法院民事公告送达制度的缺陷与完善
由于公告送达是一种推定送达，在实际的操作过程中，人民法院并不能保证受送达人真正地知悉公告文书所刊载的内容，并及时地作出反应。这是公告送达与其他送达方式相比最为明显的缺陷。这一缺陷可能带来多个层面的问题。从权利保护的视角来看，公告送达可能会对当事人的知情权、听审权、答辩权、举证权、质证权等一系列的权利造成了损害。当事人在案件审理的过程中要行使前述权利，首先必须要了解自己已经受到起诉，了解自己是本案的当事人，因公告送达不能保证受送达人真正地知悉诉讼文书的内容，当事人知情权等权利自然就不一定能得到适当的保护。
从审判的视角来看，以公告送达的案件容易造成冤假错案。一方面，在公告送达的案件中，如果受送达人最终并没有收悉公告所传达的信息并作出积极的反应，那么缺乏对抗辩论、相互质证等环节进行过滤的案件事实的真实可靠度就会大打折扣，法院依据原告方的一面之词所做的判决就难免会造成一边倒的局面；另一方面，原告方常常利用公告送达并不能保证受送达人真正收到送达的特点，故意捏造一些材料以骗取法院进行公告送达，从而谋取不当利益，造成不公判决甚至错误判决。从执行的视角来看，由于在以公告方式进行送达的案件中，绝大部分受送达人实际上无法在适当的时间内了解公告信息，他们的各种程序权利被变相地剥夺，因而他们内心的不满情绪很难因为诉讼程序的终结而消失，势必造成执行难度的增加。由于公告送达可能造成多个层面的问题.
二、公告送达案件出现不良后果的原因分析
1．公告送达的性质决定
公告送达是拟制送达，其特征是诉讼信息传播的媒介 化，法院必须通过媒介才可传递诉讼信息。而媒介、包括大 众媒体在传播诉讼信息过程中，可能发生信息传播受阻的 情况。同时，通过媒介发布的信息是面向大众的，其信息是 否有效传递给 目标受众也是未知的。送达是当事人程序 “参加机会的保障”，“不过，如果不知被告的住所而只能以 公示送达的方式拟制通知时，法律上是在对保障参加机会 做出一种妥协”。作为一种法律拟制，公告送达正是司 法程序妥协的产物 ，此过程中，需要法院采取措施来提高公 告送达的实质效果 ，但即便这样 ，其最终的送达结果还是充 满了未知的因素。因此，与实际送达比较 ，公告送达的出庭 率较低也是必然的。
2．立法不完善
由于公告送达适用的特殊性和有限性 ，有关公告送达 的规则较少，制度设计单一而僵硬，没有平衡不同主体 ，包 括法院、原告、被告对公告送达价值的多元追求。同时，一 些重要事项在立法中根本没有涉及或者规定简单，很难保 证公告送达科学的适用。因诸多事项法律没有规定或者不具体，相应地导致了公告送达过程中的恣意。相反，其他一 些国家和地区关于公告送达的立法就详尽得多。比如我国 澳门、台湾地区有关公告送达的立法规定，从当事人下落不 明的确定，到公告送达的申请、审查 ，以及公告送达媒介选 择等都有较为精细的设计。
3.人口流动加速
公告送达呈增长趋势的又一客观原因是随着经济社会 的发展，人口流动规模越来越大 、速度越来越快。在人 口流 动加剧的情况下 ，当事人居住地也更换频繁，个体对社会基 层管理组织的依附度越来越小 ，寻找当事人住址也来越来 越困难，流动人员信息的更新很慢 ，或者根本无法更新，社 会基层组织也很难 了解当事人去向。一些人的户籍地 、经 常居住地、临时住所经常不一致，这直接导致了法院无法采 取其他方式送达诉讼文书，只得转而公告送达，并使得公告 送达适用频率越来越高，且其适用效果也很差。
三、完善公告送达制度的几点建议
1. 认定下落不明不能够以受送达人是否在住所地作为单的衡量标准。这是因为：第一，现代社会人员流动加速很多受送达人的居住地可能不只一个 ，仅仅考虑受送达人是否在原住所显然不科学。因为在户籍所在地或者在经常居住地找不到人，并不代表其一定下落不明。第二，在信息社会里，即使无法在住所地找到受送达人，但是通过联系方式也可能与受送达人取得联系。如生活中的电话联系，网络即时通讯方式的联系以及电子邮件等联系方式。能够通过其他方式取得联系的，虽然不在其住所地的也不可视为下落不明。第三，任何人都是社会中的人，在社会里都有一个群体归属。在中国这样一个人情社会里，很多情况下可
能无法联系受送达本人，但是可以从其近亲属、朋友或者曾经工作的单位以及住所地的村(居)委会等处得知受送达人下落信息。所以，为了防止公告送达的滥用，有必要穷尽
上述联系方式 ，先行联系当事人。只有在上述方式下还无法联系上受送达人时，才可以公告送达。
2.建立复合型的、立体的送达方式。公告送达方式与送达效果密切相关。我国目前采用的送达方式是“可以在法院的公告栏、受送达人原住所地张贴公告，也可以在报纸上刊登公告”。这是一种单一的、选择性的送达方式。我国台湾地区《民事诉讼法》第151条规定，公告送达应由法院书记官保管应送达的文书，在法院公告处粘贴公告以提醒受送达人随时来领取。如果应送达的法律文书是通知书，法院应将该通知书张贴在法院公告栏，并同时刊登于公报、新闻报纸、或用其他方法通知或公告之。上述两个条件必须同时具备，缺一不可，否则不生法律效力。这是一种复合型的、立体的送达方式。以两岸现行的立法相比，我国台湾地区的做法显然更加有利于诉讼信息的传播，有利于受送达人及时地了解公告送达，值得我们借鉴。
3.拓展公告送达的手段。随着科学技术的发展，公告送达的方式也不应该再局限于在法院公告栏内张贴公告、或者在报纸上刊登公告。应当充分利用科学技术发展的成果，适当拓展公告送达的手段。例如在互联网上发布公告就会比在法院公告栏内张贴公告更具信息传递功能，并非常方便、容易管理。
4.刊登公告送达的报纸不应局限于人民法院报，而应当根据具体的案情“以最有效地传递诉讼信息”为标准来确定刊登公告的报纸。例如，受送达人是娱乐界的人士，我们就可以在娱乐报刊上刊发公告；受送达人是商业界的人士就可以考虑在商业性报纸上刊登公告；如果受送达人是从事农业生产的，并且住所地也在农村，那么在一些地方性报刊上发布公告可能会取得好的效果。
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