湖北省恩施州水能资源开发的一些问题（徐海烈）

1 恩施州水能资源及其开发现状

恩施土家族苗族自治州位于湖北省西南部，国土面积23942km2，以横贯东西的清江为界，北为秦岭大巴山脉的南出小支一神龙架、巫山山脉；南为云贵高原的延伸部分一武陵山脉；西为大娄山的北段余脉一齐跃山。境内山峰林立，沟壑纵横，是多条河流的发源之地。整个行政区划范围属长江流域，按水系可划分为长江上游干流、清江、乌江、洞庭湖4大水系。流域面积大于1000km2的河流有l0条，清江、溇水、酉水、郁江、唐岩河、忠建河、马水河、沿渡河、野三河和长江。境内山高水低，雨量充沛，全州多年平均降雨量1527mm，水能资源较为丰富，大部分属中小水电，水能理论蕴藏量509万kW，可开发的水能蕴藏量350万kW。

恩施州能源结构以水电为主，而且主要是小水电。经过多年努力，目前全州水电开发投产装机已突破100万kW，“十一五”期末，水电装机可望达到400万kW，水电将为州国民经济持续快速健康发展作出重大贡献。

2 当前水能资源开发的大环境

水能资源是清洁可再生能源，是我国21世纪能源的重要支撑和保障，也是恩施州的一大优势。在树立科学发展观，构建和谐社会的实践中，大力开发水能资源是我州能源政策的必然选择。

1)我国颁布的《可再生能源法》旨在提高可再生能源的利用率，以缓解能源的压力。可再生能源主要包括水电、风电、生物能源、太阳能、地热能、海洋能，而水电是目前唯一可大规模开发的并具有市场竞争力的可再生能源。2)根据国家能源发展规划，“十一五”期间我国将增加水电装机6900万kW。3)2007年中共中央一号文件指出“加强农村水能资源开发和管理，扩大小水电代燃料工程实施范围和规模，加大对贫困地区农村水电开发的投入和信贷支持”。4)在最近召开的全国政协十届四中全会上，权威人士指出：要在保证生态条件下，加快大型水电建设，因地制宣地开发中小型水电站，针对当前水电建设遇到的一些综合开发困难，尽快采取措施，保障项目按期开工和投产。5)为了有序开发水能资源，湖北省人民政府以鄂发[2006]25号文《省人民政府关于加强水能资源开发利用管理的意见》，确定了水能资源开发利用管理的基本原则，明确了水能资源开发利用管理职责，对促进湖北省水能资源开发利用起到了规范作用；恩施州结合州情提出了“大力发展水电、适度发展火电、积极开发风电、控制开发气电”的能源开发方针，州发改委以发改能源[2006]号文对《恩施州电源建设“十一五”规划及2020年远景规划报告》作了批复，指出：“依据电源建设‘十一五’发展规划，坚持以科学发展为指导，结合我州实际，保护好生态环境，加快电源建设步伐，发展壮大水电支柱产业”。

从以上方方面面看，水电开发的大环境十分有利，必须抓住机遇，加快水电开发步伐，尽快把我州水电资源优势转化为经济优势。3水电开发面面临的问题

3．1 小水电建设困难

虽然国家方针政策鼓励支持开发水能资源，大的开发环境不错，但落实起来有许多难处。特别是恩施州水电开发以小型为主，引水式电站较多，缺少调节能力，从而面临很多困难。1)装机容量小于25000kW或单机容量小于5000kW的水电站，银行不予贷款，各商业银行有不同的小水电贷款门槛，筹资困难。2)2007年3月，省委领导批示“原则上不再搞引水式电站”。3)随着国家保证18亿亩耕地的底线公布，对水库淹没土地把关越来越严，不能淹土地，淹不起土地，因此，修建水库电站的条件愈苛刻。4)随着水功能保护区和自然保护区的划定，一些河流源头受到保护，加上各级自然保护区，保护区内约有42万kW水能资源不便开发。5)电站开工核准难，一个小电站，核准的必备条件至少需要10个以上经批准的专题报告。6)税务部门对水电缺优惠政策，还有一些苛刻条件，如不能享受增值税抵扣；建设期设备费和建安原材料在销售环节和建安环节重复征税；有的地方对砂石料等建筑材料征收矿产资源税等。7)水电开发未明确归口管理，水利部门管防洪、管规划、管水资源利用；电力部门管发电、用电、供电；发改委管项目核准，至于水能资源开发的一些方针政策研究问题、各部门协调问题、电价问题、建设管理问题等，没有统一的最后决策者。

3．2 小水电自身竞争力不强

小水电建设在市场经济体系中，在电力系统中，处于弱势。小水电建设投资大，上网电价低，投资回收期长，加上宏观社会与经济、生态效益不能量化，只是理论和舆论上得到承认，不能给投资人带来很好的经济效益。各方面的原因造成小水电在市场经济的大环境中，不能公平竞争。这些问题未得到妥善解决，降低了水电竞争力。如果离开政府的大力支持，小水电难以得到大规模的发展。

3．3工程造价问题

2006年7月，国家电力监管委员会公布了《“十五”期间投产电力工程项目造价监管信息报告》，“十五”期间水电项目平均单位造价7992元/kW，我州中小型电站工程造价也接近这个水平。长期以来，小水电夹在火电与大水电之夹缝中生存，为了求得一席发展空间，千方百计压低造价，降低成本，导致人力资源和土地资源成本、保护生态环境、移民安置、安全生产等方面的投入一直维持较低水平，这是全国性的问题。一方面，水电开发本来投入不足，欠账多，欠自然的，欠社会的，欠人民的，要还账；另一方面，实现新的开发理念，必须增大水电开发投入，再加上贷款利率上调，物价上涨，必然会增加水电投入，所以水电开发造价还会继续升高。

