税收征管环境的系统构建与优化

(内蒙古经贸学校，内蒙古 呼和浩特 010010)
摘 要：税收征管环境是指税收工作所赖以生存的客观环境，较为健全和理想的税收征管环境是税收征管工作顺利进行的前提。完整的税收征管环境应有六个子系统，包括法律基础子系统、税收行政管理子系统、社会中介代理子系统、税收遵行子系统、税务监察与稽查子系统、征管信息反馈与调节子系统。文章还对1994税改以来我国的税收征管环境现状进行了分析，提出了优化我国税收征管环境的建议。
关键词：税收征管；环境；构建；优化
中图分类号：F81042  文献标识码：A  文章编号：1007—6921(2008)07—0027—04

税收征管环境是指税收工作赖以生存的客观环境。较为健全和理想的税收征管环境是税收征管工作顺利进行的前提。从系统论的观点出发，税收征管环境是由若干子系统、多种复合因素构成的，并在时间和空间上相互影响、相互制约的动态系统。由于税收征管环境是影响和制约一国税收征管水平的重要因素，因此各国都十分重视对本国征管环境的治理改善与优化。1994年我国的税制改革以及新的征管模式有力地促进了税收征管水平的大幅提高。但新税制实行以来，税收征管环境虽然有所改善，还十分不够，急需进一步优化。
1 完整的税收征管环境系统的构成
1.1 法律基础保障子系统
1.1.1 完善的税收法律体系。具体包括：税收基本法、税收征纳实体法、税收征管程序法、税收行政组织法、税务诉讼法等。其中，税收基本法作为母法，其主要作用在于明确国家税收的职能、作用、行为主体以及各级政府和税务机关的税收行为规范。税收征纳实体法包括各个税种的单行法律法规，2002年9月7日颁布的《实施细则》使其具有可操作性。程序法同实体法相比虽处于辅助地位，但却是从事税收征管工作的法律依据。行政组织法具体规定各级税务机关的职责范围及相互关系，是进行税务行政管理工作的组织规程。完善的税收法律系统的建立是作好税收征管工作的基础环节。
1.1.2 税式支出项目的规范化和法制化管理。税收优惠在世界各国的税收制度中都是不可或缺的构成要素，尤其对于发展中国家，税收优惠措施更是贯彻国家经济政策、产业政策的重要手段。然而，各国实践证明，政策目标模糊、监控不严、过多过滥的税收优惠往往是税收收入流失的缺口。对此须采取治本之策，从强化法律约束入手，借鉴国外编制税式支出预算的作法，分税种、分项目地制定税式支出计划，对税收优惠的实际结果进行科学、严密的定性与定量分析，以鉴别正常的税式支出与非正常的税收流失，以便及时采取有效措施，加强税收征管，防止收入流失，以实现税式支出项目的规范化、法制化管理。
1.1.3 税收法律法规同国际惯例的接轨。随着我国加入WTO，我国经济全面融入世界经济，在法律法规制定上也应同国际惯例接轨。在当今资本和人才等生产要素高度流动的开放型国际环境中，面对跨国收入的征税上已实际非的隐性激烈竞争，各国税务当局的政策着眼点应是：①保护本国税源，防止其外流；②大力拓展跨国性收入来源，维本国的税收权益。这在客观上要求我国的税制须具备开放性、整体性特征，以实现国内税制同国际通行惯例的接轨，如遵循国民待遇原则调整现行涉外税收优惠政策；在经济特区、经济特殊区域内，要特别注重维护我国的收入来源税收管辖权；为防范企业虚列成本费用和人为压低利润，可借鉴美国、墨西哥等国的最低公司所得税制度；为防止外商向国外转移利润，须加强单边及多边反避税立法和执法措施等。此外，伴随国内企业跨国经营活动的纵深发展，我国应逐步强化居民税收管辖权的维护和行使，并积极谋求同他国缔结双边税收协定，密切同各国税务当局在交换税收情报、协同税收征管等方面的合作关系，以使我国的税收法律法规实现同国际惯例接轨。
1.2 税收行政管理子系统
1.2.1 既有分工、又相互协调的税务机构、海关和财政三大税收征管机构。关系、船舶吨税和海关代征的增值税、消费税由海关来履行管理职责；农业税、牧业税、耕地占用税和契税由财政部门来履行管理职责，目前，大部分地区已转为由税务机关管理；除海关、财政部门管理以外的其他税收，均由税务机关履行管理职责。并在中央设置国家税务总局下面设置国家税务局、地方税务局两大征收管理机构，分别履行中央税、地方税以及中央和地方共享税的管理职责。
1.2.2 高素质、多层次的税务人员配备。税务部门必须是高素质人才资源的聚焦点：同时，税务机关人才资源的配备还应具有多层次、多样化的特点。从一般文书、档案资料的归集和整理人员、到掌握现代信息处理技术、程序设计技能的专业科技人才；从熟悉财会知识的经济师、会计师和审计师，到能胜任某些特殊税种(财产税、遗产税等)所要求的财产估价任务的资产评估师，以及涉外税收、税务诉讼、咨询等部门所需要的大批既懂外语有通晓国际税法的多面型人才、税收高层决策机构中所需要的既有深厚理论功底又具丰富实践经验的精英型组织管理人才，等等，均应充实到税务机关中来，以加强税务干部队伍的建设。
