构建公安内部监督机制一体化建设分析

    英国历史学家阿克顿有一句名言： "权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败"，它深刻地揭示出权力与腐败之间的内在联系。为了减少乃至杜绝权力的负效应，基层公安必须加强监督制约，确保权力在严格、公正、文明执法的法治轨道上正常运行，保障公安机关和民警在工作中坚持执法为民。近几年来，我县公安机关对监督工作高度重视，始终把查处违法违纪大案要案作为反腐败的中心环节，制定了一系列有效的监督措施，在遏制执法腐败和预防民警违法违纪方面，取得了较好的效果。但随着当前社会经济的迅猛发展，传统的监督体制也呈现出一些滞后性和软弱性，无法发挥更大的作用。当前，对公安机关的监督来自两个方面：一是社会对公安机关及其人民警察履行职责行为和相关活动的监督即外部监督，包括人大及其常委会、人民检察院的法律监督、政协的民主监督、公民的监督、新闻舆论监督。二是公安机关内部监督机构或监督人员所实施的监督即内部监督。本文主要以内部监督为对象，着重强调内部监督机制的一体化建设，旨在为健全和完善我县公安机关监督机制提出相应建议。
    一、现行监督机制存在的问题
    (一)监督停留在表面。监督部门到基层检查工作，基本沿用老一套做法，“走、看、听、问、记”，以听汇报为主，缺乏针对性和实效性，难以发现问题和进行有效的监督。对出现的苗头性违法违纪现象不能及时掌握，防范性的事前监督工作做得不够到位。多数监督部门存在应付性监督现象，上级有了新精神或新的政策规定时，就马上组织力量对下级的贯彻落实进行监督检查，但检查内容主要侧重一些表面东西：是否开会布置、有没有制定落实措施，导致整个监督检查过程真正抓落实、抓成效的不多。整个监督工作缺乏整体性和可持续发展性，突出表现在针对一段时期队伍中比较突出的问题，集中人力和物力进行监督整治，而对民警执法运行的全过程，则缺乏有效监督。结果出现恶性循环，一方面已存在的突出问题还没有得到解决，其他方面的问题又暴露出来了，致使监督工作顾此失彼，削弱了监督的整体作用。
    (二)监督机构权威软化。突出表现在公安机关内设机构规格在不断提高的同时，作为监督主体的地位未予强化，甚至在弱化。以我县为例，刑侦、治安、交警等部门的行政、政工领导均高配副科，6个公安派出所、2个边防派出所（鸡山、干江）行政一把手全部进当地党委班子，他们的实际地位远远超越了内部监督的主要部门领导（除纪委书记、政治处主任兼任局党委委员外，主持日常工作的纪委副书记、督察队长、法制科长、干部科长行政级别只是正股级），在实践中造成内部监督权威软化，使监督难有实效，甚至陷入无所作为的地步。个别基层公安机关及主要领导仍把纪委作为内部一般中层机构（纪委作为科所队列入考核），部分领导和干警把纪委主要领导与中层领导等同，致使内部监督权威受到抑制。
（三）监督机制合力不够。现行的公安机关内部监督力量合力不够，虽然内部的监督机构较多（有政工、纪检、监察、督察、法制、审计等多个内部监督部门），但由于各监督部门管理分散、职责交叉，工作中容易出现各自为战、重复工作或是相互制肘、推诿扯皮的问题，整个监督系统缺乏广度和力度，监督的渠道不够完备和畅通。从基层公安机关实际情况来看，除纪委、监察室、警务督察队平时工作配合较紧密外（如我局因为督察人手紧张，在日常工作中局纪委经常配合督察开展工作），其他监督部门特别是法制、政工基本上是各司其职，对发现的问题没有及时通报纪检督察部门，致使监督和预防违法违纪的绩效大打折扣。如在评选先进集体、先进个人的有关环节中，未能向纪检督察部门征求意见，导致被督察处置的民警被评为先进的现象发生。各监督部门之间缺少沟通，有效的监督合力尚未形成。
二、存在问题的成因剖析
（一）少数基层领导对监督工作重视不够。少数基层领导班子和领导干部对抓好监督工作的重要性认识还不足，缺乏必要的紧迫感和责任心。把监督部门当成门面摆设，警务保障工作不够到位，缺乏最基本的装备和工作经费。监督管理机制不够完善健全，缺乏对执法权力行使的全面有效监督。
