对规范性文件备案审查的探讨

     规范性文件俗称“红头文件”，是政府及其工作部门依法行政的依据，是其实施法律、法规、规章，履行公共服务和社会管理职能的重要方式。对规范性文件进行备案审查是宪法赋予地方各级人大常委会的法律监督职权，也是《监督法》规定的地方各级人大常委会的经常性监督工作形式。它对于规范政府及其工作部门的抽象行政行为、提高依法行政水平、树立政府良好形象；对于维护国家法制统一，保障法律法规的正确实施；对于增强人大的监督力度、提高人大监督实效、维护最广大人民群众的根本利益，都具有十分重要的意义。但从地方人大工作实践看，审查规范性文件这一监督形式运用得还不够，而且在实际操作中也存在这样那样的问题，从而使人大对规范性文件的监督职能没有得到有效发挥。本文就开展规范性文件的备案审查工作谈点思考：    　　

一、备案审查存在的主要问题　　

  （一）认识有偏差。对规范性文件备案审查，不论人大还是政府法制部门，究其实质是审查这些文件是否合法，是否适当，本质上是为了保护群众和法人的合法利益不受侵害。从我国规范性文件备案审查的体系来看，采取的是双轨制备案审查的形式，但由于规范性文件的制定涉及面广，备案审查的头绪复杂，工作难度大，不免在认识上还存在偏差。从人大本身来看，认识上存在着两个“误区”，一个“误区”是认为备案审查工作“没意思”，政府法制部门已经进行把关，人大常委会不再需要化费较大精力；另一个“误区”是备案审查工作“搞不得”，容易得罪人，怕搞多了，会影响人大和他们的关系，造成工作的被动。从客观来看，也存在着认识上的问题，一方面是认为对规范性文件备案审查，妨碍了政府工作效能，特别是怕对一些重点工作有所干扰，因此主观上不情愿被审查；另一方面认为，从人大现有人员的知识能力结构水平，未必能够胜任备案审查的要求，对人大的备案审查也不当一回事，由于存在认识不到位，导致目前规范性文件备案审查工作未能很好地开展起来。　　

  （二）备案跟不上。这实际上是如何启动监督程序的问题。实践中，对规范性文件的制定行为往往存有“立而不备”的现象，致使审查机关难以启动主动审查程序。近年来，有的地方出台“红头文件”要求干部职工完成抽烟喝酒任务，替开发商卖房，或规定买房可以在孩子中考加分，以公安局代征防洪费......类似这样的“红头文件”闹笑话的事件时有发生。这些“问题文件”大多是在媒体曝光后才予以撤销的。　2009年3月18日　，我省公布的对50个省直部门规范性文件的检查结果显示：　2006年10月1日　至　2008年6月30日　间，我省50个省直部门共违规下发了221件规范性文件。在上述特定期间内，我省的省直部门平均每月都有10件以上的违规“红头文件”下发，平均每个省直部门都有4件以上的违规文件下发。这些“问题文件”的出现，究其原因恐怕还是立而不备、备而不审造成的，或者说还未开展，处于放任自流状态。没有从体制机制上真正建立起防止“问题文件”出笼的屏障。　　

（三）审查难开展。主要表现为：一是操作依据不统一。《监督法》专门设置了规范性文件的备案审查一章，授权省级人大常委会参照《立法法》的有关规定对地方人大常委会审查、撤销规范性文件的程序作出具体规定，并明确了审查的依据。但是，无论是《宪法》、《地方组织法》，还是《监督法》，对地方人大常委会规范性文件备案审查的程序都缺乏全面系统的具体运行程序的规定，我省也未出台统一的备案审查地方性法规，导致各地在实践中做法不一，备案审查工作随意性很大，甚至流于形式。如对被动审查的程序各地人大常委会基本未作出规定。各地对审查申请的受理与否、审查申请的转送、申请书副本的送达、听取申请人和制定机关的意见、重要文件的集体研究、中止审查等程序均未作出规定，导致申请人的合法权益甚至知情权得不到保障。二是备案审查的范围不明确、受理和审查机构不统一、审查标准不规范、责任追究不具体等突出问题。按照《立法法》规定，规范性文件备案审查的范围只限于法律、行政法规、地方性法规和规章，一些省、自治区通过立法将备案审查的范围扩大到各级政府及其所属部门发布的决定、决议和命令上，只有个别省、自治区将范围扩大到各级政府及其所属部门发布的对公民、法人和其他组织具有普遍约束力或者涉及其权利、义务的规定、办法、细则等各种文件。但均未将党政联合发布的文件以及司法机关发布的文件列入审查的范围。三是《监督法》明确规定规范性文件是指由国家机关制定的决议、决定、命令和司法解释，对于县级人大来讲，主要是指乡镇人大的决议、决定和县政府的决定、命令，在实践中，乡镇人大作出的决议、决定和县政府作出的决定、命令都很少。对于政府来说，大量的是以决定和命令名义外的“红头文件”形式，如“办法”、“规定”、“通告”、“意见”、“细则”等，与决定和命令一样具有普遍约束力，但是否属于审查范围，《监督法》、《地方组织法》都没有明确，备案审查缺乏法律依据。四是撤销决定的溯及力规定不详。有关机关制定的规范性文件一旦被人大常委会撤销，是自始无法律效力，还是自撤销之日起丧失法律效力？如果自始无法律效力，即撤销决定有溯及力，又会导致以往按该规范性文件实施的行政行为不合法。其自撤销之日起丧失法律效力，则又会导致撤销之日前后同类行政行为的处理结果不相同，损害法律的公平。　　