1.2.3 严肃的税收处罚是税收行政管理的重要组成部分。税收处罚是指有关权力机关依法对违反税收法规的纳税人、代扣代缴义务人和其他当事人实施的一定制裁。税务处罚是维护税法严肃性，保证税法贯彻实施的根本性措施。税务处罚针对处罚相对人是否构成犯罪的违法情节不同，又分为税务行政处罚和税务刑事处罚。税务行政处罚是税务机关日常行政行为的组成部分，是税收行政管理的重要组成内容，是维护税法严肃性，保证“依法治税”原则贯彻的有力保证。
1.3 社会中介代理子系统
1.3.1 统一、规范的财务会计制度。税务代理制是市场经济发展到一定历史阶段，税收制度演变为多税种、多环节的复税制条件下的必然选择。但税务代理制的推行必须具备一定基础性社会条件，最为重要的是实行统一、规范的财务会计制度，要求纳税人的盈亏核算遵循严密的计算程序，编制真实、准确的资金平衡表和适应税务代理的各种资料。对此，国家须以法律形式对企业会计制度做出成文规定，并通过注册会计师、审计师协会等社会专业性组织，制定一些补充性操作规范。
1.3.2 规范和完善的税务咨询和税务代理。税务咨询主要是为税务机关和纳税人、扣缴义务人提供社会服务。开展税务咨询，其重要作用在于加强税法宣传和依法纳税教育，正确实施税收法律，维护纳税人、扣缴义务人的合法权益，促进生产的发展和经营管理的改善。税务代理是税务代理人接受纳税人、扣缴义务人的委托，以被代理的名义在国家法律规定允许的范围内代为办理税务事宜各项行为的总称。税务代理的开展，对于加强税收管理、维护国家利益和纳税人的合法权益、促进市场经济的发展，发挥了积极作用。
1.3.3 健全的税务代理法律制度规定。通过制定完善的《税务代理法》，对税务代理行为做出的法律规范，如对税务代理人的资格认定，税务代理的机构设置，对代理范围、工作规程、收费标准所作规定等，均以法律形式予以严格界定，并通过税务师协会等途径加强对税务代理人的行业管理，以保证税务代理行为的公正性与独立性。这是推动税务代理事业健康发展的法律保证。
1.4 税收遵从子系统
1.4.1 便利的纳税条件和周全的纳税服务。纳税人对税法的自觉遵从，有赖于税制本身的公正合理以及完纳方式与手段的便利易行。从这个意义上讲，亚当?斯密提出的公平、确实、便利、最少征收费用的著名税制原则至今仍有现实意义。这就要求税法必须公正，税额必须确实，避免朝令夕改；在纳税时间、地点和手续等方面应尽可能给纳税人提供便利，以尽量降低纳税人的税收遵从费用；税务机关要为纳税人提供周全的纳税服务，及时向纳税人传递政策，宣讲税法，进行纳税辅导，提供权威性咨询服务，等等。
1.4.2 全社会的协税、护税。税收征管既然是一项社会性、开放性的系统工程，客观上就需要全社会的积极参与和通力协作，尤其要强化税收扣缴义务人的责任和义务。同时，还应建立以税务部门为核心，工商、行政、金融、海关、外贸、会计师事务所以及各行业协会组织密切配合相互监督的全社会护税、护税网络，这是税收遵从系统强有力的社会保障。
1.4.3 国民纳税意识的普遍增强。税收遵从系统广泛而深厚的社会基础，是全民纳税意识的普遍增强，以及良好纳税习惯的建立。虽然，这需要持之以恒，不懈努力。为此，需要从加强舆论宣传，奖励模范纳税人，加大执法力度，严惩非法偷税漏税行为等多方面入手，逐渐培养全民纳税意识。
1.5 税务监察与稽查子系统
1.5.1 严格的内部监察机制。税务监察是保证国家税收政策、法律、法规正确贯彻的内控系统，具有监督、惩戒、教育、防范等多项功能。对税务机关和税务人员的执法行为实施监督，防范并惩戒各种以税谋私行为，教育全体税务人员奉公守法，依法履行职责，保持税务干部队伍的清正廉洁，树立良好的外部形象，这些都是优化税收征管环境的重要因素。
1.5.2 严密的税收稽查系统。税收稽查是税务机关依法对纳税人履行纳税义务的情况进行检查监督，查处违反税法的行为的重要工作。全国各级税务机关中均应设置税收稽查机构，一方面要承担起各自辖区纳税检查、税务审计等常规性工作，另一方面要加强对各类偷漏税、骗税、抗税的大案、要案的稽查和惩处。
1.5.3 强有力的司法保障制度。税务监察与稽查工作都需要以强有力的司法保障制度作为后盾。对此，可借鉴国外经验，设立税务治安派出所、税务法庭；之间行税警联合办公或税务警察制度，增强税法的震慑力，维护国家税法的尊严。
1.6 信息反馈与调节子系统
1.6.1 税收征管环境中的信息反馈。来自于税收征管环境各个子系统的各种信息，要通过多种渠道及时传递到国家最高税收决策机关，这些信息包括：经济税源信息、税收征纳信息、收入变动信息、税收监管信息等。通过对信息资料的分析，决策机关可以了解现行税制的运行状况，对存在的问题做出分析判断，据以做好下期税收预测工作，并对税收制度和政策进行必要的调整。
1.6.2 税务行政复议。为增强税务机关在执行税收政策、法规中的自调自控能力，在较高层税务机关设立的税务行政复议机构，直接处理纳税纠纷，反馈纳税信息。当纳税人对所履行的纳税义务持有异议时，允许其及时向上级税务机关提出申诉，由上级税务机关复议裁决，如仍有异议，可进一步向税务法庭提出诉讼；在尚未设立税务法庭的情况下，可诉于人民法院。
2 我国税收征管环境的现状
2.1 1994税改以来我国税收征管环境的发展

