保护耕地先消除官员在岗不作为
|
来源：网友投稿
摘要：文章阐述了徐州2010年耕地保护的例子：消失的耕地不一定是农民乱占的结果；指出目前靠农村“土管所”很难保护农村耕地。为使我国“十二五”期间经济发展更好，保护耕地才是最重要的工作之一。为将徐州耕地存量稳定在“十一五”的水平上，必须消除基层官员在岗不作为。
关键词：耕地存量；土管所；在岗无作为
徐州市的耕地面积从2006年来正逐年减少，2009年减少量最明显。耕地作为土地资源之一，它的减少将会很快制约“十二五”规划期间的徐州农业经济的发展。近几年徐州的人口增加过快，耕地消耗明显。“十二五”规划明年开始，我们必须先守住耕地面积的底线，农村经济发展才会有保证。现在耕地面积的减少的一个原因是公务员岗位无作为。
一、徐州耕地面积减少不是农民乱占的结果
目前徐州农村土管体系：县国土资源局，乡或镇土管站，村土管所（办）。村土管所（办）有时还是乡、镇土管站的办事组。“十一五”期间的2006年，徐州人均耕地面积为0.975亩；到“十一五”结束，徐州人均耕地面积可能在0.907亩了；2010年底徐州人口将增加到986万人（2005年底时人口920万）。2005年初徐州耕地面积总量为了8966010亩，2009年底时徐州耕地面积总量为8943294亩，五年中平均每天耕地减少12亩，照这个耕地“消灭”的速度发展，“十二五”规划完成的2015年时徐州耕地要缺少21900亩，2030年耕地要缺少43800亩。换言之，每天徐州耕地“被消灭”的平均速度越来越快。如果加上徐州农用地“被消灭”的平均速度，徐州耕地的面积的损失越来越大。
目前每天减少的12亩耕地哪里去了？舆论认为主要是农民建房占地消耗，也有文献报道是农村建路、建农业公共设施用地的结果。笔者在农村调查中发现：农民建房占耕地少，农村扩路、扩大工业园、扩风景区等占耕地多。村土管所（办）换班时耕地面积减少；乡或镇土管站小官（或临时公务员）变动时用地多；加快搞“形象或政绩工程”悄悄用地多。农村工业化的圈地、拆地中有很多利益可沾。现在乡或镇土管站的“小官”数量大、官岗多，他们的不作为对农民有“拓置家园用地”的带头作用。徐州市每天减少12亩耕地主要从乡、镇的景观发展看地，在开拓特别的家园或风景区时附近占地更多，市级学校有东、西城区，又在农村圈住教学基地。“城市要地，富人买地，商人办地，穷人卖地”成为耕地每日渐少的活动之一。
二、靠农村土管所难保护现有耕地
农村“土管所（站、组）”2000年在徐州就已经形成，其工作任务就是对耕地进行保护，也是当地绿色GDP的“控制阀门”之一。应当看到“土管所”对农村经济的发展，保护农村经济的稳定，保存住耕地资源有一定的作用。但是后期的乡、镇、村的不断地政府职能试验、修改、合并中，使农村“土管所”日日有变，月月调动，保存住耕地资源的任务变形了。加上原定乡、镇的财政供养人员数量大跌大减，不少人将耕地变成能及时获到的半隐蔽资源之一。“十二五”规划初期，市、县、镇的政府财政管理中官僚无作为短期内难改变，“土管所”很难保护住农村耕地。
（一）现在“土管所”经济来源
他们的经济来源很缺要靠“临时的功效”补充才行。维护土地资源的拨款只能维持“土管所”宣传的现状。2009年县土地局对镇、乡、村的“土管所”并无有效的经济资助来源。现在实际经济来源少早就使乡、村的“土管所”不能行使制度内的权利，这就是基层公务员在岗无作为的依据之一。农村“费改税”造成乡、镇行政组织的收入的行为被迫自律，而市、县下拨的行政开支更少，底层的“官岗”却增加着，结果乡、村的“土管所”不照章办事就多了。2010年徐州农村都在进行提高农村财政收入的“两个比重”，而市、县级的“经源”几乎没有。农村可观察到的耕地损失现象：房多、路宽、景大、水无、车快。当“土管所”对耕地管理的财政不够时，反而能向村民挖出耕地的潜力。一部分农民耕地的损失正是县城边远镇、村“土管所”主要的利益活动之一，“土管所”有更多的办法变农民耕地为新财富。
（二）原有保护耕地法规正在变形
发展经济占用耕地的新方法太多了。现在县、镇、乡的公共经济发展规模标准和数量超过“十五”规划的40％，农村经济发展过程中，动用耕地这种后备资源越来越成为普通的事情了。农村税费改革后，2010年农民经济的主要税种减少，但剩余的税种征收量大特别是土地税征收量很大。2011年至少30％农村耕地还会按2009年原有保护耕地法规继续征收土地税，土地税高指标也定出来。农民人均大致相同的高土地税或土管税使一些农民自动转让土地，即有意为别人发展经济更多占用耕地。现在农村“土管所”得到国土垂直系统进行的土地税或土管税再分配，实际上这种规则无效。“土管所”也就放开让农民在所属耕地上租赁、转包、建厂、建筑和改造。农民变耕地为更多合法利益：一是被迫形成税源；二是加快增值使自己有利。2009年市、县、镇乡都有一些特殊政策使用耕地的投入来吸引更多商家达到了非绿色经济的发展。过去调整农民的种植面积、结构、亩产等耕地绿色经济的做法毕竟太慢了，现在农村“土管所”已经无法适应坚持原有的保护耕地的法规。