3.4资源炒作问题

2003年，为了抓西部大开发的机遇，加大水电开发的力度，恩施州对外开启了水电开发大门，一时之间涌进了大量的“水电开发商”，占据了全州几乎所有的电源点。时至今日，真正实施的为数不多，大多数是炒资源，剩下一片废墟。炒作的结果是延误了开发时间，扰乱了建设市场，抬高了工程造价。必须尽快进行清理，重新建立新的开发秩序，按照“流域、梯级、滚动、综合”的水电开发方针，有序自主地进行水电开发。

3．5前期工作问题

水电开发建设周期较长，其中前期工作需用较长时间，恩施州一般中小型电站，从规划到破土动工，正常情况也需要2～3年。按我省目前水电工程建设管理程序，在工程正式获准开工前，需要进行大量的审批工作；上至中央政府，下至街道乡镇，涉及到发改委、国土、移民、环保、水土保持、水利、林业、水文、文物、地质、城建、电网等诸多方面，还有一些技术性的咨询、论证文件；虽然从国家管理的角度，减少了审批程序，只需要发改委核准便可动工，但要取得这一系列核准必备文件，谈何容易!少则一年，多则三五年，无疑会拉长建设周期，增加工程投资。因此，应该有计划有步骤地提前安排勘测设计等前期工作。

4 对策措施

1)统一认识

恩施州由于历史和地理条件的原因，社会经济发展速度比较缓慢，促进尽快将丰富的水能资源优势转变成经济优势，使资源充分利用，环境生态保护良好，促进经济社会发展。要坚定不移地把水电开发作为全州支柱产业之一来抓，不要因为暂时的一些困难和阻力而松懈。 2)科学开发小水电 小水电在我州能源结构中有着重要地位，科学开发小水电，一要注意环保，二要讲究秩序，三是要抓好勘测设计前期工作。目前水电开发方针是“流域、梯级、滚动、综合”开发，根据我州的情况，可以改为“流域、梯级、综合、打包”开发的水电开发方针，因为我州水电站多属中小型，没有必要滚动开发，一个流域几个小电站打包一次性开发，便于统一组织管理、统一进行前期工作、统一组织资金，可以节省人力、物力和财力。

3)正确认识水能开发对环境的影响

环保问题是全世界共同关注的问题，利及子孙，水电是清洁能源，生态效益显著，其负面影响较小，利大于弊，特别是与火电相比，优点突出。这是多年水电开发形成的共识，对于“弊”也逐步在规划、设计、施工、管理的各个环节加以克服、控制。过度强调保护，则墨守成规，有悖于发展的硬道理。国家环境保护总局的领导及云南省领导在考察怒江之后一致认为，“怒江早已不存在所谓的原生态，让怒江老百姓光着屁股搞环保是十分不道德的”，过份强调开发，不讲科学，不求和谐，则易受到大自然的惩罚。水电开发要在开发中保护，在保护中开发，使水能资源的开发和环境保护共赢。

4)大力争取对水电开发的扶持政策

随着西部大开发的不断深入，各行各业都出台了许多优惠政策，唯有水电开发得到国家的优惠政策不多。这一方面是宣传力度不够，另一方面是水电开发决策不力，缺少人对水电开发说话。比如，国家投入政策、电价政策、税务政策、贷款政策等，长期得不到解决。最近党中央明确推出“加强对革命老区、民族地区、边疆地区、生态保护任务较重地区等的转移支付”，其中要“加强”的七个区中，恩施州占了五个。必须注意“加强对生态保护任务较重地区的转移支付”，这是新提出的一项政策，是对自然生态保护区、水功能区建设的支持。恩施州既有国家级的一级自然生态保护区，又有一级水功能区，受这些区划的制约，将有40多万kW水能资源不便开发，这是对大自然、对全人类作出的贡献，理应得到扶持和补偿。

5)自主有序开发水能资源

水能资源开发权应有条件转让，要有自主权，要杜绝炒作资源现象。恩施州水资源虽然丰富，但剩下的可开发而未开发电源点已经非常有限了。按照电源建设规划，到2020年水能资源开发基本完成。要科学开发、和谐开发、保护性开发，循序渐进，有序开发，实行自主开发、有偿转让、多种所有制共存的开发战略。

6)加强水电开发前期工作

随着三峡电站等一批大水电站的投产，目前全国电力紧缺状况有所缓解，加上国家对有关政策的调整，当前水能资源开发面临着紧缩局面。我们正可利用这一时段，开展规划、设计等前期工作，储备部分项目，蓄势待发。这需要主管部门安排部分前期工作费用，提前投入，搞好项目的前期工作。

5 结语

大力开发恩施州水能资源，是富民兴州的必然选择。要坚持以科学发展观为指导，科学发展、和谐发展，加快电源建设步伐，发展壮大水电支柱产业。在当今市场经济逐步扩大，电力体制改革不断深化，环保要求更加严格的大环境下，恩施州水电开发面临着新的挑战。如何避免水电开发在市场竞争中陷入困境、走向低谷，决策部门应高瞻远瞩、居安思危，及时研究新政策和解决新问题，把水电开发引向深入。

来源：《中国农村水电及电气化信息》