关于我国建立存款保险制度的探讨
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来源：网友投稿
(天津财经大学金融系，天津 300222)
摘 要：本文从我国存款保险制度的概况和存在的问题入手，指出了我国建立存款保险制度尚缺少的五个方面条件，并进一步提出了发展我国存款保险制度的对策建议。
关键词：金融机构；存贷款；保险制度；中国
中图分类号：F830.48 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2007)06—0045—02
设计良好、激励相容的存款保险制度不仅有利于保护中小存款人的利益，提高公众对银行的信心，防止风险的扩散和传染，还能够对银行的经营管理形成有效的监督和激励，所以长期以来存款保险制度得到越来越多国家的认可。
1 我国存款保险制度的概况及存在的问题
我国政府高度重视存款人权益的保护。1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金。1997年初全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后，人民银行一直在进行存款保险制度的研究。
1.1 我国存款保险的现状
我国目前虽没有建立明确的存款保险制度，但长期以来却存在隐性的存款保险，这种存款保险甚至还覆盖到证券、信托等非银行金融领域。如最近几年，在海南发展银行、广东国际信托、中农信等金融机构的破产事件中，国家实际上扮演了 "救火队长"的角色，即中央银行和政府承担了最后贷款人的职责，调入资金保证了对自然人的偿付；此外，政府剥离四大国有商业银行的不良资产以及向它们注资，实际上也相当于提供了一种变相的存款保险。这种隐性的存款保险实际上是国家运用纳税人缴纳的税收和通货膨胀税保证了金融的稳定。
所以我国现在需要建立显性存款保险代替隐性存款保险，并且我国金融体系在经过20多年的发展后，已经具备了建立存款保险制度的必要条件：我国的大多数银行已经是股份制商业银行，并遵从市场经济规律运行；金融机构的内部控制体系、风险控制和市场约束机制正在不断完善；社会公众的市场参与意识、和对金融机构的外部监督意识正在不断加强；负责金融市场监管的组织体系包括银监会、证监会和保监会已经建立并不断完善，各自的监管手段也正在不断的规范化和法制化，已经公布并实施了《银行业监督管理法》。
1.2 我国建立存款保险制度存在的主要问题
要建立存款保险制度，需要具备很多条件，如经济的市场化程度，银行的管理水平，法律基础，政府干预程度，国民的金融知识水平，货币当局的监管水平等等。结合我国实际来看，还有不少条件没有具备，主要表现在以下几方面:
1.2.1 银行业存在体制问题。
我国央行近几年进行了不少改革，如在行政机构设置上的改革，跨省(直辖市，自治区)设置九大分行，改变一个省设一个分行的做法，目的就是为了减少当地政府对银行经营的干预，但这种愿望并没有得到完全实现，大区行下面的分支行仍然很多，地方政府对它们的干预也经常发生。只要国有银行仍归国家(政府)所有，商业银行的信贷政策就不可避免地或多或少地受政府干预。因为地方政府的首要目标是发展地方经济，稳定地方社会秩序，这种目标促使地方政府迫使银行向企业发放贷款来发放工资，或强贷给地方政府所办的企业等等。虽然近几年国家一再强调改革政府职能，但是银行归国有的体制在没有得到很好的调整以前，这种干预仍会存在。如果此时建立存款保险制度，更容易诱使地方政府忽视银行经营风险，加强对银行的干预，因为对银行的救助已由政府转移到保险公司身上，政府无须为银行的危机提供补偿和救助。也就是说，解脱了干预银行所应负的责任，会使地方政府更肆无忌惮地干预银行经营。