1994年是我国财税体制改革具有里程碑意义的一年。税制与征管制度都进行了重大的改革，现在的税收征管环境就是以此为依托构建起来的，并较以前有了很大的发展。从法律法规来看，实体法不断得到完善，程序法也于2001年4月28日进行了修订。新修订的《税收征管法》，突出了税务机关的行政执法地位，减少了执法过程中的弹性问题，同时也加大了对税务人员的约束和对纳税人的保护力度，具有较强的现实意义。2002年9月7日颁布的《税收征管法实施细则》为依法治税、深化税收征管改革、全面作好各项工作提供了制度和手段上的保证。在征管手段方面，各级税务机关相继配备了大量的计算机设备，地区性的局域网也妆具
规模。另外社会中介代理机构也得到了很大的发展，其作用也越来越得到肯定。
2.2 我国税收征管环境中存在的不足
2.2.1 税收法律不完善，已成为现阶段制约我国税收征管水平大副提高的“瓶颈”之一。主要表现在：①税法级次普遍较低。真正由全国人大立法的很少，更多的则是停留在部门的法规与条例上，使得税法的权威性不强，难以对征纳双方形成严格的约束。②税法的立法技术水平不高。所有税法都存在着笼统、歧义、与难以操作问题。③税法稳定性不强，经常变化。大量的补充性文件既破坏了税法的权威性与严肃性，也令征、纳双方都难以适应。④缺乏用于统领所有税收单行法律法规的《税收基本法》，也缺少专门用于保护纳税人合法权益的单独法律，不利于征纳关系的改善和税收征管工作的顺利进行。如果税收法律不完善这
个问题，那么我国税收征管环境就难以得到真正的改善。

