我国基础设施PPP融资模式的应用浅析
(中南财经政法大学金融学院，湖北 武汉 430074)
摘 要：文章在阐述了PPP融资方式的基本概念的基础上，以北京地铁四号线为例论述了PPP融资模式的应用，并分析了应用中存在的各种优势及风险，提出了有针对性的发展建议。
关键词：PPP融资模式；民营资本；项目融资
中图分类号：F830.59 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2007)08—0013—02
1 PPP融资模式概述
1.1 PPP融资方式的基本概念
PPP（Private-Public Partnership）即公共部门与私人企业合作模式，是指政府、营利性企业和非营利性企业以某个项目为基础而形成的相互合作关系的模式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
1.2 PPP融资模式的产生背景
随着政府财政在公共基础设施建设中地位的下降，私人企业在公共基础设施的建设中开始发挥越来越重要的作用。在公共基础设施的建设中，采取了多种多样的私人企业参与公共基础设施建设的方式，比如BOT方式，但是这些方式存在着诸多问题：
1.2.1 在公共基础设施建设中引入私人企业参与，采用招投标体制时经常会使得投标价格过高。参与投标的私人企业或其联合体为了保证项目所在国政府获得最高的资金价值，为了给投资者和贷款者一个合理的回报，同时为了自己能够获得盈利，难免会把投标的价格定得高一些。
1.2.2 吸引私人企业参与公共基础设施建设的一个目的就是利用私人企业的资金、先进的技术和管理经验来更好地进行公共基础设施的建设提供服务。但是，在现行的项目融资模式中这个目标没有完全达到：对于BOT等融资模式来讲，因为政府在项目建设经营期不具有项目的所有权，不参与项目的组织管理，所以很可能从项目公司手中接收一个破旧的、无法运行的项目设施；由于政府没有参与监督管理，施工承包方等参与建设者很可能在施工过程中造成大量安全隐患和环境污染。
2 PPP融资模式在我国的运用
2.1 北京地铁四号线概况
北京地铁四号线是北京市区轨道交通线网中贯穿城区南北的一条交通主干线，线路途经丰台区、宣武区、西城区、海淀区。线路正线全长28.14km，共设23座地下车站和1座地面车站。平均站间距1.18km，最小站间距0.82km(宣武门站～西单站)，最大站间距1.7km(圆明园站～颐和园站)。按照北京市政府城市建设计划进度的安排，地铁四号线工程计划于2007年底建成通车。
2.2 北京地铁PPP融资模式基本思路
2.2.1 将一个地铁项目分为A、B两个子项目。A项目包括洞体、车站等土建工程（具体投资额将根据财务测算及工程的可分性确定）的投资和建设，由政府或代表政府投资的公司来完成；B项目包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护，吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。
2.2.2 政府部门与PPP项目公司签订特许经营协议。政府部门要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益状况等指标，对企业进行考核。在项目成长期，政府将其投资所形成的资产无偿或以象征性的价格租赁给PPP项目公司，为PPP项目公司实现正常投资收益提供保障；在项目的成熟期，可收回部分政府投资，同时为避免PPP项目公司产生超额利润，将通过调整租金的形式，政府投资公司将参与收益的分配；在项目特许经营期结束后，PPP项目公司无
偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
2.3 北京地铁四号线PPP融资模式阶段设计
北京地铁PPP融资模式分三个阶段结合进行：一是设计阶段，这一阶段对今后的建设、运营起着关键作用；二是建设管理阶段；三是运营管理阶段。实际操作中，这三个阶段都要研究出一些具体的PPP模式。目前这个项目中，我国已经在建设阶段采取了BT模式（即建设——移交），在运营阶段采取了特许经营模式。而在设计方面目前还存在几个主要问题：一是前期研究工作时间太短，对线网规划缺乏深度研究；二是需要引进国外先进的设计理念和经验，但费用相对高一些。这就要求我们采取一些灵活的方式改变现状，比如采用国内设计，通过国外的设计者来优化，达到费用最小、效益最大。