1.2.2 缺乏相应的法律法规。综观已实行存款保险制度的国家，在该制度建立以前都要先制定有关法律，对参保机构，保险费率，存款保险限额，问题银行处置以及存款保险机构职责等都予以明确的法律规定，即立法先行。如较成功实施该制度的美国颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法》，日本颁布的《存款保险法》等。它们在几十年的实施过程中不断根据实情调整，完善存款保险法律，至今已形成了一套有效的较完善的法律制度，使银行业在多次危机中摆脱了全面崩溃的厄运。可见，存款保险法律先行对保障存款人和银行的权益意义重大。然而，我国经济发展总是重复“先发展,后规范”的道路，“摸着石头过河”，经常使法律滞后发展,使经济金融发展过程发生很多问题,虽然事后制定,修改相关的法律,“亡羊补牢”,但损失已经发生。国际国内经验教训告诉我们,要建立新的制度,法律必须先行。从这点来看,我国一系列的金融法律法规对存款保险根本未涉及,众多国民对存款保险的概念一无所知,在这种情况下贸然建立存款保险制度自然行不通。
1.2.3 缺乏存款保险的市场意识。
存款保险的市场意识是构建存款保险制度的重要基础之一。从我国来看，长期以来在国家大一统的保障制度和强大的国家信用庇护下，从未有人担心国金融风险和银行倒闭问题，即使是出现了金融机构倒闭，国家仍然保全了个人存款的合法权益，没有将个人债务纳入破产清偿，也就是说，个人没有承担破产损失，因而其存款保险意识普遍薄弱。
1.2.4 缺乏银行风险评级机构。
从各国的实践来看,存款保险制度易引起投保行的道德风险,即有了保险机构的保障,投保行便不注重经营风险,而寻求过度的收益,倾向风险大的投资组合,从而可能导致银行系统的不稳定。为了抑制投保行的道德风险,必须对投保行进行风险评价以此确立不同银行的保费比率。这种评估是一个技术性难题,而我国目前尚缺乏准确且便于操作的辨别、评价、量化银行风险水平的技术,也不存在对银行风险进行客观可靠评价的权威评级机构,此时建立存款保险制度将无法避免投保行道德风险带来的金融体系的不稳定。
1.2.5 缺少存款保险机构。
设立存款保险机构是建立存款保险制度的基础。从国外建立存款保险制度经验来看，虽然各国存款保险机构的组织形式有所区别，但各国均设有存款保险机构。我国现存的隐性存款保险是由中央银行和政府提供，并没有专门设立相关的机构。由于存款保险的自身需要，必须设立存款保险机构承担起基本职能并行使其应有的权利。这无疑可以提高透明度和可信度，同时可以增强处理问题的专业化程度。
2 发展我国存款保险制度的对策
2.1 加快股份制改造
在西方国家,银行多采取股东出资并以出资为限对银行和客户承担有限责任股份公司制形式。采取股份公司制,出资人的出资成为银行的资本金,这部分资本金是不能随意撤出的,则这部分资本就形成了存款人的第一层保障,因为银行一旦发生危机,起码有出资人的资本金对存款人进行赔偿,这就是资本金制度,它成为银行存活期内对存款的第一道防线,这可减轻存款保险基金的压力。另一方面,在我国建立银行股份制,也有利于"国家担保"从银行中撤出,免除国家在银行中的尴尬处境。最后,采取银行股份制,虽然国家仍控股,但有近一半的出资由其他股东投资,其他投资人为了自身利益会减少甚至阻止政府对银行信贷的干预,这将为存款保险制度的建立扫清一大障碍。为了提高国内银行管理水平,可引进外资参股,为国内银行注入新的活力。
2.2 加快金融立法
为存款保险制度的建立创造前提条件,首要的是要加快相关金融法律环境的建设,加强对银行经营的监管。要强制要求大部分银行包括外资银行都要参加存款保险(农村信用社实力弱,可暂缓加入),但实行差别费率,使银行风险与存款保险费率挂钩,这可以防止银行的逆向选择(即风险大的银行愿意加入而实力雄厚的银行不愿加入),也有利于中外资银行平等竞争。明确实行有限存款保险,对受保存款规定一个最高限额，超过部分不予保护。这可有效防止存款人只追求利率高,风险大的银行存款的道德风险,也迫使银行不得不全力经营以降低风险,提高效率。建立存款保险制度之初,应限制存款保险的存户范围,只保护中小存款人的利益,对大存款人,同业存款,政府存款,外币存款等先不予保护,避免存款大批从国内银行转出,在国内银行竞争力有所增强后再取消范围限制。金融监管法要重新明确央行,银监会和存款保险机构的职能分工。央行对银行贷款和相关投资种类进行明确限制,对资本金比例强制规定;银监会则对此进行跟踪监督;存款保险机构根据评估后的银行风险进行不同的处理,使三者分工明确,操作性强,减少其决策的随意性和互相干预性,有效遏制监督者的道德风险。明确存款保险机构在处理危机时采取的各种方式的条件,限制和期限等等。
