我国依法治国科学内涵的变迁

[摘要]“社会主义法治”是中国政治改革逻辑发展的产物，是中国特色社会主义的重要组成部分。为解决党政不分、以党代政这一历史性难题，引入法律思维，先后提出“依法治国，建设社会主义法制国家”“建设社会主义法治国家”等战略目标，我们党对于依法治国科学内涵的把握，一步步逐渐丰满。首先是把依法治国界定为执政方式（法治国家），其次是把依法治国界定为执政方式（法治国家）、行政方式（法治政府），最后界定为依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

[关键词]依法治国；科学内涵；历史变迁

[中图分类号]D9201[文献标志码]A[文章编号]1000-8284（2015）01-0069-03

“社会主义法治”是中国改革开放深化的产物，是中国特色社会主义的重要组成部分。1996年3月第八届全国人民代表大会第四次会议批准的《国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标》提出“依法治国，建设社会主义法制国家”[1]。1997年10月党的十五大报告提出“建设社会主义法治国家”的目标[2]10。1999年宪法修正案加以确认：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”[3]2002年11月党的十六大报告提出：“发展社会主义民主政治，最根本的是要把坚持党的领导、人民当家做主和依法治国有机统一起来。”[4]122007年10月党的十七大报告提出：“依法治国是社会主义民主政治的基本要求。”[5]122012年11月党的十八大报告提出：“全面推进依法治国。”[6]13并将法治与社会主义核心价值观联系起来：“倡导富强、民主、文明、和谐，倡导自由、平等、公正、法治，倡导爱国、敬业、诚信、友善，积极培育社会主义核心价值观。”[6]152013年11月党的十八届三中全会提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”2014年10月党的十八届四中全会提出“中国特色社会主义法治道路”[8]。

我们党对于依法治国科学内涵的把握，是一步一步逐渐丰满的。首先是把依法治国界定为执政方式（法治国家），其次是把依法治国界定为执政方式（法治国家）、行政方式（法治政府），最后界定为依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

一、执政方式（法治国家）

这是我国依法治国首先确定的内涵。

1978年12月党的十一届三中全会，启动了改革开放，党的工作重点转向经济工作。1979年，邓小平同志提出四项基本原则——坚持党的领导、坚持人民民主专政（1982年之前称“无产阶级专政”）、坚持社会主义道路、坚持马列主义毛泽东思想。在1987年党的十三大上，被概括为“一个中心，两个基本点”的基本路线，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。

1980年8月，邓小平同志在中共中央政治局（扩大）会议上作了《党和国家领导制度的改革》的讲话，确定政治体制改革的长远目标是建立高度民主、法制完备、富有效率、充满活力的社会主义政治体制。邓小平同志认为，政治体制改革要和经济体制改革相配套、相适应，权力过分集中是传统政治体制的基本特征和总病根，党政不分、以党代政是传统政治体制的主要弊端，为保障人民民主，必须改善党的领导，发展社会主义民主，健全社会主义法制，党只能在宪法和法律范围内活动。1996年《国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标》将之概括为“依法治国，建设社会主义法制国家”。

1997年党的十五大对“依法治国”的界定，就是对邓小平同志政治体制改革理论的高度概括：“依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务，保证国家各项工作都依法进行，逐步实现社会主义民主的制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人看法和注意力的改变而改变。”而党的十五大在这方面的最大创新，是将“建设社会主义法制国家”上升为“建设社会主义法治国家”。在党的十八届四中全会上，习近平总书记一语中的地指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。”[9]

习近平总书记在党的十八届四中全会上指出：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。中国特色社会主义制度是中国特色社会主义法治体系的根本制度基础，是全面推进依法治国的根本制度保障。中国特色社会主义法治理论是中国特色社会主义法治体系的理论指导和学理支撑，是全面推进依法治国的行动指南。这3个方面实质上是中国特色社会主义法治道路的核心要义，规定和确保了中国特色社会主义法治体系的制度属性和前进方向。”

法治国家的首要问题是“坚持党的领导，完善党的领导”，法治国家的主体则是党领导下的人民群众。革命时期，党领导人民群众的基本方式是德治，靠全心全意为人民服务赢得群众、领导群众。建设时期，德治仍然有着不可取代的重大价值，党的先进性、党员的模范带头作用仍然是赢得群众、领导群众的根本。然而，赢得群众、领导群众本身并不是目的，实现人民当家做主才是目的。这就要求党的领导和执政、人民群众的当家做主必须依据一定的法律框架来进行，要求党“领导立法，保证执法，支持司法，带头守法”。

