生考试分数结果直接挂钩，建立有效的评估反馈与交流机制。
任何一项重大公共政策的实施，都存在利益多方的博弈。义务教育学校实施教师绩效工资，涉及政府层级之间，政府的人事、财政、教育等职能部门之间，以及学校、教师等多个利益相关者主体。建立公平充足的教师绩效工资财政保障机制，需要各方坚守义务教育的公益属性，切实履行职责，科学决策，稳步推进，为促进教师的专业发展，促进教育服务质量的提高贡献智慧。
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