通过金融法制的建设和宣传，让人们明确存款保险制度的含义，使人们在该制度建立之前先在头脑中形成清晰的印象。增强人们依法处置存款保险的理性意识。金融法律法规的健全、完善和宣传实施，不仅可使处置有问题的金融机构、处罚违法违规经营行为有法可依、有章可循，而且可以极大增强社会公众的法制意识，为维护个人金融资产权益，承担金融投资风险，纳入法律体系解决的轨道奠定了法律意识基础。
2.3 成立金融评估机构
存款保险实行差别保费费率,以此弱化银行的道德风险和逆向选择,这就需要有一个权威的风险评估机构来对投保行的资本充足率和资产风险进行评估,以确定不同的保费费率。评估机构通过公开对银行资产状况、信用状况、支付能力等作出合理评价,定期向社会公布投保行的信用等级,有利于存款人合理选择银行和保险机构确定不同的保费费率。
2.4 成立存款保险机构
我国存款保险机构的设立应采取两步走的方式：①机构先在人民银行内部设置，职能由人民银行兼管，人民银行总行设存款保险司，各二级分行设存款保险处；②在时机成熟的情况下，将存款保险机构的人员、职能、业务从人民银行逐渐分离出去，按照最终目标模式建立独立的存款保险组织体系，独立行使存款保险职能。
［参考文献］
［1］ ［美］劳埃德•B•托马斯著，马晓平等译，货币，银行与金融市场［M］.北京：机械工业出版社，2003.
［2］ 萧松华.当代货币理论与政策［M］.成都：西南财经大学出版社，2001.
［3］ 阎庆民，李木祥.中国货币政策传递机制及其效应研究［M］.西南财经大学出版社，2001.
［4］ 安德烈•沙赫特著.新兴市场国家实行通货膨胀目标制所面临的实际问题.中国金融出版社，国际货币基金组织不定期刊物202号，2002.
摘 要：本文从我国存款保险制度的概况和存在的问题入手，指出了我国建立存款保险制度尚缺少的五个方面条件，并进一步提出了发展我国存款保险制度的对策建议。
关键词：金融机构；存贷款；保险制度；中国
中图分类号：F830.48 文献标识码：A 文章编号：1007—6921(2007)06—0045—02
设计良好、激励相容的存款保险制度不仅有利于保护中小存款人的利益，提高公众对银行的信心，防止风险的扩散和传染，还能够对银行的经营管理形成有效的监督和激励，所以长期以来存款保险制度得到越来越多国家的认可。
1 我国存款保险制度的概况及存在的问题
我国政府高度重视存款人权益的保护。1993年12月《国务院关于金融体制改革的决定》提出要建立存款保险基金。1997年初全国金融工作会议提出要研究和筹建全国性中小金融机构的存款保险机构。此后，人民银行一直在进行存款保险制度的研究。
1.1 我国存款保险的现状
我国目前虽没有建立明确的存款保险制度，但长期以来却存在隐性的存款保险，这种存款保险甚至还覆盖到证券、信托等非银行金融领域。如最近几年，在海南发展银行、广东国际信托、中农信等金融机构的破产事件中，国家实际上扮演了 "救火队长"的角色，即中央银行和政府承担了最后贷款人的职责，调入资金保证了对自然人的偿付；此外，政府剥离四大国有商业银行的不良资产以及向它们注资，实际上也相当于提供了一种变相的存款保险。这种隐性的存款保险实际上是国家运用纳税人缴纳的税收和通货膨胀税保证了金融的稳定。
