世界卫生组织烟草控制框架公约纵览（一）

    编者按：
    截至2004年11月30日，40个国家批准《烟草控制框架公约》（以下简称《公约》），使《公约》将于2005年2月28日生效。我国政府于2003年11月10日签署《公约》，目前正在积极开展批准《公约》的相关工作。为了使我国烟草行业广大干部职工进一步了解《公约》有关内容，本刊特邀曾参加过《公约》谈判并具体负责行业相关工作的国家局外事司赵百东处长撰写此文。此文共分制定公约的起因、希望达到的目的、公约的制定过程、公约谈判及焦点问题、签署和批准现状、公约的主要内容、公约未来的发展、烟草行业开展的工作等八个部分。从本期起，本刊对该文做适当的编辑处理，分三期予以刊发。
 
    希望达到的目的
    公约在第3条“目标”条款中是这样描述的：“以便使烟草使用和接触烟草烟雾持续大幅度下降，从而保护当代和后代免受烟草消费和接触烟草烟雾对健康、社会、环境和经济造成的破坏性影响。”具体讲，世界卫生组织希望通过公约最终达到下述目的：
   （一）禁止烟草广告、促销和赞助 世界卫生组织始终坚持应该在世界范围内禁止烟草公司及烟草公司代理商所进行的烟草广告和促销活动。并举例说，万宝路的广告是一个成功的典范，也正是由于这则广告，使得菲里普·莫利斯从一个不起眼的烟草生产商成为世界最大的烟草公司。跨国烟草公司就是利用烟草广告使卷烟在世界范围广泛传播，并且在许多国家利用一些法律上的漏洞，开展广告宣传。许多非政府组织以及有关国家政府早已认识到，阻止儿童及青少年吸烟的最有效方法就是完全禁止烟草广告和促销。世界卫生组织的数据表明，在美国及其他富裕国家中，有80%的吸烟者是从十几岁就开始吸烟的，而且在一些经济较不发达国家，开始吸烟的年龄还在下降。在美国有关烟草诉讼案件中暴露出来的菲里普·莫利斯内部文件中，“万宝路男人”广告设计者的目的就是“吸引年轻消费市场的幻想”。
    世界卫生组织指出，为了阻止烟草的传播，减少当代和后代吸烟者人数，必须禁止烟草广告、促销以及一切形式的赞助活动。必须做到：禁止使用诸如“万宝路男人”之类的广告形象和主题；禁止在年轻人较容易接触到的媒体上做烟草广告，这些媒体包括路边广告牌、电视、广播等；禁止对一些有大量年轻人参加的群体活动的赞助，如音乐会、体育比赛等；禁止在年轻人使用的日用品上面推广烟草品牌、企业徽标，这些日用品包括如衣服、饰物、玩具等；禁止免费分发卷烟样品。
   （二）消除烟草公司的政治影响 世界卫生组织强调，与烟草利益相关者不得参与有关烟草和健康的立法活动。政府应拒绝来自烟草业的资助，政府官员和烟草业之间的利益关系应该透明。烟草公司应公开其用于政治赞助的所有开支。
    世界卫生组织认为，跨国烟草公司一贯利用其政治影响对烟草控制的立法进行削弱，有必要限制烟草公司在国家和全球健康政策制定中所施加的强有力影响。在限制烟草公司活动的同时，世界卫生组织还要求限制烟草公司的附属公司进行有关游说和政治赞助。如菲里普·莫利斯通过卡夫食品对国内和国际政策施加影响。
    世界卫生组织强调《烟草控制框架公约》应该鼓励和支持鉴别以及公开烟草公司通过第三方利益团体对有关政策制定施加影响，并敦促缔约方对烟草公司在本国开展的影响国家政策制定活动进行监督和调查，公开调查结果。世界卫生组织应该制定在发展中国家限制烟草业进行政治活动的有关措施，并提供必要的资金支持。
   （三）对烟草实行非正常贸易措施 世界卫生组织认为，由于卷烟产品能够使人产生依赖性，因此适合于一般产品的贸易措施不应该适合于烟草产品，并希望在双边和多边贸易协定中，将烟草排除在外。
    世界卫生组织主张《烟草控制框架公约》应该保护国家以及国际烟草控制措施，而不能因正常贸易协定和出口政策使之受到削弱。对烟草应该采取国际上类似于环境污染物，如有毒废弃物、农药等的管理措施，该类物质的运输应受到有关国际公约的管制，如控制危险物越境转移及其处理的《巴塞尔公约》和关于消耗臭氧层物质的《蒙特利尔议定书》。
    由于跨国烟草公司为了扩大国外市场占有率，纷纷增加在别国的投资，如亚洲国家和东欧国家，因此这种境外投资活动也应该受到一定的限制。
   （四）实行信息全面公开 世界卫生组织坚持认为，所有人都有权获得有关烟草制品依赖性和其有害性的全部信息，烟草公司及其代理商有义务表明其一切业务活动符合国内法和国际法的要求。
    世界卫生组织希望《烟草控制框架公约》能够类似于1992年的《生物多样性公约》中的有关规定一样，对一些可能给环境带来变化的生物体的信息进行全面披露。《生物多样性公约》在第19条“生物技术的处理及其惠益的分配”中规定：“每一个缔约国应直接或要求其管辖下提供以上第3款所指生物体的任何自然人和法人，将该缔约国在处理这种生物体方面规定的使用和安全条例的任何现有资料以及有关该生物体可能产生的不利影响的任何现有资料，提供给将要引进这些生物体的缔约国。”
    对于烟草产品，世界卫生组织强调烟草公司必须承认烟草的依赖性和有害性，并且停止带有欺骗嫌疑的营销、推广活动，因为这些活动往往使烟草和自由联系起来，而淡化了吸烟危害。
    因此《烟草控制框架公约》应要求烟草公司提供全面的信息披露，而主权国家应该负起保护其公民的责任来。
   （五）敦促各国采取强有力措施 《烟草控制框架公约》中任何协调一致的措施必须采用最严格的标准，这些措施对于主权国家和区域组织来说应该是最低标准，而不是最高标准。世界卫生组织引用了1990年《儿童权利公约》第41条的规定，即：“本公约之任何规定，不得影响下列规定中对儿童权利之实现有更大贡献之条款规定：一、签约国之法令。二、在签约国具有效力之国际法。”
    最终，《烟草控制框架公约》在第2条第1款中明确指出：“鼓励各缔约方实施本公约及其议定书要求之外的其他措施，这些文书不应阻碍缔约方实行符合其规定并符合国际法的更加严格的要求。”
   （六）烟草公司应对产品的危害负责 责任问题属于国际民法和刑法的范畴，世界卫生组织坚持烟草公司应该对其产品过去、现在和未来所造成的危害负责。类似的公约有1991年的关于禁止危险废物输入非洲及管制其在非洲以内越界移动的《巴马科公约》，其中规定：“每一缔约方应……严格追究危险废物制造者的一项和多项无限责任。”
   （七）国际间应加强合作并为烟草控制提供财政支援 《烟草控制框架公约》应该保证所有缔约国具有监督和执行公约条文的能力，因此要求所有缔约方都应加强相互间的合作。
    世界卫生组织希望主权国家、非政府组织以及世界卫生组织办事机构之间应建立健全完整的合作机制。同时，公约还应建立必要的财政机制，以帮助部分国家有效地执行公约及其议定书所规定的义务。为了加强发展中国家烟草控制措施的执行，防止烟草公司资助所谓的“劝阻青少年吸烟计划”，财政的支持尤为重要。
   （八）实现烟草种植业的转产 主权国家应支持烟草种植和卷烟生产，以及与其相关产业的转向更加健康的可持续发展产业的生产。为了保护烟草种植者、工人、儿童，保护环境，主权国家和烟草公司都有义务采取行动，确保转产的进行。对于那些在转产方面有实际困难的国家，公约应该提供所需要的帮助。
    世界卫生组织认为烟草公司及其代理商经常制造一些关于转产会造成烟草从业人员经济损失的宣传，但是根据世界银行的研究报告，这种说法是站不住脚的。世界卫生组织承认，做好烟草从业人员的转产工作需要认真的计划和合理的资源分配。最终实现的转产，应该有利于保护环境。同时，也应该关注烟草业中存在的童工问题。
   （九）对控烟工作实行严格监督 主权国家，尤其是具有跨国烟草公司的国家，以及有关国际组织应该对烟草公司的贸易活动进行监督，具体包括广告促销、政治赞助和游说、合资办厂、企业购并、公司税利、与走私活动的联系、对公共卫生政策的干预以及对烟草制品的依赖性和有害性的不正确宣传等。
    对于烟草公司针对年轻人的促销活动，儿童权利委员会可以采取相关措施加以制止。烟草公司工作人员，包括其所属企业和贸易伙伴工作人员不能参与公约有关的科学、咨询组织以及相关公约执行机构。
    世界卫生组织强调，公约必须具有较强的约束力，同时还要有明确的时间表，和对执行公约不力的处罚措施。