（四）力量不到位。目前，地方人大常委会机关还没有专门的审查机构，主要是由法制工作机构承担，人手少，力量不足，审查工作制度不完善，办事机构又没有监督权。而规范性文件的审查是一项专业性很强、知识涉及面很宽的工作。从现有的工作状况看，人大对规范性文件的审查实属“心有余而力不足”，致使规范性文件的备案审查工作形同虚设。        　　

    二、加强对政府规范性文件备案审查的对策　　

规范性文件实际运用中出现的上述倾向性不足，从另一个侧面反映出对规范性文件加强审查监督的必要性。要保证规范性文件审查这一监督制度的实施，纠正违宪违法行为，保证法制的统一，必须从认识、立法、体制、机构等方面入手，加以解决。
  （一）提高认识，强化责任，切实把建立规范性文件备案审查制度摆在重要位置。规范性文件审查未能很好开展，一个重要原因是有关方面对这项工作认识不高，重视不够，制度不建全。要改变这种状况，地方各级人大必须首先提高对建立健全落实规范性文件备案审查制度重要性紧迫性的认识。一方面，要认识到加强规范性文件审查是维护国家法制统一的迫切需要。规范性文件具有一定的强制性、约束力，是治理国家，管理经济、文化各项事业的重要手段，是经济活动、社会行为的重要规范，如果这些文件与宪法、法律和行政法规的精神相抵触，就会扰乱经济秩序和社会秩序，扰乱人们的行为准则。过去由于缺乏这方面的监督，一些机关和部门在制定“红头文件”时，搞“土政策”、搞变通，严重影响了国家法制的建设和统一。另一方面，加强规范性文件审查是落实科学发展观、推进依法行政，维护广大人民群众利益的必然要求。一个违反宪法法律、不适当和有失公正的规范性文件一旦实施，危害的不是一个人或者几个人的利益，而是影响到一个方面、一个系统、一个地区，会在一个较长时间，损害成千上万人民群众的利益，甚至会殃及全局，引起社会的不稳定。现在有的规范性文件随意设定审批权、发证权、许可权、收费权、罚没权，通过“红头文件”扩大部门权力，将权力部门化、私有化，严重侵犯了广大人民群众的合法利益。地方各级人大应当顺应人民群众的要求，从推动依法治国深入实施、维护人民群众合法权益的高度，尽快把建立健全和落实规范性文件审查制度摆上议事日程。　　

（二）加强立法，规范程序，进一步完善规范性文件备案审查制度。规范性文件审查是一项非常严肃、涉及面广的监督制度。要保证这项工作落到实处，归根到底是要有相应的地方性立法保障。一是要建立起规范性文件审查制度的完整程序。从宪法、法律的规定来看，对不同层次规范性文件审查制度的落实还有一定的弹性，必须从立法上进一步细化和完善。如备案，这是整个审查制度的基础，应当就备案的时限、范围、受理机关，以及审查机构的责任等方面作出具体规定。在审查处理阶段，应当明确审查的组织形式、审查的步骤、审查的时限、争议的处理，以及如何纠正、撤销等。此外，对于不备案、不审查、不撤销的责任如何追究，法律上也应作出规定。二是要正确界定规范性文件备案审查的范围。从相关法律法规看，规范性文件是指有关国家机关制定的法律、法规以及规章、决定、决议和命令。我们认为，把规范性文件仅仅局限在这几个方面是不够的，凡是国家机关制发的文件，不论是否被冠以“决定、决议、命令”的名称，只要是涉及公民和法人或其他组织权利和义务关系，具有普遍约束力并相对稳定的 “红头文件”，都应当纳入人大备案审查的范围。三是要认真把握规范性文件备案审查的标准及重点。备案审查主要是对规范性文件的合法性审查，重点是三个方面：是否超越法定权限，限制或剥夺公民、法人或其他组织的合法权益，或者增加公民、法人或其他组织的义务。是否同宪法、法律、法规及上级人大及其常委会的有关决议、决定相抵触。是否有其他不适当的情形。审查完毕，应在规定的时间内提出审查意见。　　

（三）理顺体系，强化力量，充分发挥地方人大在规范性文件审查中的积极作用。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一个专门的审查机构，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。随着人大监督工作的深入，加强对有关国家机关的规范性文件审查的任务将越来越重。为从组织上保证这项工作的开展，建议地方各级人大应考虑设立专门的审查机构，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。也可以按照“统一受理、分工负责”的模式，由一个部门集中受理，各专门委员会按专业分别进行审查，以尽快改变目前地方人大对规范性文件备案审查放任自流的状况。在具体的实践中，地方人大应当坚持依法办事、集体行使职权的原则，注重发挥四个方面的作用，切实履行好备案审查的监督职责。一是要发挥常委会集体行使职权的作用。对规范性文件审查后，需要作出相应决议、决定时，都必须经过人大常委会全体组成人员的充分审议和讨论，发扬民主、集思广益，最后通过“票决制”表决，按多数组成人员的意见，做出决定。二是要发挥常委会工作机构的作用。加强工作机构力量，做好对规范性文件备案审查的组织、调研、取证、提出初审意见等具体任务，为常委会提供有效服务。三是要发挥人民群众的作用。特别是在审查一些关系国计民生的规范性文件时，要充分利用网络、传媒等形式向社会广泛公开，召开座谈会，征询群众意见。四是要发挥专家“智囊团”的作用。吸收法律专家、学者、知名律师、社会工作者和人大代表等，建立“智囊团”弥补力量不足，利用他们的智慧和知识，来提升人大监督的水平。　　

　 　
 

　 　

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