交通运输行业超限超载与黑车治理困境及突围
摘要：交通治理现代化是交通强国建设的重要支撑。交通运输行业超限超载与黑车现象屡禁不止的现实困境，一方面源于早期制度设计阶段遗留的逻辑障碍，一方面源于目前缺乏行之有效的规则来对此类问题进行限制和制约。尽管各级政府对黑车治理高度重视并采取了多种措施，但依然存在黑车辨识难、管理成本高、效率低等问题，尚未达到我国现有施政路线的要求。鉴于此，可抓住管理型政府向服务型政府转型的契机，遵循合法、合理、高效、经济的原则，通过比较分析美国赏金猎人制度来形成制度改革的借鉴。赏金猎人模式作为国外长期摸索得到的经验，有很多值得参考之处。现阶段，赏金猎人模式在我国已经具备试行的基础条件，不仅能够开拓视野，为当前我国面临的交通运输行业治理问题提供制度层面的启示，而且更为重要的是，能够为解决我国超限超载与黑车治理问题提供新的思路。当然，为避免简单借鉴或全盘照搬而导致的水土不服等落地性难题，需要围绕黑车治理困境和超限超载运输这两个具象背景，对不同国别法律解释上的差异加以创新并实现本地化，使之在立法层面稳固的前提下展示其优越性。
关键词：超限超载；黑车；交通强国；治理现代化；赏金猎人制度
中图分类号：F542文献标识码：A文章编号：1007-8266（2020）01-0112-10
交通运输行业超限超载与黑车①现象的普遍性在一定程度上反映了公共交通需求与社会公共服务供给之间的矛盾，由此衍生的破坏宝贵公共资源、挤占有限交通资源、交通环境污染、交通安全事故风险，及其行为隐蔽、流动性大等特征使之一直是现代交通运输治理的重点和难点。各级政府交通主管部门尽管采取了各种措施，并在一定区域、一定时间、一定程度上取得了一些成效，但从治理的效率和长远效果来看，依然不容乐观。考虑到超限超载与黑车治理难度大、成本高、效率低的现实，本研究试图从构建服务型政府、提高交通运输行业治理现代化水平的角度切入，剖析以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为典型代表的体制机制逻辑问题，提出将美国的赏金猎人制度加以改造并引入我国交通运输行业的合理化构想。
一、以过程为导向的水浒悖论区别于以结果为导向的赏金猎人制度
所谓水浒悖论②，就是一方面以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为名的治理主体权力不断扩大、政府资源不断消耗，另一方面治理效率却不断降低，即本可一次性解决的问题，需要反复多次才能解决甚至无法根本解决。其原因在于，治理主体主观上要实现自身利益的最大化，客观上要将“问题”变成保留、维护、扩大治理非法超限超载车辆工作领导组办公室权力的动力。
水浒悖论在交通运输行业的主要表现为，地方政府花费巨大的财力、人力、物力，成立了以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为框架的治理主体，但多年来交通运输行业超限超载与黑车问题治理过程漫长，政府资源消耗巨大，却一直未能得到根治，为社会诟病，可谓“放水养鱼”。这里的“鱼”指的就是超限超载与黑车问题，而治理过程中以治理非法超限超载车辆工作领导组办公室为代表的治理主体刻意保留问题，并以此作为扩大自身权力的凭借。
与水浒悖论强调过程相反，美国的赏金猎人制度强调结果，即没有治理非法超限超载车辆工作领导组办公室等政府临时机构，没有增加专门编制，没有抽调专门人员，治理过程没有占用政府资源，以结果为导向、以赏金为特征调动社会资源成为治理主体③。将这种模式应用于交通运输行业治理可取得显著效果。經政府授权的赏金猎人自己承担治理成本，按治理成果领取相应的酬金。政府采用赏金猎人制度可有效规避水浒悖论，高效解决交通治理领域顽疾。
二、关于交通运输行业超限超载与黑车治理问题的文献综述
（一）理论支持与行业背景
交通运输行业超限超载与黑车治理[ 1 ]是社会服务领域的重大课题。超限超载与黑车现象本质上属于黑色经济的一种类型，会给社会造成巨大的安全隐患。黑出租车作为黑车的一种，主要以非出租车作为交通工具，在未经相关管理部门许可并取得运营资格的情况下，从事客运经营或与之相近的活动[ 2 ]。黑出租车在运营过程中，无证经营的驾驶员对交通执法部门往往高度戒备，行驶过程中其注意力极易分散进而影响驾驶安全，一旦遇到交通执法部门检查，为逃避处罚往往会采取超速行驶、闯红灯等行为，既违反交通规则，又对车上乘客及其他路面车辆和人员构成安全威胁，极易酿成交通事故[ 3 ]。同时，合法营运的出租车需要承担固定的运营成本，除日常的加油费、过桥费、维修费外，还包括向公司上缴的管理费以及各项税费，一辆正规出租车每年需要缴纳养路费、税费、管理费、保险费等各项费用约两万余元[ 4 ]。此外，一旦车辆出了责任事故，出租车司机还要负担责任事故赔偿金额的20%[ 1 ]，这与黑出租车的运营成本形成了鲜明的对比。商炳俊[ 5 ]指出，黑出租车逃避了应纳的税费，其运营成本比正规出租车低得多，所赚取的利润中有一部分是偷漏的税款。李庆钢[ 6 ]也指出，黑出租车大多不缴纳各种费用，其运营成本往往只有合法经营成本的1/3。
（二）治理的现实困境
以北京市为例，北京市的出租车在准入体制上一直实行总量控制，不允许个体经营，结果是黑出租车泛滥。[ 7 ]李晓峰等[ 8 ]指出，出租车市场管制可能会导致运营成本增加、牌照价格上涨、管制部门被行业俘获进而降低消费者社会福利等问题。唐浩文[ 9 ]以重庆市出租车行业为例进行研究指出，近年来交通运输行业超限超载与黑车现象同数量控制密切相关，僵化的出租车数量管制与市民出行需求相矛盾，正是总量控制下出租车供给不足，造成了交通运输行业的超限超载与黑车现象。王军[ 10 ]认为，黑车之所以能够生存，其原因在于，合法出租车在数量、价格、服务方式上存在缺口，而这个缺口恰好是管制造成的。郭玉闪[ 11 ]认为，黑车泛滥是政府管制失灵的表现之一，放松对正规出租车的种种管制是治理黑车问题的一个有效方法。庞世辉[ 12 ]认为，出租车主管部门已经沦为企业的合谋者，既不能维护可促使行业健康发展的长期利益，也不能维护社会福利，只能维护行业中现有企业的利益，特别是大企业的利益。