所以我国现在需要建立显性存款保险代替隐性存款保险，并且我国金融体系在经过20多年的发展后，已经具备了建立存款保险制度的必要条件：我国的大多数银行已经是股份制商业银行，并遵从市场经济规律运行；金融机构的内部控制体系、风险控制和市场约束机制正在不断完善；社会公众的市场参与意识、和对金融机构的外部监督意识正在不断加强；负责金融市场监管的组织体系包括银监会、证监会和保监会已经建立并不断完善，各自的监管手段也正在不断的规范化和法制化，已经公布并实施了《银行业监督管理法》。
1.2 我国建立存款保险制度存在的主要问题
要建立存款保险制度，需要具备很多条件，如经济的市场化程度，银行的管理水平，法律基础，政府干预程度，国民的金融知识水平，货币当局的监管水平等等。结合我国实际来看，还有不少条件没有具备，主要表现在以下几方面:
1.2.1 银行业存在体制问题。
我国央行近几年进行了不少改革，如在行政机构设置上的改革，跨省(直辖市，自治区)设置九大分行，改变一个省设一个分行的做法，目的就是为了减少当地政府对银行经营的干预，但这种愿望并没有得到完全实现，大区行下面的分支行仍然很多，地方政府对它们的干预也经常发生。只要国有银行仍归国家(政府)所有，商业银行的信贷政策就不可避免地或多或少地受政府干预。因为地方政府的首要目标是发展地方经济，稳定地方社会秩序，这种目标促使地方政府迫使银行向企业发放贷款来发放工资，或强贷给地方政府所办的企业等等。虽然近几年国家一再强调改革政府职能，但是银行归国有的体制在没有得到很好的调整以前，这种干预仍会存在。如果此时建立存款保险制度，更容易诱使地方政府忽视银行经营风险，加强对银行的干预，因为对银行的救助已由政府转移到保险公司身上，政府无须为银行的危机提供补偿和救助。也就是说，解脱了干预银行所应负的责任，会使地方政府更肆无忌惮地干预银行经营。
1.2.2 缺乏相应的法律法规。综观已实行存款保险制度的国家，在该制度建立以前都要先制定有关法律，对参保机构，保险费率，存款保险限额，问题银行处置以及存款保险机构职责等都予以明确的法律规定，即立法先行。如较成功实施该制度的美国颁布的《格拉斯-斯蒂格尔法》，日本颁布的《存款保险法》等。它们在几十年的实施过程中不断根据实情调整，完善存款保险法律，至今已形成了一套有效的较完善的法律制度，使银行业在多次危机中摆脱了全面崩溃的厄运。可见，存款保险法律先行对保障存款人和银行的权益意义重大。然而，我国经济发展总是重复“先发展,后规范”的道路，“摸着石头过河”，经常使法律滞后发展,使经济金融发展过程发生很多问题,虽然事后制定,修改相关的法律,“亡羊补牢”,但损失已经发生。国际国内经验教训告诉我们,要建立新的制度,法律必须先行。从这点来看,我国一系列的金融法律法规对存款保险根本未涉及,众多国民对存款保险的概念一无所知,在这种情况下贸然建立存款保险制度自然行不通。
1.2.3 缺乏存款保险的市场意识。
存款保险的市场意识是构建存款保险制度的重要基础之一。从我国来看，长期以来在国家大一统的保障制度和强大的国家信用庇护下，从未有人担心国金融风险和银行倒闭问题，即使是出现了金融机构倒闭，国家仍然保全了个人存款的合法权益，没有将个人债务纳入破产清偿，也就是说，个人没有承担破产损失，因而其存款保险意识普遍薄弱。
1.2.4 缺乏银行风险评级机构。
从各国的实践来看,存款保险制度易引起投保行的道德风险,即有了保险机构的保障,投保行便不注重经营风险,而寻求过度的收益,倾向风险大的投资组合,从而可能导致银行系统的不稳定。为了抑制投保行的道德风险,必须对投保行进行风险评价以此确立不同银行的保费比率。这种评估是一个技术性难题,而我国目前尚缺乏准确且便于操作的辨别、评价、量化银行风险水平的技术,也不存在对银行风险进行客观可靠评价的权威评级机构,此时建立存款保险制度将无法避免投保行道德风险带来的金融体系的不稳定。
1.2.5 缺少存款保险机构。
设立存款保险机构是建立存款保险制度的基础。从国外建立存款保险制度经验来看，虽然各国存款保险机构的组织形式有所区别，但各国均设有存款保险机构。我国现存的隐性存款保险是由中央银行和政府提供，并没有专门设立相关的机构。由于存款保险的自身需要，必须设立存款保险机构承担起基本职能并行使其应有的权利。这无疑可以提高透明度和可信度，同时可以增强处理问题的专业化程度。