（三）镇乡、村的土地管理层仍在鼓励耕地的“特殊使用”
按国家关于土地或耕地使用的法规：耕地的“特殊使用”范围不能超过非绿色经济的要求。农村“土管所”无权对农民在承包农村耕地上进行提高农村财政收入的“两个比重”的农经项目。2010年市、县、镇、乡等的行政系统中公务员多的单位都面临着经济资源减少，因此他们在财政被限度的日子里很不好受：锅里少了，碗里浅了，碟里没了。对耕地的“特殊使用”国家不支持也不会有财政资金到县、镇乡。关键是村的土地管理层仍在鼓励耕地“特殊使用”。当农村“土管所”没有耕地管理的必备财政支出时，耕地的“特殊使用”就是吸引“内资”：放任农民自行处理耕地上的一切。农村80％的耕地“提高GDP的使用”就是要变耕地为路、景、水、站、园和厂。例如，徐州12条国道边上全是公司占地。2009年县、镇乡的行政系统在农村有指标的挖潜增税，农民马上用耕地来补偿自己损失的利益。徐州市行政界线上的镇、乡“土管所”根本无法管理好农用耕地化为新形式财富资源的活动。
（四）原有保护耕地法规对经济使用耕地的遗漏太多
现在市、县、镇的土地管理工作中使用财政支出的新标准和数量比“十五”期间高出40％左右。我国农村经济发展过程中，急于动用耕地新方式多：尤其是各种农副产品的加工厂天天有新耕地被圈定。
按土地或耕地使用法规，“土管所”有权对农民承包的土地定期检查其使用效果，有权劝阻农民对承包土地作非种植方面的改造。现在徐州农村中的集体公益活动逐渐增多了其中包括一部分村委会竟有为完成县、镇乡的“财政目标”做主耕地另用细则。所谓财政目标是指：县、镇乡的行政系统按照不同耕地面积的档次和人口变化情况规划耕地的另用经济效益值。还有村委会要及时完成土地税款测度所缴款的指标也是财政目标（年度内必须达到的经济效果数量）。实际上各乡、村的政财目标满当当的，它们都是“政绩”工程落要实到农民耕地上。县、镇乡的行政系统的公务员检查土地工程项目很勤，为争取办成工程常常对农民耕地有偏激的使用行为。镇乡的公务员对土地的无作为就是对土地工程项目个人利益至上：他们坚持上级用地说了算。无作为人员主要是镇乡的公务员，他们用耕地提高乡镇的GDP值很危险。徐州每年的耕地总数量统计数据不可能准确，原因就是大量的农村“土管所”统计的数据不可靠。原因就是“土管所”的负责人每年的“耕地”统计数量还是镇、乡级公务员升迁的关键因素之一。管土地的负责人愿用前几年的耕地量数据让上级关键人士满意。各镇、乡中重复的耕地量数据投入现象仍然存在并具竞争性。聚财已成为特别灵活的乡土监管员用形象政绩工程的幻觉来调动耕地多的农户无偿支出某块耕地它用的手段。不少保护耕地的农民仍然面临着更多的“拓税”项目。徐州有些农村中心村镇中存在家族人多、财多、商多的代言人在“土管所”搞强行毁耕地的事。
三、消除管土地的公务员不作为的探索
（一）稳定耕地承包人员的耕地权并在县土地登记部门备案
农村“土管所”2010年要继续完善土地承包手续制度稳定耕地承包人员的耕地权制度，要坚决贯彻落实国家土地资源政策。一方有实实在在的居民才能有土地使用权和受益权，农村“土管所”不能承受土地的转让权。在农村要规定农民不能在自己的耕地上进行非种植商业化使用。欧美国家控制土地主要是对农业企业实行范围更大的增值税、营业税和契税。在我国要控制住所有土地的商业化必须由县国土资源部门对土地进行注册登记方式进行管理，目前不能由镇、乡的“土管所”注册登记耕地方式进行管理。
（二）“土管所”应成为国土资源部门一个专业技术部门
现在镇、乡、村的“土管所（组）”形成了，但它们作为底层的土地管理机构时间长了藏着、躲着其与人口配套的农村现有耕地及耕地的非种植化事实。徐州乡村公路3年小建、4年扩建，至于县也建什么环城公路将耗费很多农村现有耕地。公路不能由市、县财经来规划，也不能转包或分包到各镇、乡、村的“土管所”去。土地是财富之母，耕地又是战略资源，它必须市国土部门来专管。镇、乡、村的“土管所”的构成人员应是专业培训的资源技术人员。现在清理“土管所”临时人员在短期内很难，清理县国土资源部门的非专业人员更难。虽然政策规定土地管理人员是资源技术人员，但事业单位人员平调有很多县财政的供养人员进入“土管所”。这一部分人员作为当地权威人士蚕食耕地的事实越来越多了。一个县的耕地保护资源的技术人员应在全县内定期地转动，每个“土管所”的耕地数量必须公开，每一起的失地投诉必究。如此才能保持稳定的土地资源存在，才能使耕地消失接近于零。
参考文献：
1、李如海等.江苏省土地利用——战略研究[M].东南大学出版社,2008.
2、万宝瑞.农村经济工作手册[M].中国农业出版社,2007.
（作者单位：江苏徐州生物工程职业技术学院）