 
    制定公约的起因
    20世纪，随着科学的发展，人们对“吸烟与健康”问题的认识也逐步加强。世界卫生组织从开始的广泛宣传“吸烟有害健康”，逐步发展到集中专门力量，开展全球范围的控烟工作。《烟草控制框架公约》就是控烟工作的产物。
    在上个世纪研究人员发表的大量“吸烟与健康”研究文章中，一些产生较大影响的有：
    1934年，我国科学家吕富华在德国佛莱堡（Freiburg）大学留学期间（1933～1936），首次以实验证明烟草焦油对家兔的致癌性，其论文《关于家兔涂布烟草焦油致癌的研究》发表在《法兰克福病理学》杂志上。
    1950年5月27日，美国科学家雷闻（Morton Levin）在《美国医学会杂志》上发表研究论文，第一次将吸烟与肺癌联系起来。
    1952年12月13日，英国科学家杜乐（Richard Doll）和希尔（Bradford Hill）在《不列颠医学杂志》上发表研究论文，指出重度吸烟者得肺癌的几率是非吸烟者的50倍。
    1957年7月19日，美国科学家温德尔（Ernst L. Wynder）发表了其通过动物实验，而非流行病学调查证明“烟草致癌”的科学报告。
    1964年1月11日，美国发表了《吸烟与健康：咨询委员会向公共健康服务首席外科医生的报告》，进一步将吸烟和肺癌联系在一起。
    1965年，英国伦敦皇家内科医学院的科学家发表了关于每日吸烟数量和肺癌发病率以及死亡率关系的研究论文。
    从20世纪50年代开始，世界范围内的“吸烟与健康”研究发展很快，到1970年，关于“吸烟与健康”的论文就有14500多篇。而从1970年到2000年的30年间，研究人员发表了超过10万篇的论文，研究向更高水平发展。在大量的研究论文中，美国科学家霍夫曼等发表的关于卷烟烟气中44种有害成分的确定，即著名的霍夫曼清单，对当今降低卷烟有害成分的研究起到了较大推动作用。
 

 

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