规范性文件备案审查过程调研报告

规范性文件备案审查，是法律赋予地方各级政府的法律监督职权，是规范抽象行政行为，从源头上预防和减少具体行政行为的制度保障，对推进依法治国、依法行政，具有重要意义。为促进规范性文件备案审查工作的规范化、科学化和制度化，提高规范性文件的制定质量，本文以近年来基层政府规范性文件备案审查工作的现状为实证材料，浅谈一下规范性文件备案审查中存在的问题以及对策。

　　一、规范性文件备案审查工作中存在问题

　　（一）对规范性文件备案审查的重要性认识不够

　　规范性文件备案审查，实质是审查规范性文件是否合法，是否适当，是否与国家宪法、法律相冲突，是否与上级政府规章或者规范性文件相抵触，本质是为了促进行政执法行为的合法有序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，建设社会主义法治国家。但个别部门的负责同志对这项工作的重要性认识还不充分，重视程序不够，对提交的规范性文件只做表面审查，没有深入实质认真进行研究，对规范性文件如何进行审查，审查哪些内容，发现问题如何处置等问题不甚了解，导致审查部门不能很好地履行规范性文件备案审查监督职责，甚至有的部门至今还没有开展备案审查工作。

　　（二）对规范性文件的备案审查不到位

　　规范性文件备案审查的重点是审查其合法性、合理性、可行性和必要性，但是现实中很多规范性文件的备案审查存在审查不到位的情况：一是对规范性文件的合法性和合理性审查不到位。规范性文件的制定，其首要目的是为了使法律条文更加准确，权利和义务更加明确，利益和责任更加清楚，更有利于上位法的贯彻执行。但是个别制定部门受利益的驱使，在制定规范性文件的过程中，片面强调本部门的权利和利益，忽视本部门的义务和责任，审查机构如果对这一情况不进行认真审查，听之任之，势必损害行政管理相对人的权利，使规范性文件成为部门争权夺利的工具。二是对规范性文件的必要性和可行性审查不到位。规范性文件是部门对国家法律、法规和政策进行查漏补缺的辅手，也是理清执法依据和执法程序，更好地加强行政管理的工具。而有些部门抛弃了制定规范性文件的根本目的，不从本地实际需要出发，根据上级文件“照葫芦画瓢”，简单地进行复制，造成规范性文件重复制定，数量不断增多。

　　（三）规范性文件制定的内容不规范

　　规范性文件备案审查的事项之一，就是审查规范性文件制定的内容是否规范，是否符合法律规定。通过备案审查，发现个别部门制定的规范性文件内容不够严谨、规范，主要表现在：一是制定规范性文件的主体不规范。规范性文件是由法律、法规授权的各级人民政府和县级以上人民政府工作部门制定，是抽象行政行为。但是现实中存在部门内设或下属机构以自己名义制定规范性文件的现象，如有的行业协会在没有行政部门委托的情况下，擅自以自己的名义制定有关行政管理方面的规范性文件。二是规范性文件的制定形式不规范。有些规范性文件缺乏层次性，没有按照总则、分则、附则以及章、节、条、款、项、目的形式制定，有的虽然包含上述层次，但是前后次序混乱，还有的章节缺失，内容不全等等。三是规范性文件中的法律术语不准确。规范性文件具有反复适用性和长期有效性两个特征，规范性文件一经公布，就在本行政区域和有效期限内反复适用，具有普遍约束力，这就要求制定的规范性文件必须结构严谨、措词准确，要经得起推敲，不能朝令夕改。

　　（四）规范性文件备案审查不及时

　　随着社会的发展，政府依法行政能力不断提高，人民群众的法律意识不断增强，这就要求规范性文件的制定水平必须要与社会发展相适应。依据山东省法制办《关于加强规范性文件备案审查示范单位工作的指导意见》，市县政府及其部门每隔两年进行一次规范性文件清理工作，对不符合法律、法规、规章规定，相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展要求的规范性文件，或超过5年最长期限的试行和暂行的规范性文件，特别是对含有地方保护、行业保护内容的规范性文件，适时进行修改和废止。但是现在仍有个别部门继续沿用一些已被废止或超过有效期限的试行、暂行的规范性文件，不利于维护规范性文件的严肃性和权威性，也不利于经济的发展和社会的进步。

