关于改进我国高等教育投入体制的思考
摘要：当前，我国高等教育事业进入了跨越式发展时期，高等教育规模的不断扩大与政府财政投入能力不断下降的矛盾日益突出，已成为限制高等教育事业持续发展的瓶颈。在深入研究我国高等教育投入体制现状和存在问题的基础上，尝试提出了改进和完善高等教育投入体制的对策建议。关键词：高等教育；投入体制；问题与对策
自1999年我国高校扩招政策出台以来，我国高等教育事业进入了跨越式发展时期，高等教育开始由“精英式教育”向“大众化教育”转变。2005年，我国已进入国际公认的大众化发展阶段，高等教育毛入学率达到21％，各种形式的高等教育在校生总规模超过2300万人。预计到2010年我国高等教育毛入学率将达到25％左右，在校生总规模将超过3000万人。高等教育大众化战略的实行是国家长远发展的必由之路，但也给高等教育财政带来了巨大的压力。高等教育规模的不断扩大与政府财政投入能力不断下降的矛盾日益突出。2007年5月，国务院批转教育部Ⅸ国家教育事业发展《“十一五”规划纲要》指出：加大公共财政对教育的投入力度，完善教育经费保障机制，切实加强教育经费管理。因此，深入分析研究当前我国高等教育投入体制的现状和存在的问题，尝试提出改进和完善高等教育投入体制的对策建议，具有重要的现实意义。
一、当前我国高等教育投入体制存在的问题
(一)高等教育财政性投入总量不足
在坚持教育优先的战略下，我国近年来在高等教育直接财政投资规模上取得了较大的增长。特别是l 999年扩大高等学校招生规模后，高校年招生数和在校学生数迅速增加，教育经费投入也相应大幅度增加。1999年——2004年5年间，我国普通高校总投入为4276.52亿元，年均增长28.29％，到2006年普通高校总投入已达到2783.45亿元。伴随着高等教育的扩张与成长，我国财政负担也大幅增加，如何填补巨大的财政问题成为了高等教育财政投入的首要问题。高等教育财政性投入总量呈逐年上涨趋势，但其占教育经费总量的比例呈下降趋势，而且财政性高等教育经费占GDP的比例明显偏低。2003年世界平均高等教育经费占国内生产总值的比例为4.9％，欠发达国家为4％，尽管各国国情不同，目前我国政府对高等教育的投入远远不够，到2008年，国家财政性教育经费占GDP的比例为3.48％。目前，世界各国都非常重视增加受教育者人均支出量的问题，我国普通高等学校生均经费从1999年度开始出现了持续的下降，从1999年的10230元下降至2005年的8381.86元。这说明高等教育经费投入的增长速度从1999年开始低于学生规模的增长速度，经费水平在规模扩张的情况下出现了下降。
(二)高等教育投入经费使用效益较低
首先，从人力资源利用效率方面看，2007年底，我国普通高等学校教职工197.45万人，其中专职教师116.83万人，占总数的59％，相比而言，我国专职教师在教职工中所占比例仍然偏低，而其他例如行政人员、管理人员、后勤人员所占比重仍然偏高。同时，高校不得不承担本应由社会承担的成本，如：支付师生员工的住宅、宿合、生活后勤等成本。
其次，从物力资源利用效率方面看，世界银行曾对我国部分高校的教学设备和实验室的利用率做过统计，均低于60％。据国家教委统计，我国高校仪器设备有20％处于闲置状态，价格昂贵的大型科研设备的利用率最高不过15％。
最后，从财力资源利用效率方面看，财力资源使用方向的偏离和浪费，加剧了我国高校经费短缺的局面。目前我国许多高校教学性经费占经常性支出的比例偏低，一般占34％左右，而人员性开支占经费的比率却高达50％以上，本应为教学服务的行政办公费用居高不下，缺乏经费的使用监督和评估机制。