PPP融资模式在具体实际操作中主要取决于盈利模式。通过借鉴国外经验和国内的一些实践，可以采取两种模式，一是前补偿模式，也就是建设期补偿模式；二是后补偿模式，也就是运营期补偿模式。这两种模式都特别强调了风险分担，利益共享，PPP模式的最大优势就在于此。
2.4 北京地铁四号线PPP融资模式结构设计
北京地铁4号线工程总投资约153亿元，全部建设内容被分为A、B两部分。市政府与由社会投资者组建的北京地铁4号线特许经营公司签订特许经营协议，由政府负责A部分(包括车站、轨道、洞体等上建工程及征地拆迁等)，投资额约107亿元，按招投标制度组织建设；特许公司通过私人投资、向公众投资者募集或举债等方式筹集资金，负责B部分(包括车辆、通信、信号、供电、监控、暖通空调、自动售检票系统、车辆段及停车场中机电设备等运营设施)，投资额约为46亿元。
3 PPP融资方式的优势分析
对于政府而言，可以减轻其财政负担，避免了一定的债务风险，并且使其对于工程成本支出有很强的控制能力；促进了城市经济的发展和城市面貌的改善；可提高项目设施的使用效率，并在一定程度上避免了BOT等融资模式中带来的建设安全隐患和环境污染等方面的缺陷；PPP融资模式可以使得参与公共基础设施项目融资的私人企业可以在项目的前期就参与进来，有利于利用私人企业的先进的技术和管理经验；在PPP方式下，公共部门和私人企业共同参与公共基础设施的建设和运营，双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。而且，PPP模式下有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率；在PPP融
资模式下，有意向参与公共基础设施项目的私人企业可以尽早和项目所在国政府或有关机构接触，可以节约投标费用，节省准备时间，从而减少最后的投标价格。
4 PPP融资模式的风险分析
PPP是为项目服务的，项目所具有的风险，在PPP中也会遇到，如技术风险、建设风险、运营风险、不可抗力的风险、政治风险等。同时，由于PPP模式在基础设施项目应用的风险来自于多方面，在项目立项、融资、建设、运营等阶段都有很多不可测、不可控因素出现，从而导致项目不确定性的增加：
4.1 选择私人投资主体的风险
在PPP项目中，由于私人投资主体是特许权的获得者，也是未来的运营商，其在项目中起着至关重要的作用。私人投资主体必须具有良好的资信和业绩，较强的融资能力，先进的技术和管理水平，否则，项目可能面临失败的风险。因此，要采取一套行之有效的方法来加以选择。
4.2 项目监管方面的风险
由于基础设施建设项目的公共性、地域性和对社会经济有重要影响，使得政府部门必然会为公众利益而对项目的运营情况加以监管。而政府部门对项目监管的人员安排、措施制定和执行力度是否得当等将对项目的正常生产运营产生很大影响。
4.3 项目移交阶段的风险
由于建设项目的最终所有权不归属私人投资者，因此其有可能在项目运营后期对项目进行掠夺式的经营，使得公共部门在收回该项目后的运营效益大大降低。另外，公共部门通过PPP合同可能还要承担一定的政治风险和金融风险等。
5 针对我国PPP融资模式的发展建议
5.1 政府应当注意在基础设施建设项目中的角色变换
政府应由过去在公共基础设施建设中的主导角色，变为与私人企业合作提供公共服务中的监督、指导以及合作者的角色。在这个过程中，政府应对公共基础设施建设的投融资体制进行改革，对管理制度进行创新，以便更好地发挥其监督、指导以及合作者角色的作用。
5.2 尽早建立并完善PPP投融资管理的法规、政策
在制定实施政策方面，国家应给与明确规定，这样，既保证了政府的利益，又增加了投资方资金投入的信心。
5.3 建立专门的PPP投融资管理机构
PPP项目大多数在政府与私人企业或财团之间进行，作为投资者，总希望与投资项目所在地专门负责PPP项目的机构来洽谈，因为专业机构对项目的管理较为系统化、规范化，便于双方进行谈判。对于政府而言，有专门的PPP管理机构，也可避免政府部门内多头管理、工作互相推诿、项目操作程序不规范的弊端，有利于以PPP模式融资的项目在我国推进。
5.4 改善项目所在地的投资环境
由于基础设施建设项目的资金需求量大，回收期较长，多半需要外资的大力支持。因此必须有一个良好的投资经营环境，包括政治和经济两个方面。这两方面中，保持我国政治相对稳定是吸引外资的先决条件；经济上我国基础设施建设项目要给与外商投资一定的优惠政策，使他们有一定的收益，否则无法以PPP融资方式来吸引外国投资者。
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