世界卫生组织烟草控制框架公约纵览（二）

               公约的制定过程
    世界卫生组织从1969年开始致力于推动全球范围的控烟工作。1970年5月，第23届世界卫生大会通过了WHA23.32号决议，首次较为全面地提出了控烟的一些具体措施，如要求所有大会及委员会会议的参与者不得在会议室内吸烟、所有成员国注意关于限制吸烟的报告、探讨劝阻青年人吸烟的教育方法、联合世界粮农组织着手研究烟草种植国家中的作物替代等。
    之后，世界卫生大会陆续就烟草控制问题通过了多项决议。自20世纪80年代末以来，几乎每年的世界卫生大会都有关于控烟工作的决议，反映出世界卫生组织对烟草控制的高度重视。
    如在1976年的第29届世界卫生大会上首次提出了被动吸烟问题，并在通过的WHA29.55号决议中，明确提出开始考虑采取可行的措施。在1978年的第31届世界卫生大会决议中，WHO敦请各成员国尽可能限制各种形式促进吸烟的宣传，并要求总干事考虑尽早把控烟作为世界卫生日的口号。
　　1980年，世界卫生组织在“世界卫生日”发起了戒烟运动，提出“要吸烟还是要健康，由你选择”的口号，并把1980年定为国际反吸烟运动年。1988年4月7日是世界卫生组织成立40周年纪念日，这一天成为第一个“世界无烟日”。在以后的每个世界无烟日，世界卫生组织都向全球发行专题材料，提供控烟的基本信息和建议。从1989年起，“世界无烟日”改为5月31日。到1993年，世界卫生组织所有成员国都在每年的5月31日举行不同形式的宣传活动。
    在1986年第39届世界卫生大会通过的WHA39.14号决议中，世界卫生组织进一步向各成员国提出了九点具体的行动建议，并通过各区域办事处不断敦促和协助成员国付诸实施。同时它还向各成员国控烟机构提供诸如确立国家控烟政策或规划，收集和散发资料，促进健康教育，以及开展咨询等服务。对于世界卫生组织的号召，许多国家作出积极响应，并根据各自的情况开展了多种形式的控烟宣传和干预活动。
    1995年5月第48届世界卫生大会首次提出了制定《烟草控制框架公约》的设想。1996年5月，第49届世界卫生大会通过了WHA49.17号决议，正式决定制定《烟草控制框架公约》。1998年5月，第51届世界卫生大会选举布伦特兰为总干事。这位挪威前首相于同年7月上任，提出了无烟倡议行动（Tobacco Free Initia?鄄tive, TFI），将烟草控制作为其任期内两大重点工作之一，并将制定《烟草控制框架公约》作为任期目标，公约的制定进入实质性阶段。
    1999年第52届世界卫生大会通过了WHA52.18号决议，决定着手制定《烟草控制框架公约》及相关议定书，同时决定成立由所有成员国参加的政府间谈判机构及框架公约工作组。
    1999年10月25日至29日，来自109个国家的代表团在日内瓦召开了《烟草控制框架公约》工作组第一次会议。中国派出了由卫生部、外交部、财政部等部门组成的代表团出席会议。会议确定了制定《烟草控制框架公约》的具体工作计划和时间表，并通过了向世界卫生组织执行委员会提交的报告草案。当时计划于2000年5月后开始政府间谈判，2003年完成公约的制定工作。
    2000年5月，第53届世界卫生大会通过了WHA53.16号决议，支持公约的制定，决定开始政府间谈判。
    2000年10月，公约听证会举行，政府间谈判机构第1次会议召开。
    2001年5月，第54届世界卫生大会通过了WHA54.18号决议，强调烟草控制过程中的透明度，政府间谈判机构第2次会议召开。
    2001年11月，政府间谈判机构第3次会议召开。
    2002年3月，政府间谈判机构第4次会议召开。
    2002年7月，第一份较为完整的公约文本出台并在网上公开。