(三)高校教育资金多元化筹资模式尚未形成
利用政府以外资金是高等教育市场化改革的必经之路，可以有效缓解高校经费缺口。目前，高校资金筹措的渠道主要包括财政拨款、学生学费收入、社会捐赠、社会服务收入、校办产业收入等。除财政拨款和学生学费收入外，其他各渠道所能获得的资金非常有限。从社会捐赠来看，在国外如美国，它是缓解教育经费紧张的主要手段，我国各高校也积极争取社会捐赠来补充学校办学经费，但社会捐赠的成功除了取决于学校形象外，还受制于公众的观念和社会的支持，而且，也由于我国相关政策还不配套，所以能通过社会捐赠获得资金的也只是少数几个名牌高校。从产业和社会服务创收渠道来看，这是筹措办学资金的一条重要渠道。从20世纪90年代开始，各高等学校陆续兴办校办产业，但大多数高校收效甚微，从总体上看，只有少部分具有高科技优势、科研成果多的名校才具有这样的能力，而一般的普通高等院校创办产业和提供社会服务的能力都不足。因此，我国绝大部分高校的经费来源仍主要是以财政性教育拨款和学费收入为主，高校教育资金多元化筹资模式尚未形成。
(四)高等学校财务管理制度存在缺陷
在我国，高等院校一直被视为事业单位，只强调会计核算，不注重财务管理。在高等学校的成本结构中，存在着投资“重物不重人，重官不重学”的失调现象。我国高校的财务规章制度建设滞后于现实的需要，存在很大缺陷。此外，长期以来我国大多数高校的国有资产管理相对较弱。因此，改进和完善高校资产管理制度和财务制度成为政府当务之急。
二，改进和完善高等教育投入体制的对策建议
(一)合理确定高等教育经费在国民经济中的比例
要明确政府投入的主要渠道作用，合理确定教育经费在国民经济中的比例。《教育法》确定的“以国家财政拨款为主”的政府投入，始终是高等教育投资的主渠道。在我国公立高校占绝大多数、高校经费投入主要依靠国家财政的情况下，国家总体教育投入不足，将极大地限制高等教育的投入。因此必须通过立法手段，加大政府对高等教育经费的投入，确保预算内教育经费达到国内生产总值的4％以上。此外，中央应加大对困难省份和弱势群体的财政转移支付力度，依法针对特定地区人群，制定相关标准，建立规范的中央教育财政转移支付制度。
(二)强化高等教育经费投入预算管理
首先，实行各级财政的教育经费预算单列，将教育事业费在国家和地方财政预算中的款级地位提升至类级，以便统一起来由教育主管部门支配，进而实现教育经费事权和财权的统一，提高教育投入资金的使用效率，克服教育发展与政府拨款相脱节的状况。
其次，赋予教育主管部门对教育经费预算的编制权以及教育经费的管理权。例如先由教育主管部门提出教育经费需求预算，然后会同财政部门和计划管理部门，根据财力可能，平衡需求与供给，提出教育经费意见书纳入同级政府预算，报同级政府和人大审议，然后由教育主管部门行使教育经费的分配、管理、
监控权，减少教育经费划拨过程中的主观随意性。
第三，逐步完善教育经费监督机制和教育经费收支及使用情况的考评制度，定期安排对教育经费使用及效益状况的评估，提高资金的使用效率。
(三)切实提高高等教育投入经费的使用效率
我国现行的“基本支出预算加项目支出预算”的拨款模式没有考虑到高校的绩效因素，很难调动高校教育和科研的积极性。因此，要把绩效拨款模式应用到高等教育拨款模式中，一方面，国家依据高校的绩效来拨款，可以更合理地分配有限的资源，提高资金的使用效率，高校也会不断改善内部管理，提高自身管理效率。另一方面，政府通过制定不同的绩效评估标准，可以更好地发挥对高校的宏观管理，引导高校的发展方向。高等教育绩效拨款是政府将大学的办学、科研等方面的绩效，包括质量、成本、效率等作为拨款的主要依据，通过衡量大学的办学效益来决定对其拨款的方向和数额。在这种机制下，拨款依据更看重已经实现了的目标，而不是大学所承诺的目标。充分考虑各高校的绩效因素，能够更好地调动高校教育和科研的积极性。把绩效拨款模式应用到高等教育拨款模式中，可以更合理地分配有限的资源，提高资金的使用效率。督促高校不断改善内部管理，提高自身管理效率。