执政方式（法治国家）内涵主要解决党国不分的问题，党应当依法治国，建设法治国家。

二、行政方式（法治政府）

行政方式（法治政府）内涵主要解决党政不分的问题，党政分开，党应当支持依法行政，建设法治政府。

党政分开是邓小平同志政治体制改革理论的主线。1986年6月，他指出：“党管政府怎么管法，也需要总结经验。党政分开，从十一届三中全会以后就提出了这个问题。”[10]1987年10月，党的十三大报告对邓小平同志的党政分开理论进行了提炼，指出：“政治体制改革的关键首先是党政分开。”[11]党对国家事务实行政治领导的主要方式是：使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。应当改革党的领导制度，划清党组织和国家政权的职能，理顺党组织与人民代表大会、政府、司法机关、群众团体、企事业单位和其他各种社会组织之间的关系，做到各司其职，并且逐步走向制度化。

党政分开的理论和实践切中了党的领导行政化的传统弊端，但是，没能区分出党和国关系和党政关系。随着社会主义市场经济的提出，政企分开进入快车道。1997年10月党的十五大报告第一次把党和国关系分离出来，提出了基于执政方式的依法治国，提出建设社会主义法治国家。但是，这时提出的依法治国，还打着深深的法制烙印，报告指出：“当前和今后一段时间，政治体制改革的主要任务是：发展民主，加强法制，实行政企分开、精简机构，完善民主监督制度，维护安定团结。”[2]152002年11月，党的十六大报告将“改革和完善党的领导方式和执政方式”和“深化行政管理体制改革”明确区分：“改革和完善党的领导方式和执政方式。党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。进一步改革和完善党的工作机构和工作机制。按照党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，经过法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能。加强对工会、共青团和妇联等人民团体的领导，支持他们依照法律和各自章程开展工作，更好地成为党联系广大人民群众的桥梁和纽带。”[4]13“深化行政管理体制改革。进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。”[4]13

2007年10月党的十七大报告指出，党的十六大以来：“依法治国基本方略深入落实，全社会法制观念进一步增强，法治政府建设取得新成效。”但是，党的十七大报告中，并未提炼出执政方式（依法治国）、行政方式（法治政府）的结构。2012年11月党的十八大报告指出，党的十七大以来：“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障。”党的十八大报告提出“全面推进依法治国”，但仍未把执政方式（依法治国）、行政方式（法治政府）整合起来。第一次将之整合起来的是2013年11月党的十八届三中全会，提出：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。”[7]11

三、法治中国与“三个共同推进，三个一体建设”

法治中国是对我国厉行法治的新的总的概括。

2013年11月党的十八届三中全会提出的“推进法治中国建设”，初步形成立法、执法、司法、守法的完整社会主义法治范畴，并以“三个共同推进，三个一体建设”概括了其内涵。2014年10月党的十八届四中全会指出，坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一，坚定不移走中国特色社会主义法治道路，坚决维护宪法法律权威，依法维护人民权益、维护社会公平正义、维护国家安全稳定，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力法治保障。

依法治国至此获得更深刻的内涵：“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这就是，在中国共产党领导下，坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化。” 由上可见，依法治国的内涵的发展与我国政治体制改革的历程密切相关，不难想见，随着我国政治体制改革的不断展开，其内涵将更加丰富。 理解我国依法治国的科学内涵不能离开我国的实际和实践。但是，这并不是说法治的一般内涵在此无关紧要，比如法律至上、约束权力、弘扬权利等等，而是说这些一般内涵必须在我国依法治国的特定内涵中展开。离开特定内涵而片面追求一般内涵、国际标准，只能适得其反。

[参考文献]

[1]中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标[J].中华人民共和国国务院公报，1996，（7）：242.

[2]江泽民.高举邓小平理论伟大旗帜，把建设有中国特色社会主义全面推向二十一世纪——在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告[J].求是，1998，（18）.

[3]中华人民共和国宪法修正案[J].中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公告，1999，（2）：94.

[4]江泽民.全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告[J].求是，2002，（22）.

[5]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜，为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告[J].求是，2007，（21）.

[6]胡锦涛. 坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J].求是，2012，（22）.

[7]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[J].求是，2013，（22）.

[8]中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[N].人民日报，2014-10-29（1）.

[9]习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明[N].人民日报，2014-10-29（2）.

[10]邓小平文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，1993：163-164.

[11]赵紫阳.沿着有中国特社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告[J].党的建设，1987，（Z1）：14.

〔责任编辑：张毫赵永苓〕

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