    2002年8月，非法烟草贸易国际问题会议在纽约召开。
    2002年10月，政府间谈判机构第5次会议召开。
    2003年1月，新的公约文本公开。
    2003年2月，政府间谈判机构第6次会议召开。
    2003年3月1日，历时4年共6轮的政府间谈判结束，《烟草控制框架公约》的制定工作宣告完成。
    2003年5月，第56届世界卫生大会通过了WHA56.1号决议，《烟草控制框架公约》获得通过。
    2003年6月，公约在日内瓦世界卫生组织总部开放供签署，其后自2003年6月30日至2004年6月29日在联合国总部开放供签署。
    2003年11月，中国常驻联合国代表王光亚在联合国总部代表中国政府签署公约，并表示中国政府十分重视控烟工作，采取了多种控烟措施。中国积极支持世界卫生组织在控烟领域采取的行动，在公约谈判中发挥了建设性作用。中国愿在公约的框架下加强同各国的合作，应对公共卫生领域的挑战，进一步完善中国的控烟工作。
    2004年6月，第一次政府间不限成员名额工作小组会议召开，为公约生效后的缔约方大会作准备。
    2004年9月，WHO西太平洋区委员会第55届会议在上海召开，其中一个重要议题是烟草控制。会议发表了《无烟倡议———西太区行动计划（2005~2009）》。
    2004年9月，“东盟＋中国”提高《烟草控制框架公约》认识研讨会在越南首都河内召开。
    2005年1月，第二次政府间不限成员名额工作小组会议召开，继续讨论有关缔约方大会议事规则等问题。

 
      公约谈判及焦点问题

    历次谈判都在日内瓦进行。谈判期间，对于世界卫生组织发起并组织制定《烟草控制框架公约》，各国均表示了支持，但是在重视烟草对公众健康造成危害的同时，比较多地关注控烟对经济和社会等多方面所产生的影响。从谈判开始直到最后，不同国家的立场存在明显差异，主要表现在：1.发达国家与发展中国家的矛盾，尤其是发达国家烟草大国与发展中国家的矛盾；2.烟草生产、消费及出口大国与对烟草经济依赖较小且控烟激进国家之间的矛盾。就谈判的目标而言，烟草生产和消费大国以及对烟草经济依赖较大的发展中国家希望公约能够尽量宽泛，并充分考虑不同国家的实际情况；而控烟激进且对烟草经济依赖较小的国家则主张公约应具体化、约束力强。
    公约所涉及的焦点问题随着谈判的进行，逐步集中在：1.烟草广告、促销和赞助；2.烟草制品的包装与标签；3.公众健康与贸易的关系；4.财政资源；5.烟草制品非法贸易；6.责任与赔偿；7.公约的保留等方面。在前几轮的谈判中，“取消对烟草业的补贴”、“统一税率”等也曾经是争议较大的问题，但是从第5次谈判开始逐步得到了弱化，最终文本中没有提及。另外，“环境保护”和“免税卷烟”等问题在最终文本中也只是一些原则性的描述。
   （一）烟草广告、促销和赞助 控烟激进国家和利益团体，如加拿大、澳大利亚、亚洲多数国家、欧盟等，要求在一定期限内全面禁止烟草制品的广告、促销和赞助。美国、日本则以与国内宪法以及宪法原则有冲突为理由表示坚决反对。这种观点的对立，在跨国界广告方面表现得更为突出。谈判结果是，根据国家宪法以及宪法原则，在加入公约后5年内，允许采取广泛禁止和逐步限制烟草制品广告、促销和赞助措施并存。
我国1987年颁布的《广告管理条例》，开始对烟草广告的发布予以限制。1995年施行的《中华人民共和国广告法》对烟草广告发布的限制更为严格。同年，国家工商总局依据《广告法》制定了《烟草广告管理暂行办法》，是专门就烟草广告管理的行政规章。这些法律、法规与公约比较，已经相当严格，因此我国政府代表团表示支持公约中的条款。