2.2.2 企业财务会计制度约束不严格，税收执法力度不够。尽管我国已于1993年颁布了《企业财务通则》和《企业会计准则》，但在一些企业中财务会计制度约束仍不严格。故而在增值税征管、出口退税等环节已发现许多问题；在其他税种的征管中也发现多种非法偷逃税款行为；全国和地骗税、抗税案件亦屡有发生。然而，面对征管环境中的种种“浊流”，税收执法的力度明显不够，甚至不少地方实行地方保护主义而采取以罚代法、以罚代刑的错误做法。长此以往，将不利于净化纳税环境，建立严密而高效率的税收征管机制。
2.2.3 我国税收征管在计算机和网络的应用上明显滞后，大大影响了税收征管的效率和水平。我过税收征管的硬件水平较低，主要表现为计算机装备的局部不足以及征管网络的滞后。虽然从20世纪80年代中期开始，我国开始重视利用计算机加强税收征管，但是由于国家财政力和地区经济发展不平衡等诸多原因，部分地区特别是广大西部偏远地区的征管计算机至今仍存在着装备不足的问题，从而大大降低了征管水平，难以适应市场经济发展的需要。我国税收征管软件的开发工作也是问题很多，主要表现为高素质的实用软件开发不足。各地在软件开发方面投入大，但重复开发严重，实用性强、层次高并值得全国推广的软件很少。不仅如此，我国税收征管计算机的联网工作也明显滞后大大影响了对各项税收的有效征管。“金税工程”虽然已经正式开始投入运行，但是就目前而言，这一工程也仅仅是为了加强对增值税的征管工作而已，而对于其他税种，特别是对于偷逃税较为严重的所得税征管，并没有因此而直接受益。
2.2.4 公民的纳税意识淡薄，文化素质低下，也成为制约我国税收征管环境优化的重要因素。我国公司文化素质普遍较低且参差不齐。在这样的文化背景条件下，不要说是深入理解税收对国家的意义，就单单读懂和领会税法条文对相当部分的公民来说还是有一定困难的。许多人由于理解能力有限对于社会上的偷逃税现象不以为然，无法意识到损害国家利益归根到底就是在损害公民的整体利益这一深层次的联系。纳税人纳税意识是影响税收征管效率的一个重要因素，我国纳税人的纳税意识比较淡薄，很多纳税人存在着侥幸的心理，税收流失严重。根据报载，目前我国国有企业偷逃税面为60%，集体企业偷逃税面为80%，个体私营企业偷逃税面近100%，纳税人纳税申报的真实可信度就可想而知了。
2.2.5 稽查力度不够，缺乏强有力的税务稽查监控机制。在我国的税收征管中，一方面，在稽查手段上，只要是凭稽查人员的经验和直觉来确定，或依赖于公众的举报来立案。这显然是不科学的，也是低效的。另一方面就是处罚不力。目前，涉税案件的稽查工作受到重视，但其处罚力度仍十分不足，在对偷逃税的处理中“以补代罚”，“以罚代刑”的现象极为普遍。据有关资料显示；1996～1999年全国税务机关所稽查出的偷逃税案件中，补税与罚税总额为1 628亿元，但其中罚款总额为114亿元，处罚率只占7%，即还不到0.1倍［1］。
3 如何优化我国的税收征管环境
3.1 加强税收法律建设，健全税收法律体系