(四)以多元化融资方式多渠道筹措高等教育经费
关于高等教育的投资和保障问题。《高等教育法》确立了高等教育以财政拨款为主、其他多渠道筹措高等教育经费为辅的投资体制，规定“高等教育的举办者应当保证稳定的办学经费来源”，明确了国家和其他高等教育学校的举办者在高等教育发展、确保投入方面的原则与责任。发展高等教育需要依靠各个方面的优势，调动各方面的积极性。高等教育融资体系的构建，从根本上说是解决计划经济的教育经费筹措体制与市场化背景下的教育发展的矛盾冲突。为此，一是要大力发展高等教育国债。国债资金的投入，能极大地缓解高校办学条件的巨大压力，促进高等教育多渠道筹措资金局面的形成，为高校今后的长远发展奠定坚实的物质基础，可以有力保障中央加快高等教育发展重大决策的实施。二是要成立教育发展银行。创办专门的教育发展银行对于我国教育事业发展和教育融资相当有利。我国已经成立了三家政策性银行，对于其专门领域进行专项扶持，教育发展基金也可以借鉴类似的经验，借助国家政策的优势，建立教育专业金融机构，建立教育银行，协调教育投资方面遇到的问题。三是要发行教育彩票。彩票作为一种特殊的金融工具，和其他金融工具一样，可以持续、反复地筹措社会闲散资金。高等教育的准公共产品性质适合于通过彩票形式筹资。根据我国彩票市场的现状，发展教育彩票筹集社会资金来发展高等教育事业的时机也已成熟。
(五)高校应加强对高等教育经费的管理与控制
高等学校应实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，确保学校财务规则制度、经济分配政策、经济资源配置、财务收支预算、会计核算等高度统一。建立和完善重大问题集中决策制度、专家咨询制度和决策责任追究制度。在高校内部经济管理中，适当引入市场机制，优化资源配置，提高使用效率。学校的所有收入均由学校财务部门统一管理，严禁收入“体外循环”，严禁私设“小金库”。严格学费公示制度，不断完善专项经费管理，健全科研经费项目的内部管理制度，强化贷款风险意识。此外，高校财务部门还应加强会计核算工作，将学校所有经济活动纳入审计范围，积极探索开支内控制度审计和绩效评价审计，以此来加强对高等教育经费的管理与控制。
参考文献：
[1]范先佐，教育经济学[M]，北京：人民教育出版社，2005。
[2]乔春华，高等教育投入体制研究[M]，南京：南京大学出版社，2006。
[3]曲士培，中国大学发展史[M]，北京：北京大学出版，2006。
[4]罗晓华，高等教育财政投资政策研究[M]北京：中国财政经济出版社，2008。
[5]张小萍，公共财政体制下中国高等教育投入优化研究[M]，北京：中国市场出版社，2009。
[6]唐祺，教育彩票：一种教育融资的新思路[J]，教育探索，2001，(8)。
[7]魏毅，基于全面小康目标的高等教育投入体制创新[J]高等农业教育，2005，(10)。
[8]张扬，高等教育规模扩张所带来的问题分析[J]，教学改革与管理，2005，(2)。
[9]李永宁，高等教育的财政政策的现状与建议[J]，财会研究，2006，(11)。
[10]唐万宏，绩效评价：高等教育投入机制改革的政策导向[J]，中国高教研究，2007，(3)。