   （二）烟草制品的包装和标签 由于该条款会对烟草制品的生产带来最直接的影响，因此各国都高度关注。烟草生产大国都主张公约文本应该尽可能宽泛、灵活，反对明确规定健康警语的面积，但多数国家坚持强硬立场。在最后一轮谈判中，经过非正式会议以及接触小组的反复磋商，最终结果是在加入公约后3年内，根据国家法律，确保健康警语面积“宜占据主要可见部分的50%或以上，但不应少于30%”，警语“可采取或包括图片或象形图的形式（第11.1b条）”。由于增加了本国法律的限制，烟草生产大国均表示同意接受。
   （三）公众健康与贸易，即健康优先原则 该问题一直是谈判的焦点，欧盟、加拿大，以及大多数发展中国家坚持要求公约应该明确表明在控烟措施和贸易发生冲突时，应该以公众健康优先。而美国、日本等烟草出口国家则强烈反对，坚持控烟措施不应该构成不正当的贸易歧视。我国政府代表团支持公众健康优先原则，考虑到我国烟草制品出口量较小，可以利用此项原则适当抵制外烟，因此我们表示赞同。由于意见分歧大，很难形成一致，在最后一轮谈判中，会议主席决定将其列入序言部分，只强调公众健康优先的原则性。
   （四）财政资源 主要议题是设立全球基金，意见分歧同样相当大。美国、日本以及欧盟等发达国家坚决反对设立控烟全球基金，主张控烟是各缔约方本国的责任，都应该尽可能自己寻求相应的财政资源。而发展中国家，特别是非洲、东南亚、太平洋岛国等则强调发达国家对控烟提供财政支持的重要性，建议通过设立全球基金的方式帮助发展中国家开展控烟工作。“77国集团+中国”的135个国家基本由发展中国家组成，整个谈判过程中一直主张建立全球控烟基金，得到多数发达国家的反对。谈判结果是，公约只强调财政资源的重要性，对于建立自愿全球基金则留待缔约方会议研究解决。
   （五）烟草制品非法贸易 各国对打击烟草制品非法贸易基本形成共识，只是在一些具体措施方面存在分歧，主要是出于对不同集团、不同国家的利益考虑。如关于没收的假冒、走私卷烟产品处理问题，非洲46国坚持全部销毁，而美国、加拿大等国则认为应该区分二者的不同，分别对待。我国提出的应根据各国法律处理没收产品问题，以及应采取包括许可证在内的进一步措施的意见均被采纳。关于在对非法贸易的调查、起诉方面，我们强调应该以遵守各国法律为基础，也被接受。总之，本条款在谈判中，进展较为顺利。
   （六）责任与赔偿 由于责任问题不仅涉及到各国的经济利益，更直接关系到各国的立法基础和司法体系，因此在谈判过程中各国都高度关注。该条款也是我国谈判的重点之一，按照我国政府确定的谈判立场，代表团多方争取，促使文本趋于宽泛，尽量避免“赔偿”问题。谈判的结果是，这一目的基本达到，并在19.1、19.3和19.5条中都有所体现。
   （七）公约的保留 该条款的谈判是在最后一轮谈判的最后阶段进行的，美国坚决要求公约应该有保留，并列举大量事例表明允许保留的必要性，得到了古巴、日本、巴基斯坦、土耳其等国家的支持。同样，多数国家考虑到公约文本较为平衡，不应有保留。美国强烈反对，明确表示其参议院将不会批准本公约。
    总之，公约的制定虽然是以保护公众健康为目的的，但是烟草大国更多的是关注烟草控制对本国经济、贸易政策以及对社会可能产生的影响。非洲、东南亚、太平洋岛国等反烟激进国家，希望公约严厉并强调建立全球控烟基金的必要性。美国、日本、古巴等烟草大国（包括我国）都力求公约应该原则和宽泛。欧盟、加拿大、澳大利亚等起初控烟激进国家和团体则以兼顾多数国家参与公约为由，随着谈判的进行态度逐渐变软。谈判的最终结果是，公约文本由激进和严厉，趋向务实和宽泛。一些谈判初期阶段文本中较为强硬的词，如“应”、“必须”等被“可”、“酌情”、“宜”、“适当时”等所取代。
 

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