（二）责任不明，职责不清。现行的公安机关内部监督机制对监督主体的职权、监督的范围和该承担的责任、应采取的途径、方式等不明确，缺乏有效的责任、表彰、惩处等内在驱动力。或有规定也只是在制度层面上，没有上升到法律层面，监督机制缺少法律的硬性约束，发生问题很少或者根本不追究监督部门或应该履行监督职责的人员责任，使内部监督过于宽容，导致监督者和被监督者主动监督和自觉接受监督的意识都不强，甚至有的民警还产生了监督工作是"整人工作"的思想。上级怕得罪人后在今后的民主测评中得分过低而不想监督，下级怕打击报复不敢监督，同级碍于面子、照顾情绪不愿监督的现象普遍存在。
（三）监督主体的素质不能适应目前工作要求。按规定，监督部门应选调一些政治素质高、业务能力强的人员进入队伍，保证在人员配备实现老中青三个梯次相结合。但目前一些基层公安机关把一些年龄大、退居二线的老同志安排到监督部门中来，导致监督力量老化现象较为严重，难以跟上新形势发展需要，深层次监督力度明显不足。
三、加强内部监督机制一体化建设的对策
(一)强化监督意识。各级公安机关领导要充分认识强化内部监督机制是新形势下实现依法治国基本方略，是全面推进公安机关反腐败斗争和队伍建设的需要，是遏制民警违法违纪案件发生的有效途径，是对民警的真正关心，从而真正把监督机制建设落实好。同时，也要教育广大民警认识实施监督是行使民主权利的有效途径，也是共产党员对党的事业，对公安工作负责的具体体现。要增强监督意识，敢于和善于监督，提高监督能力和接受监督意识，做到思想上重视，工作上支持。要加强监督力量建设，为加强监督提供组织保障，支持监督部门全面履行职责，从政治上、工作上、生活上关心和爱护监督民警，建立纪检、监察、督察、审计、法制、政治处干部轮岗和交流制度。
（二）完善机制建设。应该按照权责统一的原则进一步理顺公安监督体制，加强内部合力，促进监督制约工作的立法，提高内部监督权的地位，使工作的开展有依据、有程序、有责任、有保障。加强上下级公安机关之间、内部执法以及对领导干部和人、财、物管理的监督制约，完善对监督制约制度检查落实的制度，加强动态监督，使相关制度涵盖了公安工作需要监督的全方位和全过程。建立健全内部监督联席会议制度，每月或每季度召开一次,由纪委监察、督察队、政治处、法制科等负有内部监督职责的相关科室领导及有关人员参加，对一段时间队伍管理、执法活动、民警遵章守纪等情况进行交流，通报情况，分析问题，提出措施，为党委决策提供可行性依据。发挥各自在监督中的优势，实行优势互补，形成合力，提高监督的整体效能。
（三）整合内部监督力量。应统一明确各级公安机关监督部门机构的设置、职级，对监督干部人员编制的确定应有一个科学的定量标准。在各级公安机关建立统一的警务监督专职机构，重新整合内部监督机构，实行纪检监察、法制、督察、政治处等部门合署办公，统一归口由纪委领导，纪委统一调配警力，直接向局党委书记负责。纪委为在党委领导下的独立行使监督职权的实体。党委赋予纪委较大的权限和全面监督职责，以避免监督工作受到干扰,有效地把预防、发现、纠正和查处等监督环节有机衔接起来，彻底改变监督工作力不从心的状况。这样做能进一步整合监督力量，充分发挥监督部门的整体职能,有效的把事前告诫、事中监督、事后考核和违纪查处全程监督落到实处。并在原来的基础上，按照发挥最大效能的原则，重新优化组合，实现资源共享，既能加强监督部门的合力，使监督部门更具权威，又能提高监督工作效率。
（四）健全机构，强化上级对下级的监督。按照“倒金字塔”的模式设置公安警务监督机构，实现监督部门人员的“上浮”，人事归属上级公安机关直接管辖，有针对性地充实壮大省市两级公安监督部门力量，形成上级对下级的监督，以加强监督工作的权威性。县级公安监督部门因为与被监督对象经常接触，属于“自己人”，普遍存在碍于情面不好开展监督的问题。 人事不归所在公安机关管理后，可以解除监督人员的顾虑，使他们大胆放手去抓去管，形成有效监督良好局面。
（五）强化外部监督力量。强化内部监督的同时，也要下大力气强化外部监督建设。要积极主动地接受社会对公安执法活动的监督，同时通过多种形式积极邀请本局的特邀监督员参与各种公安监督活动，通过明查暗访等一系列工作，把公安工作置于社会监督之下，形成多方位、立体式监督网络，强化监督合力，有效保障公安机关严格执法，依法履行职责。

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