2 发展我国存款保险制度的对策
2.1 加快股份制改造
在西方国家,银行多采取股东出资并以出资为限对银行和客户承担有限责任股份公司制形式。采取股份公司制,出资人的出资成为银行的资本金,这部分资本金是不能随意撤出的,则这部分资本就形成了存款人的第一层保障,因为银行一旦发生危机,起码有出资人的资本金对存款人进行赔偿,这就是资本金制度,它成为银行存活期内对存款的第一道防线,这可减轻存款保险基金的压力。另一方面,在我国建立银行股份制,也有利于"国家担保"从银行中撤出,免除国家在银行中的尴尬处境。最后,采取银行股份制,虽然国家仍控股,但有近一半的出资由其他股东投资,其他投资人为了自身利益会减少甚至阻止政府对银行信贷的干预,这将为存款保险制度的建立扫清一大障碍。为了提高国内银行管理水平,可引进外资参股,为国内银行注入新的活力。
2.2 加快金融立法
为存款保险制度的建立创造前提条件,首要的是要加快相关金融法律环境的建设,加强对银行经营的监管。要强制要求大部分银行包括外资银行都要参加存款保险(农村信用社实力弱,可暂缓加入),但实行差别费率,使银行风险与存款保险费率挂钩,这可以防止银行的逆向选择(即风险大的银行愿意加入而实力雄厚的银行不愿加入),也有利于中外资银行平等竞争。明确实行有限存款保险,对受保存款规定一个最高限额，超过部分不予保护。这可有效防止存款人只追求利率高,风险大的银行存款的道德风险,也迫使银行不得不全力经营以降低风险,提高效率。建立存款保险制度之初,应限制存款保险的存户范围,只保护中小存款人的利益,对大存款人,同业存款,政府存款,外币存款等先不予保护,避免存款大批从国内银行转出,在国内银行竞争力有所增强后再取消范围限制。金融监管法要重新明确央行,银监会和存款保险机构的职能分工。央行对银行贷款和相关投资种类进行明确限制,对资本金比例强制规定;银监会则对此进行跟踪监督;存款保险机构根据评估后的银行风险进行不同的处理,使三者分工明确,操作性强,减少其决策的随意性和互相干预性,有效遏制监督者的道德风险。明确存款保险机构在处理危机时采取的各种方式的条件,限制和期限等等。
通过金融法制的建设和宣传，让人们明确存款保险制度的含义，使人们在该制度建立之前先在头脑中形成清晰的印象。增强人们依法处置存款保险的理性意识。金融法律法规的健全、完善和宣传实施，不仅可使处置有问题的金融机构、处罚违法违规经营行为有法可依、有章可循，而且可以极大增强社会公众的法制意识，为维护个人金融资产权益，承担金融投资风险，纳入法律体系解决的轨道奠定了法律意识基础。
2.3 成立金融评估机构
存款保险实行差别保费费率,以此弱化银行的道德风险和逆向选择,这就需要有一个权威的风险评估机构来对投保行的资本充足率和资产风险进行评估,以确定不同的保费费率。评估机构通过公开对银行资产状况、信用状况、支付能力等作出合理评价,定期向社会公布投保行的信用等级,有利于存款人合理选择银行和保险机构确定不同的保费费率。
2.4 成立存款保险机构
我国存款保险机构的设立应采取两步走的方式：①机构先在人民银行内部设置，职能由人民银行兼管，人民银行总行设存款保险司，各二级分行设存款保险处；②在时机成熟的情况下，将存款保险机构的人员、职能、业务从人民银行逐渐分离出去，按照最终目标模式建立独立的存款保险组织体系，独立行使存款保险职能。
［参考文献］
［1］ ［美］劳埃德•B•托马斯著，马晓平等译，货币，银行与金融市场［M］.北京：机械工业出版社，2003.
［2］ 萧松华.当代货币理论与政策［M］.成都：西南财经大学出版社，2001.
［3］ 阎庆民，李木祥.中国货币政策传递机制及其效应研究［M］.西南财经大学出版社，2001.
［4］ 安德烈•沙赫特著.新兴市场国家实行通货膨胀目标制所面临的实际问题.中国金融出版社，国际货币基金组织不定期刊物202号，2002.