　　（五）现有规范性文件备案审查制度本身存在缺陷

　　规范性文件备案审查实际是一种事后审查制度，属于事后监督范畴。《山东省规章和规范性文件备案规定》第五条规定“乡级以上地方各级人民政府和县级以上地方各级人民政府所属工作部门制定的规范性文件，应当自公布之日起30日内向上一级或本级人民政府报送备案”。第十二条规定“县级以上地方各级人民政府法制工作机构对报送备案的规章和规范性文件应当自备案登记之日起60日内审查完毕”。上述规定，极易造成部门制定的规范性文件未经备案已经适用或未经审查完毕已经适用情况的发生，如果备案审查中发现已经适用的规范性文件不合法或存在缺陷，而通过政府法制监督手段进行修改或废止，不但会给行政管理相对人造成无法弥补的损失，而且也会给政府法制工作造成被动，不利于法治政府的建设。

　　二、做好规范性文件备案审查工作对策

　　（一）提高认识，增强备案审查的层级监督功能

　　规范性文件的备案审查是法律赋予各级人民政府对下级部门进行法制监督重要形式，是依法行政的重要内容，必须要从思想上引起高度重视。规范性文件制定的规范与否、合法与否直接关系到人民群众的根本利益，关系到社会的和谐进步和长治久安，必须从思想上引起高度重视，加大备案审查工作力度，增强审查工作人员的责任感和使命感，做到“有件必备，有备必审，有错必究”。

　　（二）严格备案审查程序，提高备案审查工作可行操作性

　　为了保证规范性文件备案审查工作充分发挥法制监督的作用，必须建立一套规范、完整和操作性强的程序性规定予以保障。一是改事后备案为事前审查。建议在规范性文件公布实施之前进行备案审查工作，待通过备案审查后，再进行公布实施；二是提前介入。备案审查机关在规范性文件进行制定的同时即介入审查活动，对规范性文件制定的方针政策和法律依据进行把关，减少备案审查时间，提高备案审查效率；三是备案审查与专家协审相结合。邀请法律专家参与规范性文件的备案审查工作，对涉及技术性、业务性较强的规范性文件，提交专业机构进行论证，保证制定的规范性文件科学严谨。

　　（三）完善机构配置，提高备案审查水平

　　规范性文件备案审查，要求审查人员具有较高的政策水平、法律水平和专业水平。没有一个专业的审查机构，没有一支高素质的审查工作队伍，很难承担起这项艰巨工作。因此，基层政府要从当前工作的实际出发，要从组织机构和人员力量上给予保证，可以适当借助法律顾问、律师等外力因素，从专业角度考虑，做好规范性文件备案审查工作。

　　（四）建立跟踪审查制度，保证规范性文件适用性

　　规范性文件制定的好坏，主要是规范性文件的适用度大小，能否达到制定规范性文件的目的。因此，建议建立健全规范性文件备案审查后期的跟踪评估制度和动态清理制度，对通过备案审查并对外公布的规范性文件，尤其是对试行或者暂行的规范性文件，及时跟踪评估，进行动态管理。根据国家法律、法规和规章以及政策的调整情况，及时修改或者废止与法律、法规和规章相抵触，与国家政策不相适宜的规范性文件，并以公告形式及时向社会公布清理结果，未列入有效目录的规范性文件予以废止，不得作为行政管理的依据。

　　总之，规范性文件是各级各部门贯彻执行法律、法规和规章，依法履行行政管理职能的重要依据，能否做好规范性文件备案审查工作，直接关系到依法行政、建设法治政府目标能否实现，对维护政府部门形象和人民群众切身利益，促进社会经济有序发展，建设社会主义法制国家具有深远的意义。

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