依法治税的前提是有法可依。作为税法主体的征纳双方其权利和义务必须由法律来界定。首先要在充分调查的基础上制定一部税收基本法，把税收的立法原则，纳税人的权利和义务，税务机关的权利义务，税法的解释权以及税收管辖原则等问题都用税收基本法的形式明确界定并固定下来。其次，提高我国大部分税收实体法的立法层闪，以增强税法的刚性。最后，出台新《税收征管法》相应的实施细则，以适应当前我国市场经济发展的需要。
3.2 高税收征管手段的现代化程度，拓宽计算机网络应用的深度、广度

随着经济的发展，税收结构越来越复杂，能迅速处理大量信息的计算机的应用已成为当务之急。首先，开发全国统一的税收征管软件，从税务登记、纳税申报的处理、税收会计统报表分析、税务稽查对象选择到各类税务信息的生成等，实现计算机自动监控管理，全国各地统一规范征管。其次，尽快建成中央、省、市、县四级计算机网络系统，实现国地税之间税务机关与工商、银行、海关等相关部门之间的联网，信息共享，加强联系，及时提供和反馈信息，使信息资源得以开发、配置和利用，实现税源监控的动态适时管理。再次，注意计算机人才培养，提高计算机的应用水平，充分发挥其潜在的功能。
3.3 加强为纳税人服务，增强纳税人的纳税意识

首先要建立多层次、有针对性的纳税人服务体系。一方面，要建立税法宣传、税法咨询计算机系统，让纳税人可以迅速了解涉税事务的准确信息。建立税收法规的互联网站，提供电话自动查询系统和人工查询系统，利用电子邮件向纳税人定期提供税收法规、政策信息，向特定的纳税人群体进行有针对性的税法辅导。另一方面，利用互联网技术实现网上行政，方便纳税人办理涉税事项。具体可以通过互联网处理某些管理事项，如网上申报纳税、税款缴纳、资格申请等。其次，保护纳税人的权利，还需要政府增加其财政支出的透明度，并建立公开、有效的舆论监督机制，使纳税人享有的税款使用决策权、知情权和监督权等得到保证。
最后，在维护纳税人合法权益的同时，加大对偷、逃、抗、骗税的处罚力度，并严格按照法律法规的处罚措施，不折不扣地执行，以树立税法的权威。
3.4 制定严密规范的税务稽查工作规程，强化其功能

一旦自核自缴申报纳税制和税务代理普遍推行，税务稽查将上升为各级税务部门的核心工作。因此，我们应从速制定税务稽查工作规程，明确税务稽查工作任务。可借鉴国外广为运用的案头审计、通讯审计、现场审计等方法，有重点地选择审计稽查对象，严厉惩处偷漏税违法行为。还要赋予税务稽查机构必要的强制执行权，加大其执法力度，如可以检查、冻结违法纳税人的银行账户，强制扣缴税款；可以查封、扣押并拍卖违法纳税人的财产，以抵偿税款等；可从经济利益上严厉惩戒拖延、透漏税款的违法行为。
3.5 积极推行税务代理，建立规范的税务代理制度

纳税人自行申报的征管改革，对于纳税人来说，无疑是加大了纳税成本，也降低了征管效率。首先要加快税务代理的法制建设，建立独立的、完善的、全面的税务代理制度法律体系。其次是实行政府和税务代理业组织的双重管理，明确税务代理的业务范围，制定合理的收费制度，使税务代理机构成为真正规范、公开、公正、公平的中介机构。
［参考文献］
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